協(xié)同治理視角下失地農(nóng)民問題政府管理路徑初探

摘 要：當(dāng)前中國“三農(nóng)”問題的重中之重是失地農(nóng)民問題。失地農(nóng)民問題的根本原因在于被征地農(nóng)民的權(quán)利貧困，具體表現(xiàn)為失地農(nóng)民土地知情參與權(quán)被屏蔽、失地補(bǔ)償遠(yuǎn)低于長遠(yuǎn)生計(jì)需求、利益表達(dá)渠道不暢通等。在完全僅依靠政府進(jìn)行管理的情況下容易因利益主導(dǎo)出現(xiàn)治理失衡?；趨f(xié)同治理的研究視角，建議地方政府引入失地農(nóng)民協(xié)會、社會工作者等其他社會功能主體構(gòu)建社會安全網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行協(xié)同治理，共同保障失地農(nóng)民利益，同時減少地方政府的行政管理與維穩(wěn)壓力。

關(guān)鍵詞：失地農(nóng)民；協(xié)同治理；管理困境

中圖分類號：F323 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1673-291X（2013）26-0033-03

一、問題的提出

“三農(nóng)”問題是國家之根本。國家中央一號文件在1982—1986年連續(xù)5年、2004—2013年連續(xù)10年間均以“三農(nóng)”問題為主題。中國的“三農(nóng)”問題源于建國初期推行的以