蘇北農(nóng)村公共物品供給制度創(chuàng)新路徑選擇與對(duì)策

摘 要：現(xiàn)階段，蘇北農(nóng)村公共物品短缺已成為制約蘇北城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的重要障礙，進(jìn)行蘇北農(nóng)村公共物品供給制度創(chuàng)新以增加農(nóng)村公共物品供給是蘇北實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的客觀要求和必然選擇。根據(jù)目前蘇北農(nóng)村公共物品供給的現(xiàn)狀和需求特征，應(yīng)構(gòu)建以政府供給為主體，政府導(dǎo)向和市場(chǎng)導(dǎo)向相結(jié)合，供給主體多元、籌資形式多元和利益表達(dá)多元的“一體多元”、“雙導(dǎo)向”復(fù)合制度模式，完善蘇北農(nóng)村公共物品供給制度，提高供給效率，增加蘇北農(nóng)村公共物品供給。

關(guān)鍵詞：蘇北；農(nóng)村；公共物品；供給；制度創(chuàng)新

中圖分類號(hào)：F323 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2013）26-0035-07

一般認(rèn)為，公共物品一詞最早由林達(dá)爾正式使用，但首次賦予其定義始于保羅·薩繆爾森，其經(jīng)典定義是：公共物品是指這樣一類產(chǎn)品，將該產(chǎn)品的效用擴(kuò)展于他人的成本為零，無(wú)法排除他人參與共享。此定義概括了公共物品的三個(gè)基本特征：（1）消費(fèi)的非競(jìng)爭(zhēng)性。指任何人對(duì)公共物品的消費(fèi)不排斥也不妨礙其他人的同時(shí)消費(fèi)，也不會(huì)因此而減少其他人享用該產(chǎn)品的數(shù)量和質(zhì)量。（2）受益的非排他性。指當(dāng)公共物品一旦生產(chǎn)出來(lái)后，所產(chǎn)生的利益不能為個(gè)人獨(dú)享也會(huì)或?qū)Ｓ?。一是任何人不可能不讓別人消費(fèi)它，即使有獨(dú)占的念頭，或者在技術(shù)上是不可行的，或者雖然技術(shù)上可行的，但是排他的成本太高，以至在經(jīng)濟(jì)上不可行；二是任何人不得不消費(fèi)它，即使自己不情愿，但也沒(méi)有辦法拒絕；三是任何人都可以消費(fèi)相同數(shù)量。（3）效用的不可分割性。公共物品為整個(gè)社會(huì)成員提供，具有共同受益或者聯(lián)合消費(fèi)的特點(diǎn)，其效用為全體社會(huì)成員所共享，而不能將其分割為若干部分，分別歸屬于某些個(gè)人或集體享用，即各個(gè)主體的消費(fèi)不可能明確劃分界線。關(guān)于農(nóng)村公共物品概念界定，迄今為止學(xué)術(shù)界仍沒(méi)有統(tǒng)一的說(shuō)法，借鑒己有的研究成果，本文將農(nóng)村公共物品定義為：在農(nóng)村地域范圍內(nèi)，相對(duì)于城市公共物品，由各主體提供的為滿足農(nóng)業(yè)、農(nóng)村或農(nóng)民生產(chǎn)、生活消費(fèi)共同所需的、具有一定的非排他性和非競(jìng)爭(zhēng)性的農(nóng)村產(chǎn)品或服務(wù)。

一、蘇北農(nóng)村公共物品供給在城鄉(xiāng)發(fā)展一體化中的戰(zhàn)略地位凸顯

中國(guó)共產(chǎn)黨在十八大報(bào)告中明確指出，要確保到2020年實(shí)現(xiàn)全面建成小康社會(huì)宏偉目標(biāo)。為實(shí)現(xiàn)該目標(biāo)要加大統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展力度，增強(qiáng)農(nóng)村發(fā)展活力，逐步縮小城鄉(xiāng)差距，促進(jìn)城鄉(xiāng)共同繁榮。加快完善城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機(jī)制，著力在城鄉(xiāng)規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)等方面推進(jìn)一體化，促進(jìn)城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置，形成以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)、工農(nóng)互惠、城鄉(xiāng)一體的新型工農(nóng)、城鄉(xiāng)關(guān)系。十八大報(bào)告 為當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期的各項(xiàng)工作指明了方向。蘇北地區(qū)包括江蘇省的徐州、連云港、淮安、鹽城、宿遷5個(gè)省轄市，土地面積5.24萬(wàn)平方公里，占全省的51.1%，人口3 200多萬(wàn)，約為江蘇省的1/2，是江蘇省的重要板塊。蘇北地區(qū)歷年來(lái)是江蘇省重要的糧棉基地，是一個(gè)典型的農(nóng)業(yè)大區(qū)，江蘇省要率先全面建設(shè)小康社會(huì)，基本實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的難點(diǎn)在蘇北，尤其是蘇北農(nóng)村。新時(shí)期大力發(fā)展蘇北經(jīng)濟(jì)，迫切要求實(shí)現(xiàn)蘇北城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，加強(qiáng)蘇北新農(nóng)村建設(shè)。建設(shè)社會(huì)主義蘇北新農(nóng)村實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展是一個(gè)巨大的系統(tǒng)工程，需要各方面的改革與調(diào)整，包括調(diào)整農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)、完善公共物品供給、減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)、增加農(nóng)民收入、加強(qiáng)農(nóng)村政治文明和精神文明建設(shè)等等。在其眾多改革層面中，蘇北農(nóng)村公共物品的供給改革是其他方面的基礎(chǔ)與動(dòng)力，是實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的根本保障，是建設(shè)社會(huì)主義蘇北新農(nóng)村的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，更是實(shí)現(xiàn)蘇北城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的不二選擇。近年來(lái)，蘇北農(nóng)村公共物品的供給雖然不斷增加，但與蘇北城市、蘇南地區(qū)的農(nóng)村相比，與農(nóng)村和農(nóng)民實(shí)際需要相比，還有相當(dāng)大的差距?，F(xiàn)階段，蘇北農(nóng)村公共物品的普遍短缺已成為其經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要障礙，制約了城鄉(xiāng)發(fā)展一體化，也關(guān)系到江蘇省 “兩個(gè)率先”和城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展一體化戰(zhàn)略目標(biāo)的能否順利實(shí)現(xiàn)。因此，蘇北農(nóng)村公共物品供給問(wèn)題地位凸顯，必須以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，從戰(zhàn)略高度，以新的思維方式和新的視野全面思考和認(rèn)識(shí)蘇北農(nóng)村公共物品供給問(wèn)題。增加蘇北農(nóng)村公共物品的供給已成為新階段江蘇省實(shí)現(xiàn)“兩個(gè)率先”、全面建設(shè)和諧社會(huì)所面臨的一項(xiàng)重要任務(wù)，對(duì)蘇北城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展一體化意義重大。

（一）增加蘇北農(nóng)村公共物品供給是新階段實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的必由之路

促進(jìn)農(nóng)民增收已成為農(nóng)民現(xiàn)階段的迫切要求，公共物品供給不足，已成為制約農(nóng)民增收的重要瓶頸。當(dāng)前，蘇北農(nóng)民收入雖呈現(xiàn)恢復(fù)性增長(zhǎng)，但增速緩慢，城鄉(xiāng)居民收入差距越來(lái)越大。其中一個(gè)重要原因就是由于農(nóng)村的基礎(chǔ)設(shè)施、教育、科技、醫(yī)療等公共物品供給嚴(yán)重不足，制約了農(nóng)民增收以及農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展。只有增加基礎(chǔ)設(shè)施、教科文衛(wèi)以及社會(huì)保障等公共物品的有效供給，縮小城鄉(xiāng)差別，推動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面發(fā)展，才能為新階段農(nóng)民增收提供有力支持，才能為實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展奠定牢固的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，從而順利實(shí)現(xiàn)建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村和社會(huì)主義城鄉(xiāng)一體化的宏偉目標(biāo)。

（二）增加蘇北農(nóng)村公共物品供給是蘇北實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的客觀要求和必然選擇

農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化是是實(shí)現(xiàn)蘇北城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的一個(gè)重要前提條件，是實(shí)現(xiàn)蘇北農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的基礎(chǔ)和保障。由于蘇北農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施具有很強(qiáng)的依賴性，所以，農(nóng)村公共物品是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的前提和基礎(chǔ)，公共物品供給狀況直接關(guān)系到農(nóng)村的生產(chǎn)發(fā)展，也是實(shí)現(xiàn)農(nóng)村可持續(xù)發(fā)展的前提和保證。如大江大河的治理、污染、治理水土流失及土地沙化、防護(hù)林建設(shè)，生態(tài)保護(hù)等等。農(nóng)村教育類公共物品的缺失和不足，直接造成農(nóng)村科技人員的缺失和科技興農(nóng)的基礎(chǔ)薄弱，極大地制約了農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)。目前，公共物品供給的不足，已成為蘇北農(nóng)業(yè)農(nóng)村增強(qiáng)自身“體質(zhì)”和“體能”，實(shí)現(xiàn)進(jìn)一步發(fā)展主要制約“短板”。蘇北農(nóng)村迫切需要增加公共物品供給，從根本上改變農(nóng)業(yè)的弱質(zhì)狀況，形成新的物質(zhì)技術(shù)基礎(chǔ)，增強(qiáng)農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力。

（三）蘇北農(nóng)村公共物品的供給狀況直接影響蘇北農(nóng)村的消費(fèi)需求

城鄉(xiāng)公共服務(wù)一體化是城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的重要內(nèi)容，公共物品的供給和消費(fèi)水平是居民生活綜合質(zhì)量水平和現(xiàn)代化程度的主要標(biāo)志。目前，城鄉(xiāng)居民在吃穿用等方面的個(gè)人消費(fèi)水平差距正趨于縮小，而在公共物品消費(fèi)，尤其是享有的社會(huì)保障、公共福利方面的差距還在逐步拉大。蘇北農(nóng)村部分地區(qū)“行路難、上學(xué)難、就醫(yī)難”等問(wèn)題依然存在，還不能充分享受現(xiàn)代文明帶來(lái)的新生活。蘇北農(nóng)村公共物品的嚴(yán)重短缺，影響了蘇北農(nóng)村居民健康、文化、娛樂(lè)、發(fā)展等高層次和多樣化需求的實(shí)現(xiàn)，制約了農(nóng)民生活綜合質(zhì)量的提高。一方面，公共物品的供給狀況影響農(nóng)民的消費(fèi)能力。農(nóng)村的大部分公共物品是農(nóng)民生存的必需品。因此，一旦由政府或其他主體提供的公共物品不能滿足農(nóng)民的日常需求，人們不得不自行提供，增加了農(nóng)民負(fù)擔(dān)，降低了對(duì)當(dāng)期消費(fèi)的有效需求。另一方面，公共物品與私人產(chǎn)品間存在著高度的互補(bǔ)性，前者的有效供給是后者消費(fèi)的前提條件，因而這一類公共物品的供給不足會(huì)制約個(gè)人對(duì)某些私人產(chǎn)品的消費(fèi)。農(nóng)村公共物品的供給不足嚴(yán)重阻礙農(nóng)村消費(fèi)市場(chǎng)的開(kāi)拓和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

二、蘇北農(nóng)村公共物品供給的現(xiàn)狀與成因

（一）蘇北農(nóng)村公共物品供給的現(xiàn)狀

在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制這一特定時(shí)期的特定背景下，國(guó)家對(duì)于我國(guó)農(nóng)村公共物品供給，基本上是以“自力更生為主，國(guó)家支持為輔”為基本原則。也就是說(shuō)，在那一時(shí)期下，農(nóng)村公共物品供給主要不是依靠政府的公共財(cái)政撥款或轉(zhuǎn)移支付，而是主要依靠農(nóng)民自己的自我供給。在教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障和基礎(chǔ)交通通訊等公共物品供給方面，政府財(cái)政支出傾向于城市，城鄉(xiāng)之間基本是“一國(guó)兩策”，最終致使城鄉(xiāng)公共物品供給之間的差距愈來(lái)愈大。近幾年來(lái)，隨著我國(guó)城鄉(xiāng)分化的加劇和政府對(duì)三農(nóng)問(wèn)題的重視，蘇北農(nóng)村公共物品的供給雖然不斷增加，但與蘇北城市、蘇南地區(qū)的農(nóng)村相比，與農(nóng)村和農(nóng)民實(shí)際需要相比，還有相當(dāng)大的差距，農(nóng)村公共物品供求矛盾十分突出。主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

1.蘇北農(nóng)村公共物品供給總量不足

農(nóng)村公共物品供給總量不足主要表現(xiàn)為總量短缺、總體質(zhì)量不高；供給層次和優(yōu)化度及現(xiàn)代化水平低，總體功能、效率不高。從建國(guó)開(kāi)始，我國(guó)就實(shí)行以農(nóng)補(bǔ)工的發(fā)展戰(zhàn)略，特別是“二元”體制下的城市優(yōu)先發(fā)展的策略，一方面導(dǎo)致城鄉(xiāng)收入差距不斷擴(kuò)大，2000年城鄉(xiāng)居民收入比值為1.89，2010年城鄉(xiāng)居民收入比值為2.52，城鄉(xiāng)居民收入比2010年比2000年擴(kuò)大33.3%；另一方面決定了農(nóng)村公共物品的供給水平落后于城市。政府是社會(huì)公共物品的當(dāng)然供給者，它對(duì)公共物品的提供具有不可推卸的責(zé)任。但現(xiàn)實(shí)中，城市的公共物品由政府提供，而對(duì)于農(nóng)村的公共物品，可以說(shuō)政府只是象征性地提供一少部分。政府在進(jìn)行財(cái)政支出時(shí)，為保證城市的建設(shè)而降低支農(nóng)費(fèi)用已成為普遍現(xiàn)象。

蘇北作為農(nóng)業(yè)大區(qū)，長(zhǎng)期的“以農(nóng)補(bǔ)工”已使蘇北公共物品供給嚴(yán)重不足，農(nóng)民急需的大水利澆灌設(shè)施、大型農(nóng)用固定資產(chǎn)、良種的培育、市場(chǎng)供求信息等公共物品供給嚴(yán)重缺乏。在地方財(cái)力的限制下，部分農(nóng)村的教育供給不足、農(nóng)村醫(yī)療保險(xiǎn)和社會(huì)保障嚴(yán)重缺乏，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足和適應(yīng)蘇北農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。從表1可以看到，2010年蘇北5市農(nóng)林水事務(wù)支出占GDP比重和政府預(yù)算支出比重極不均衡，連云港和宿遷占比較大。整個(gè)蘇北地區(qū)農(nóng)林水事務(wù)支出占GDP比重和整個(gè)江蘇省水平大致相當(dāng)，這和蘇北的農(nóng)業(yè)大區(qū)地位極不相稱。蘇北農(nóng)村文化及教育及醫(yī)療保健支出占人均家庭支出比重相差不大，大概都處于9.6%和3.5%水平，但和整個(gè)江蘇省農(nóng)村文化及教育及醫(yī)療保健支出占人均家庭支出比重平均分別為8.45%、3.02%相比，明顯偏高。這說(shuō)明蘇北農(nóng)村教育和公共衛(wèi)生建設(shè)滯緩，農(nóng)民需要自己提供部分所需的公共物品。政府長(zhǎng)期對(duì)農(nóng)村公共支出不足，直接導(dǎo)致農(nóng)村公共物品的供給不足。

2.蘇北農(nóng)村和城市公共物品供給嚴(yán)重不公平

多年來(lái)城鄉(xiāng)分割、工農(nóng)分割的二元經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展格局，擴(kuò)大了城鄉(xiāng)公共事業(yè)發(fā)展的差距，割裂了城鄉(xiāng)居民對(duì)公共物品的平等享有。多年來(lái)，國(guó)家的建設(shè)重心偏向城市，國(guó)家為了促進(jìn)城鎮(zhèn)的快速發(fā)展，每年對(duì)城市的公共體系建設(shè)如教育、文化設(shè)施、衛(wèi)生保健設(shè)施、電力、自來(lái)水、安全以及消防等都投入了巨額資金，并且還有不斷加大趨勢(shì)，而對(duì)于農(nóng)村相關(guān)方面的投入?yún)s少得可憐。蘇北農(nóng)村和城市公共物品供給差距不斷擴(kuò)大，使蘇北農(nóng)村和城市公共物品供給嚴(yán)重不公平。城鄉(xiāng)義務(wù)教育和公共衛(wèi)生資源分配不公凸顯，在農(nóng)村，新興、現(xiàn)代公共物品發(fā)展緩慢，城市化現(xiàn)代生活設(shè)施，如供氣、供熱、供水設(shè)施等的發(fā)展幾乎尚未起步；交通網(wǎng)、能源網(wǎng)、信息網(wǎng)等基礎(chǔ)設(shè)施嚴(yán)重滯后。從全國(guó)農(nóng)村與城市小學(xué)生的師生比來(lái)看，城市為1：9，農(nóng)村為1：20。也就是說(shuō)，與城市相比，農(nóng)村小學(xué)的教育基礎(chǔ)還顯得十分薄弱，優(yōu)質(zhì)的教育資源很難遍及農(nóng)村。更嚴(yán)重的問(wèn)題是，農(nóng)村地區(qū)由于收入待遇和教育環(huán)境問(wèn)題導(dǎo)致教師隊(duì)伍相當(dāng)不穩(wěn)定，一些骨干教師紛紛向城鎮(zhèn)流失，這些會(huì)直接影響到農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的末來(lái)發(fā)展。從每千人口擁有的衛(wèi)生人員來(lái)看，2009年，市級(jí)每千人口擁有的衛(wèi)生人員數(shù)是農(nóng)村的5.07倍，縣級(jí)每千人口擁有的衛(wèi)生人員數(shù)是農(nóng)村的2.07倍。這表明，目前我國(guó)的農(nóng)村公共衛(wèi)生體系的建設(shè)還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足。

3.蘇北農(nóng)村公共物品供給結(jié)構(gòu)失衡

我國(guó)農(nóng)村公共物品的供給不僅表現(xiàn)為總量上嚴(yán)重短缺，還表現(xiàn)為供給結(jié)構(gòu)失衡。由于農(nóng)村公共物品的提供模式依舊沿襲著社隊(duì)時(shí)期自上而下的供給決策機(jī)制，從而一方面導(dǎo)致農(nóng)民急需的公共物品供給嚴(yán)重不足，涉及到農(nóng)村可持續(xù)發(fā)展的公共物品如義務(wù)教育、醫(yī)療保險(xiǎn)、社會(huì)保障、環(huán)境保護(hù)等供給嚴(yán)重短缺；另一方面農(nóng)民較少需求的某些公共物品供給過(guò)剩，有限的公共資金不能合理使用，不足與過(guò)剩并存。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)逐漸形成了以社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展指標(biāo)的實(shí)際完成情況為標(biāo)準(zhǔn)的政府官員考核機(jī)制，這就使得不少地方政府官員將其工作的重點(diǎn)主要集中到可以為自身帶來(lái)“政績(jī)”的工程項(xiàng)目上，而不能給其帶來(lái)“政績(jī)”的事務(wù)，他們往往就會(huì)較少關(guān)注。其主要表現(xiàn)為地方政府熱衷于供給一些見(jiàn)效快、易出政績(jī)的短期公共項(xiàng)目，而對(duì)一些見(jiàn)效慢、期限長(zhǎng)但又具有戰(zhàn)略性的公共物品缺乏供給熱情；熱衷于建設(shè)新公共項(xiàng)目，而對(duì)維修存量的公共項(xiàng)目缺乏積極性；熱衷于提供看得見(jiàn)、摸得著的如公共設(shè)施、樓堂館所、農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)、歌舞劇院等“硬”公共物品，而對(duì)農(nóng)業(yè)科技推廣、農(nóng)業(yè)發(fā)展的綜合規(guī)劃和信息系統(tǒng)等“軟”公共物品缺乏供給熱情。同時(shí)，農(nóng)民不需要或較少需求的非生產(chǎn)性公共物品卻供給過(guò)剩，如農(nóng)村基層政府普遍機(jī)構(gòu)臃腫、冗員過(guò)多，不僅浪費(fèi)了大量的公共經(jīng)費(fèi)，而且辦事效率低下，這樣的公共物品供給顯然過(guò)剩。這些行為特征由此造成了現(xiàn)行農(nóng)村公共物品的供給不能真正反映農(nóng)村社區(qū)對(duì)公共物品的需求狀況和農(nóng)村社區(qū)公共物品供給結(jié)構(gòu)的失衡，致使蘇北農(nóng)村公共物品的供需結(jié)構(gòu)失調(diào)。

（二）蘇北農(nóng)村公共物品供給不足的成因

1.二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)是導(dǎo)致蘇北農(nóng)村公共物品供給不足的根本原因

二元經(jīng)濟(jì)是指發(fā)展中國(guó)家的經(jīng)濟(jì)一般由傳統(tǒng)部門(mén)和現(xiàn)代部門(mén)兩個(gè)不同的經(jīng)濟(jì)部門(mén)組成，傳統(tǒng)部門(mén)的勞動(dòng)生產(chǎn)率很低，邊際勞動(dòng)生產(chǎn)率接近于零甚至是負(fù)數(shù)，剩余勞動(dòng)力比較多，報(bào)酬極低；現(xiàn)代部門(mén)的勞動(dòng)生產(chǎn)率較高，人數(shù)較少，工資較高。新中國(guó)建立后，國(guó)家實(shí)行以農(nóng)養(yǎng)工，優(yōu)先發(fā)展工業(yè)的非均衡發(fā)展戰(zhàn)略模式，經(jīng)濟(jì)發(fā)展重工業(yè)、輕農(nóng)業(yè)、重城市、輕農(nóng)村、重城市居民、輕農(nóng)村居民，把城市和農(nóng)村、工業(yè)和農(nóng)業(yè)、市民與農(nóng)民分割開(kāi)來(lái)。導(dǎo)致了城鄉(xiāng)之間的二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)。城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)是中國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)程的顯著特征，它導(dǎo)致了農(nóng)村和城市多方面的差異，造成我國(guó)貧富差距擴(kuò)大、地區(qū)發(fā)展不平衡等問(wèn)題。城市經(jīng)濟(jì)以現(xiàn)代化的大工業(yè)生產(chǎn)為主，而農(nóng)村經(jīng)濟(jì)以典型的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)為主；城市的道路、通訊、衛(wèi)生和教育等基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)達(dá)，而農(nóng)村的基礎(chǔ)設(shè)施落后；城市居民的人均收入水平和人均消費(fèi)水平遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于農(nóng)民等。優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)的非均衡發(fā)展模式、城鄉(xiāng)分割的二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和其派生的制度安排致使工農(nóng)關(guān)系和城鄉(xiāng)關(guān)系被嚴(yán)重扭曲，在一定程度上加劇了“三農(nóng)”問(wèn)題。近些年來(lái)，雖然我國(guó)政府開(kāi)始意識(shí)到農(nóng)業(yè)和農(nóng)村在國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展中的重要作用，已經(jīng)著手進(jìn)行以城帶鄉(xiāng)、工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)的一系列改革，但是，還沒(méi)有從根本上改變頑固的城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)。在二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)下，我國(guó)公共物品的供給制度也是以城市為主導(dǎo)，無(wú)論從數(shù)量上還是質(zhì)量上，城市公共物品供給都大大優(yōu)于農(nóng)村，城鄉(xiāng)差距逐年加大。農(nóng)村公共物品供給不足，除大型農(nóng)業(yè)水利工程、農(nóng)田改造等外，農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生、文化教育、社會(huì)保障等公共物品的供給投入明顯不足外，農(nóng)民切身需求的農(nóng)村公共物品供給也難以實(shí)現(xiàn)和滿足，影響了農(nóng)民生活水平的提高和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

2.農(nóng)村公共物品供給主體錯(cuò)位是導(dǎo)致蘇北農(nóng)村公共物品供給不足的主要原因

為彌補(bǔ)農(nóng)村公共物品供給上的不足，在很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)政府就通過(guò)農(nóng)業(yè)稅和制度外財(cái)政支持提供公共物品，從而形成政府、集體和農(nóng)戶共同承擔(dān)的農(nóng)村公共物品供給模式。按照國(guó)際慣例，政府應(yīng)當(dāng)在農(nóng)村公共物品的供給過(guò)程中扮演中堅(jiān)力量，但中國(guó)的實(shí)際情況恰恰不同農(nóng)戶和集體卻成為公共物品的投資中堅(jiān)，政府成為了配角。各級(jí)政府之間事權(quán)劃分不明確，錯(cuò)位、重疊現(xiàn)象嚴(yán)重，它們?cè)谵r(nóng)村公共物品方面的供給責(zé)任亦不清晰，一些本應(yīng)由中央政府出面提供的公共物品，如大江大河的治理、防治污染、治理水土流失及土地沙化、防護(hù)林建設(shè)、生態(tài)保護(hù)等，多是在中央財(cái)政提供部分資金的條件下，要求地方政府提供相應(yīng)的配套資金，即將部分負(fù)擔(dān)下放給地方政府，而地方政府受限于當(dāng)?shù)氐呢?cái)力水平，紛紛通過(guò)非規(guī)范性手段將負(fù)擔(dān)轉(zhuǎn)嫁給農(nóng)戶或村民集體。一些地方性的公共物品，如中小農(nóng)田水利建設(shè)、鄉(xiāng)村道路、小流域治理、農(nóng)村供電供水等則直接依靠農(nóng)民自己投資或集資提供。

3.農(nóng)村公共物品供給制度缺失是導(dǎo)致蘇北農(nóng)村公共物品供給不足的重要原因

蘇北農(nóng)村公共物品供給不足的一個(gè)重要原因就在于供給制度存在缺陷。這主要表現(xiàn)為：“自上而下”的供給決策機(jī)制導(dǎo)致蘇北農(nóng)村公共物品供給偏離農(nóng)民需求；公共財(cái)政投入不足以及制度外籌資機(jī)制導(dǎo)致蘇北農(nóng)村公共物品籌資困難；蘇北農(nóng)村公共物品供給監(jiān)督機(jī)制的不健全導(dǎo)致公共資源的浪費(fèi)。根據(jù)公共選擇理論，無(wú)論是由制度內(nèi)供給，還是制度外籌資解決，公共物品決策權(quán)都應(yīng)該掌握在農(nóng)民手中。雖然村民自治的發(fā)展為農(nóng)民提供了一個(gè)表達(dá)利益的平臺(tái)和渠道，但是在重大公共物品的供給決策上，農(nóng)民的意見(jiàn)并沒(méi)有有效地得到體現(xiàn)，我國(guó)現(xiàn)行農(nóng)村公共物品供給依然是“自上而下”的公共物品決策機(jī)制。農(nóng)村公共物品供給取決于上級(jí)政府的偏好，還沒(méi)有建立起公共物品的農(nóng)民需求表達(dá)機(jī)制。在現(xiàn)行的農(nóng)村公共物品供給體制下，蘇北農(nóng)村公共物品供給的總量、結(jié)構(gòu)、方式都是由上級(jí)政府或主要領(lǐng)導(dǎo)來(lái)決定的，難以反映農(nóng)民的偏好，也難以反映農(nóng)民的實(shí)際需求。換句話說(shuō)，為農(nóng)民提供什么、提供多少，通過(guò)什么渠道來(lái)提供公共物品，都是由上級(jí)政府及其部門(mén)自主決策，依照自己的想法一廂情愿地設(shè)定農(nóng)村公共物品供給。另外，在政績(jī)考核機(jī)制和經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)使下，基層政府和權(quán)利部門(mén)成為既壟斷權(quán)利又追求利益的主體，其行為和目標(biāo)己經(jīng)和農(nóng)民的需求目標(biāo)發(fā)生了嚴(yán)重沖突，不可避免地造成了農(nóng)村公共物品供給結(jié)構(gòu)的失衡和公共資源配置的低效。這就出現(xiàn)了蘇北農(nóng)村公共物品供求不相關(guān)的情況：一方面農(nóng)民現(xiàn)實(shí)急需的公共物品得不到有效供給；另一方面農(nóng)民需求較少的非生產(chǎn)性公共物品供給過(guò)剩。一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)及其部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)把有限的資金投入政績(jī)工程和上級(jí)規(guī)定的各種達(dá)標(biāo)升級(jí)活動(dòng)上，而解決“三農(nóng)”問(wèn)題的迫切需要卻得不到應(yīng)有的重視，這就不可避免地增加了無(wú)效公共物品的數(shù)量和超越農(nóng)民經(jīng)濟(jì)承受能力的公共物品供給，嚴(yán)重?fù)p害了農(nóng)民的利益。

三、蘇北農(nóng)村公共物品供給制度創(chuàng)新路徑選擇

根據(jù)目前蘇北農(nóng)村公共物品供給的現(xiàn)狀和需求特征以及蘇北供給模式的分析，現(xiàn)階段推進(jìn)蘇北農(nóng)村公共物品供給制度創(chuàng)新的路徑選擇是：突破單一供給模式，構(gòu)建“一體多元”、“雙導(dǎo)向”的蘇北農(nóng)村公共物品供給的復(fù)合制度模式，即構(gòu)建以政府供給為主體，政府導(dǎo)向和市場(chǎng)導(dǎo)向相結(jié)合，供給主體多元、籌資形式多元和利益表達(dá)多元的蘇北農(nóng)村公共物品供給的復(fù)合制度模式。

（一）政府應(yīng)在蘇北農(nóng)村公共物品供給多元制度集合中占據(jù)主體地位

1.農(nóng)村公共物品的公共性特征決定了政府在整個(gè)供給過(guò)程中的主體地位

向農(nóng)村地區(qū)提供農(nóng)村公共物品是政府不可推卸的責(zé)任。從政府的組織特性來(lái)看，除了公共物品具有非排他勝、非競(jìng)爭(zhēng)性的基本特征外，政府之所以更適合提供公共物品，關(guān)鍵在于它具有普遍性和強(qiáng)制性的政治權(quán)力，這使政府在公共物品，供給中具有以下其他組織不具備的優(yōu)勢(shì)：第一，政府有課稅的權(quán)力?？梢酝ㄟ^(guò)組織收入作為農(nóng)村公共物品的成本來(lái)源。第二，政府有禁止或允許的權(quán)力，制定規(guī)則，限定市場(chǎng)或者公共領(lǐng)域，限定經(jīng)濟(jì)活動(dòng)主體行為。第三，政府可以組織和節(jié)約交易成本，對(duì)公共領(lǐng)域組織交易成本，形成規(guī)模并實(shí)現(xiàn)有效節(jié)約。第四，政府擁有龐大的財(cái)政實(shí)力，有強(qiáng)大的財(cái)政作保障，通過(guò)實(shí)現(xiàn)財(cái)政職能履行政府職能。第五，政府能夠矯正外部性，有效解決因外部性產(chǎn)生的“搭便車(chē)”問(wèn)題。由于農(nóng)村公共物品具有非排他勝和非競(jìng)爭(zhēng)性，搭便車(chē)行為的存在有可能導(dǎo)致其他供給主體不愿提供公共物品，公共物品的缺失會(huì)使經(jīng)濟(jì)社會(huì)難以發(fā)展。如果農(nóng)村公共物品主要由政府供給，雖然有著效率上的一些損失，但起碼能保證公共物品的存在，從而保證經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展。隨著政府職能從管理者身份向服務(wù)者身份的轉(zhuǎn)變，政府的職能范圍更應(yīng)該加強(qiáng)對(duì)蘇北農(nóng)村公共物品供給。

2.蘇北農(nóng)村私人產(chǎn)品對(duì)農(nóng)村公共物品的強(qiáng)烈依賴性也決定了政府在蘇北農(nóng)村公共物品供給中的主導(dǎo)地位

蘇北是個(gè)農(nóng)業(yè)大區(qū)，農(nóng)業(yè)是依賴于自然和市場(chǎng)條件的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，同時(shí)又是自然風(fēng)險(xiǎn)和市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)相互交織的弱勢(shì)產(chǎn)業(yè)，因此，農(nóng)村私人產(chǎn)品生產(chǎn)對(duì)農(nóng)村公共物品供給的依賴較為強(qiáng)烈。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制這種分散經(jīng)營(yíng)的組織形式失去了原來(lái)公共物品的集體供給，農(nóng)村私人產(chǎn)品生產(chǎn)就更依賴于農(nóng)村公共物品供給，隨著農(nóng)村市場(chǎng)化程度的提高和農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，對(duì)農(nóng)村公共物品的要求越來(lái)越高，依賴性越來(lái)越大。一些在城市中可以由私人提供的產(chǎn)品，例如，新技術(shù)、新產(chǎn)品，完全有可能成為市場(chǎng)機(jī)制起作用的企業(yè)行為。但是，農(nóng)村生產(chǎn)分散經(jīng)營(yíng)的組織形式卻要求這類產(chǎn)品則應(yīng)該由政府以公共物品的形式提供。在農(nóng)村，由于農(nóng)民習(xí)慣于傳統(tǒng)經(jīng)營(yíng)模式，對(duì)技術(shù)的信任度低，農(nóng)業(yè)新產(chǎn)品、新技術(shù)的研發(fā)、應(yīng)用表現(xiàn)為對(duì)新產(chǎn)品、新技術(shù)的排斥性，造成新產(chǎn)品、新技術(shù)的市場(chǎng)需求不足，推廣者面臨市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)，導(dǎo)致推廣的困難。而新產(chǎn)品、新技術(shù)是對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展全局具有戰(zhàn)略意義的產(chǎn)品，因此，新產(chǎn)品、新技術(shù)的研發(fā)和應(yīng)用，需要政府來(lái)直接提供，或者政府給予一定的財(cái)政補(bǔ)貼。

3.農(nóng)村公共物品很強(qiáng)的正外部性和很弱的替代性也是政府在蘇北農(nóng)村公共物品供給的主體地位合理性的重要憑依

所有公共物品都具有外部性，與城市公共物品相比，農(nóng)村公共物品具有很強(qiáng)的正外部性。其原因主要是，雖然城市公共物品具有外部性，但是，由于它存在著一定的替代性，所以基本上是可以替代的，或者說(shuō)是可以被限定于城市社區(qū)范圍內(nèi)；而農(nóng)村公共物品具有很弱的替代性，導(dǎo)致它的外部性更強(qiáng)一些。除了對(duì)受益者產(chǎn)生一定效用外，農(nóng)村公共物品的供給還在更大范圍內(nèi)產(chǎn)生多方面的效用。例如，像農(nóng)村道路交通、農(nóng)村水電改造、農(nóng)田水利工程等基礎(chǔ)設(shè)施類的農(nóng)村公共物品，既滿足了農(nóng)民生活和農(nóng)村生產(chǎn)的需要，又改造了農(nóng)村的環(huán)境，同時(shí)也帶動(dòng)了當(dāng)?shù)鼐蜆I(yè)的增加，對(duì)擴(kuò)大內(nèi)需、拉動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)以及提高農(nóng)民的生活水平具有重要意義。再如，農(nóng)村義務(wù)教育，除了受教育者即農(nóng)民自身的文化素質(zhì)得到提高以外，對(duì)整個(gè)國(guó)民素質(zhì)的提高、農(nóng)村地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)進(jìn)步乃至社會(huì)主義精神文明建設(shè)都能產(chǎn)生很強(qiáng)的正效應(yīng)。

（二）建立政府導(dǎo)向和市場(chǎng)導(dǎo)向相結(jié)合的“雙導(dǎo)向”蘇北農(nóng)村公共物品供給制度

農(nóng)村公共物品的屬性的確決定了政府進(jìn)行生產(chǎn)和供給的有效性，政府能夠運(yùn)用其強(qiáng)大的公共權(quán)力和人財(cái)物等公共資源在較短的時(shí)間內(nèi)提供公眾所需的公共物品。然而在現(xiàn)實(shí)中，政府的運(yùn)行也不是完全有效率的，也存在政府失靈；同樣，發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制作用在一定程度上也可以彌補(bǔ)政府失靈。一方面，市場(chǎng)失靈和政府失靈都有可能造成農(nóng)村公共物品供給效率低下，農(nóng)村公共物品供給與需求之間也存在一定的不匹配因素；另一方面，由于目前蘇北農(nóng)村公共物品供需缺口巨大，受我國(guó)現(xiàn)階段的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的限制，僅僅依靠政府財(cái)政提供農(nóng)村公共物品是無(wú)法有效彌補(bǔ)供給缺口的。因此，在蘇北農(nóng)村公共物品供給中應(yīng)堅(jiān)持政府導(dǎo)向和市場(chǎng)導(dǎo)向相結(jié)合，政府運(yùn)行和市場(chǎng)機(jī)制配合發(fā)揮作用可以互相彌足本身缺陷。引入市場(chǎng)機(jī)制參與農(nóng)村公共物品的供給的目的就是要通過(guò)發(fā)揮市場(chǎng)的資源基礎(chǔ)配置作用，來(lái)提高農(nóng)村公共物品的供給效率，通過(guò)私人部門(mén)的參與使農(nóng)村公共物品供給更符合農(nóng)民的需求。同時(shí)，隨著經(jīng)濟(jì)改革的深化和市場(chǎng)體系的不斷完善，我國(guó)私人部門(mén)的經(jīng)濟(jì)實(shí)力不斷增強(qiáng)，又為政府與非政府組織和私人在農(nóng)村公共物品供給上進(jìn)行著合作或者獨(dú)立提供提供了可能性。近年來(lái)，私人部門(mén)對(duì)公共領(lǐng)域的市場(chǎng)需求也越來(lái)越迫切，私人部門(mén)已經(jīng)開(kāi)始涉足更多的公共領(lǐng)域，市場(chǎng)機(jī)制參與農(nóng)村公共物品供給的條件已經(jīng)基本成熟。對(duì)于可以采用市場(chǎng)或者政府和市場(chǎng)相結(jié)合的方式來(lái)提供的農(nóng)村公共物品，在產(chǎn)權(quán)、收益與責(zé)任明晰的前提下，政府應(yīng)該遵循“誰(shuí)引進(jìn)、誰(shuí)收費(fèi)”，“誰(shuí)投資、誰(shuí)受益”，以及自愿的原則，積極引進(jìn)各種市場(chǎng)資金和外資，尊重市場(chǎng)規(guī)律，運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制手段，完全按照市場(chǎng)運(yùn)作的方式來(lái)供給。政府應(yīng)建立有效的利益分享機(jī)制并切實(shí)保護(hù)投資者的合法權(quán)益，不斷激發(fā)私人部門(mén)投資農(nóng)村公共物品的熱情，增加蘇北農(nóng)村公共物品供給，開(kāi)創(chuàng)農(nóng)村公共物品供給主體多元化的新格局。

（三）構(gòu)建蘇北農(nóng)村公共物品供給主體、籌資形式和利益表達(dá)多元化的互動(dòng)機(jī)制

綜前所述，市場(chǎng)機(jī)制存在著失靈，政府提供農(nóng)村公共物品也存在著低效率或者無(wú)效率。在蘇北現(xiàn)實(shí)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r下，一方面，由于農(nóng)村公共物品供給制度缺失和二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，農(nóng)村公共物品供給在數(shù)量、質(zhì)量、結(jié)構(gòu)、類別上嚴(yán)重不足，而農(nóng)村公共物品的缺乏又制約了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的發(fā)展，導(dǎo)致累積循環(huán)因果效應(yīng)，使農(nóng)村對(duì)公共物品供需缺口呈現(xiàn)不斷擴(kuò)大態(tài)勢(shì)；另一方面，蘇北農(nóng)村自然地理?xiàng)l件、人口狀況、文化傳統(tǒng)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)等都存在著多樣性的特點(diǎn)，各地區(qū)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展程度呈現(xiàn)不同步、非均衡態(tài)勢(shì)。自然條件、農(nóng)民收入水平、受教育程度、習(xí)慣傳統(tǒng)等因素的差異都決定著農(nóng)村公共物品的不同需求層次。蘇北農(nóng)村公共物品在供需方面多樣化、差異性、多元化特征顯著，單一的政府供給機(jī)制在現(xiàn)實(shí)情況下已經(jīng)無(wú)法滿足農(nóng)民日益增長(zhǎng)的公共物品需求，形成了嚴(yán)重供求矛盾，這給農(nóng)村的發(fā)展帶來(lái)了很不利的影響。因此，實(shí)現(xiàn)蘇北農(nóng)村產(chǎn)品有效供給的關(guān)鍵就在于突破傳統(tǒng)理論下單一供給的機(jī)制。政府、市場(chǎng)主體、非營(yíng)利組織或者社區(qū)、個(gè)人都有可能成為農(nóng)村公共物品供給主體。市場(chǎng)失靈與政府失靈的交互影響使政府供給和市場(chǎng)供給仍然無(wú)法完全有效彌補(bǔ)供給缺口，供給還存在著一定的空隙或邊緣地帶。如果政府與市場(chǎng)提供農(nóng)村公共物品的交易成本遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于社會(huì)收益，那么，供給效率就非常低下，它們就會(huì)選擇放棄供給，這時(shí)就應(yīng)該由非營(yíng)利組織或者社區(qū)、個(gè)人來(lái)提供則更有效率。在現(xiàn)實(shí)社會(huì)中也確實(shí)存在大量由非營(yíng)利組織或者社區(qū)、個(gè)人提供農(nóng)村公共物品的現(xiàn)象。隨著公共財(cái)政逐步覆蓋農(nóng)村，政府供給依然是提供農(nóng)村公共物品的主體；隨著市場(chǎng)機(jī)制的完善，市場(chǎng)供給成為彌補(bǔ)政府失靈提供農(nóng)村公共物品的重要力量；隨著基層民主建設(shè)的推進(jìn)和農(nóng)民力量增強(qiáng)，非營(yíng)利組織、農(nóng)村社區(qū)、農(nóng)民個(gè)人提供農(nóng)村公共物品成為重要補(bǔ)充。堅(jiān)持政府在蘇北農(nóng)村產(chǎn)品供給中的主體地位，充分發(fā)揮政府和市場(chǎng)的引導(dǎo)作用，使政府、市場(chǎng)、非營(yíng)利組織或者社區(qū)及個(gè)人作為供給主體，按需、有序、有效提供公共物品，才是最為根本之策。純農(nóng)村公共物品和外部性很強(qiáng)的準(zhǔn)農(nóng)村公共物品應(yīng)該由政府來(lái)提供，外部性一般的準(zhǔn)農(nóng)村公共物品應(yīng)該主要由市場(chǎng)提供，或者政府、市場(chǎng)合作提供；受益范圍較小層次較低的農(nóng)村公共物品則應(yīng)該由非營(yíng)利組織、農(nóng)村社區(qū)及農(nóng)民個(gè)人合作提供。蘇北農(nóng)村公共物品的供給機(jī)制應(yīng)是供給主體多元化、公共財(cái)政框架下的籌資渠道多元化、利益表達(dá)多元化共同推動(dòng)的農(nóng)村公共物品多元化供給機(jī)制。

四、促進(jìn)蘇北農(nóng)村公共物品有效供給對(duì)策建議

城鄉(xiāng)發(fā)展一體化戰(zhàn)略的實(shí)施，公共財(cái)政覆蓋農(nóng)村政策以及全面建設(shè)小康社會(huì)、和諧社會(huì)和建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村政策的提出，為我國(guó)農(nóng)村公共物品有效供給提供了前所未有的機(jī)遇和條件。應(yīng)在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的基礎(chǔ)上，以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，堅(jiān)持“多予、少取、放活”的方針，實(shí)施“一體多元”、“雙導(dǎo)向” 發(fā)展戰(zhàn)略，加大蘇北農(nóng)村公共物品的供給力度，進(jìn)一步健全和完善蘇北農(nóng)村公共物品供給制度，提高蘇北農(nóng)村公共物品的供給效率，建立城鄉(xiāng)公共物品供給一體化、供給主體和籌資渠道多元化、以農(nóng)民需求為導(dǎo)向的供給結(jié)構(gòu)均衡化、以農(nóng)民需求為中心的供給決策制度民主化的新型農(nóng)村公共物品供給制度。

（一）建立“自上而下”與“自下而上”相結(jié)合的農(nóng)村公共物品供給民主決策機(jī)制

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)在傳統(tǒng)體制下形成的農(nóng)村公共物品需求決策機(jī)制是“自上而下”的，這不僅不能真實(shí)反映農(nóng)民的需求，導(dǎo)致農(nóng)村公共物品供給結(jié)構(gòu)失衡，出現(xiàn)農(nóng)村公共物品供給與需求脫節(jié)現(xiàn)象，而且又造成有限公共資源的浪費(fèi)，加大公共財(cái)政壓力，甚至出現(xiàn)公共權(quán)力尋租現(xiàn)象，滋生腐敗，加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)。因此，必須轉(zhuǎn)變政府職能，突出各級(jí)政府在蘇北農(nóng)村公共物品供給中的主導(dǎo)作用，清晰界定各級(jí)政府的蘇北農(nóng)村公共物品供給責(zé)任，明確各級(jí)政府事權(quán)范圍，實(shí)施城鄉(xiāng)一體化的公共物品供給體制；改革和優(yōu)化當(dāng)前農(nóng)村公共物品民主決策機(jī)制，提高農(nóng)村公共物品供給效率。就我國(guó)現(xiàn)在國(guó)情而言，完全擺脫傳統(tǒng)“自上而下”的決策機(jī)制，徹底實(shí)現(xiàn)“自下而上”的決策機(jī)制，也是不現(xiàn)實(shí)和不可行的。因此，建立以農(nóng)民需求為中心、“自上而下”與“自下而上”相結(jié)合、科學(xué)的民主決策機(jī)制，便成為更適合蘇北農(nóng)村公共物品供給決策機(jī)制的現(xiàn)實(shí)選擇。筆者認(rèn)為，建立“自上而下”和“自下而上”相結(jié)合的決策模式，有利于糾正兩者的片面性，既拓寬相關(guān)利益主體參與蘇北農(nóng)村公共物品供給決策的渠道，又建立了蘇北農(nóng)村公共物品供給的科學(xué)決策機(jī)制。具體地說(shuō)，可以根據(jù)公共物品外溢性特點(diǎn)來(lái)決定決策模式。對(duì)于涉及國(guó)計(jì)民生的公共物品，如農(nóng)村義務(wù)教育、計(jì)劃生育、環(huán)境保護(hù)等，由政府“自上而下”決策；對(duì)于不產(chǎn)生外溢效應(yīng)的農(nóng)村社區(qū)內(nèi)小型公共物品，可按照“一事一議”制度自主決策供給；對(duì)于外溢效應(yīng)較小的農(nóng)村社區(qū)公共物品（如村間道路），應(yīng)由村民民主決定，將村民需求通過(guò)一定渠道傳送上級(jí)政府部門(mén)，由政府設(shè)定不同的公共物品供給模式；對(duì)于外溢效應(yīng)較大、涉及縣、市以上地區(qū)的農(nóng)村準(zhǔn)公共物品，政府可以采取派調(diào)查組對(duì)農(nóng)民需求進(jìn)行考察，再組織專家進(jìn)行擬建的農(nóng)村公共物品項(xiàng)目的可行性分析，然后召開(kāi)民眾聽(tīng)證會(huì)或本級(jí)人民代表大會(huì)投票決定，實(shí)現(xiàn)“自下而上”農(nóng)民公共需求信息收集，通過(guò)科學(xué)論證，“自上而下”決策供給，保證了“自上而下”決策的有效性。

（二）建立健全蘇北農(nóng)村公共物品供給的需求表達(dá)機(jī)制

要實(shí)現(xiàn)蘇北農(nóng)村公共物品的最優(yōu)供給結(jié)構(gòu)，就必須充分考慮農(nóng)戶對(duì)農(nóng)村公共物品供給的滿意程度，建立一套可行的村級(jí)公共物品供給的需求偏好表達(dá)機(jī)制，把私人需求轉(zhuǎn)化為公共的或集體的需求，這是農(nóng)村公共物品供給決策的重要依據(jù)。因此，各級(jí)政府需要根據(jù)各個(gè)自然村的具體情況和各村農(nóng)戶對(duì)農(nóng)村公共物品的需求意愿，分階段、分類型地調(diào)動(dòng)各級(jí)供給主體提供適宜農(nóng)村實(shí)際需求和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的公共物品；要充分發(fā)揮村民或者村民代表大會(huì)、農(nóng)民合作組織的作用，應(yīng)發(fā)揮其連接上級(jí)政府和村民之間有效溝通的橋梁作用，反映受益范圍內(nèi)絕大多數(shù)人的利益，按照農(nóng)民的需求來(lái)供給，使其成為農(nóng)村公共物品需求偏好的真實(shí)代表者和代言人。

（三）健全和完善市場(chǎng)參與蘇北農(nóng)村公共物品供給激勵(lì)機(jī)制

市場(chǎng)參與農(nóng)村公共物品的供給是對(duì)政府提供農(nóng)村公共物品供給的有益補(bǔ)充，作用舉足輕重。因此必須健全和完善市場(chǎng)對(duì)農(nóng)村公共物品供給的激勵(lì)機(jī)制，充分發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的基礎(chǔ)作用，提高蘇北農(nóng)村公共物品的供給效率，增加蘇北農(nóng)村公共物品的供給。為此可采取以下措施：一是明晰產(chǎn)權(quán)。通過(guò)產(chǎn)權(quán)界定，可極大地調(diào)動(dòng)營(yíng)利性組織參與蘇北農(nóng)村，公共物品供給的熱情。二是實(shí)施稅收優(yōu)惠政策。在蘇北農(nóng)村，公共物品參與投資或生產(chǎn)，對(duì)其在公共物品上的收入實(shí)行相應(yīng)比例的免稅或減稅，以此吸引更多的營(yíng)利性組織參與蘇北農(nóng)村公共物品的供給。三是提供融資擔(dān)保。當(dāng)營(yíng)利性組織在供給農(nóng)村公共物品過(guò)程中出現(xiàn)資金周轉(zhuǎn)困難時(shí)，政府應(yīng)充當(dāng)融資擔(dān)保人的角色，保證其投入的持續(xù)性。四是給予財(cái)政補(bǔ)貼。營(yíng)利性組織可參與農(nóng)村公共物品供給的范圍主要有基礎(chǔ)設(shè)施、非義務(wù)教育和醫(yī)療服務(wù)等準(zhǔn)公共物品，這些公共物品一般具有投資規(guī)模大，回收周期長(zhǎng)和伴有一定風(fēng)險(xiǎn)性等特點(diǎn)，因而在沒(méi)有任何優(yōu)惠政策的前提下，其投資蘇北農(nóng)村公共物品的動(dòng)力較小。因此，可采用財(cái)政補(bǔ)貼的辦法，提高營(yíng)利性組織供給公共物品的收益率，以此來(lái)調(diào)動(dòng)其參與的積極性。

（四）大力發(fā)展非營(yíng)利組織以增加蘇北農(nóng)村公共物品自愿供給

非營(yíng)利組織作為一種制度安排，既可以將分散的村民信息集合起來(lái)形成統(tǒng)一的利益，還可以代表村民將具體的需求通過(guò)正式的渠道進(jìn)入決策層，并通過(guò)組織的力量影響決策的形成與公共物品的具體供給，使組織起來(lái)的農(nóng)民能有效有序地表達(dá)自己的利益訴求，減少非理性的意愿釋放。而且，通過(guò)這些組織參與同政府的對(duì)話，來(lái)制衡基層政府的權(quán)力濫用，抑制公共物品的“強(qiáng)制性”供給，在適當(dāng)?shù)臅r(shí)候，這些組織甚至還可以獨(dú)立充當(dāng)供給者，提供符合農(nóng)民需求的公共物品。非營(yíng)利組織在一定程度上彌補(bǔ)了政府和市場(chǎng)的空隙，己經(jīng)成為我國(guó)農(nóng)村公共物品供給的重要補(bǔ)充力量，有利于蘇北農(nóng)村公共物品供給的多元化。它們適應(yīng)農(nóng)村改革和發(fā)展的需要應(yīng)運(yùn)而生，植根于農(nóng)村社區(qū)，深入廣大農(nóng)民之中，更為了解本社區(qū)農(nóng)民的需求偏好。它們可以根據(jù)農(nóng)民切實(shí)需要解決政府和市場(chǎng)管不好、不愿管、農(nóng)民又管不了的事，能夠在決策咨詢、政策宣傳和落實(shí)、矛盾疏導(dǎo)、民主決策等方面起到橋梁紐帶作用，能夠靈活、高效、低成本地提供部分準(zhǔn)農(nóng)村公共物品，彌補(bǔ)政府在蘇北農(nóng)村公共物品供給和管理上的“缺位”。 政府應(yīng)該大力鼓勵(lì)和著力推動(dòng)符合農(nóng)民生活急需方向的非營(yíng)利組織的創(chuàng)建和發(fā)展，要大力發(fā)展方向正確、運(yùn)作規(guī)范的非營(yíng)利組織特別是蘇北農(nóng)民合作組織，推動(dòng)有效率的蘇北農(nóng)村公共物品自主合作供給方式，引導(dǎo)社會(huì)各方積極參與蘇北農(nóng)村公共物品供給籌資，逐步實(shí)現(xiàn)蘇北公共物品城鄉(xiāng)統(tǒng)籌供給。為有效鼓勵(lì)非營(yíng)利組織增加對(duì)農(nóng)村公共物品的志愿供給，應(yīng)主要從以下方面入手：一是加大政府對(duì)蘇北農(nóng)村非營(yíng)利組織的扶持力度，從財(cái)政、金融、稅收、貸款、保險(xiǎn)等方面為其發(fā)展提供優(yōu)惠和扶持，并為其提供各種相關(guān)信息，幫助做好融資、征地、人才培訓(xùn)與聘用及法律咨詢等工作。二是促進(jìn)蘇北農(nóng)村非營(yíng)利性組織自身建設(shè)。引導(dǎo)蘇北農(nóng)村非營(yíng)利組織完善以章程為核心的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，建立健全民主參與、民主管理、民主監(jiān)督的制度，形成平等協(xié)商、誠(chéng)信自律的運(yùn)行機(jī)制。支持蘇北農(nóng)村非營(yíng)利組織自主開(kāi)展活動(dòng)，解決人事工資、勞動(dòng)保障等制度障礙，提高能力建設(shè)水平，增強(qiáng)其凝聚力和吸引力。三是加快發(fā)展能提供社會(huì)福利和社會(huì)保障的農(nóng)村非營(yíng)利性組織以及社會(huì)公益性農(nóng)村非營(yíng)利性組織。

（五）優(yōu)化公共財(cái)政投入結(jié)構(gòu)，加大蘇北農(nóng)村公共物品投入力度

公共財(cái)政是政府提供公共物品的基礎(chǔ)和根本保障。目前，蘇北現(xiàn)行的公共財(cái)政體制主要表現(xiàn)為投資型財(cái)政體制，大部分財(cái)政資金用于投資工業(yè)、城市發(fā)展和一些競(jìng)爭(zhēng)性高的行業(yè)，對(duì)于農(nóng)村公共物品的投入總量規(guī)模不足、比例不高?，F(xiàn)行投資型財(cái)政體制導(dǎo)致蘇北農(nóng)村公共物品供給嚴(yán)重短缺，農(nóng)戶對(duì)蘇北農(nóng)村公共物品不斷增長(zhǎng)的需求與蘇北公共物品供給不足之間的矛盾日益突出，嚴(yán)重制約了蘇北農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。因此，必須盡快轉(zhuǎn)變現(xiàn)行公共財(cái)政體制，實(shí)現(xiàn)投資型財(cái)政體制向公共物品供給型財(cái)政體制的轉(zhuǎn)變，進(jìn)一步調(diào)整國(guó)民收入分配政策和財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，加大財(cái)政資金對(duì)蘇北農(nóng)業(yè)的支持力度，保證蘇北農(nóng)村公共物品的有效供給，尤其優(yōu)先保證對(duì)蘇北農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)業(yè)科技、農(nóng)村義務(wù)教育、公共衛(wèi)生和社會(huì)保障等農(nóng)戶急需的，與農(nóng)戶生產(chǎn)、生活緊密相關(guān)的農(nóng)村公共物品供給。

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[責(zé)任編輯 王 莉]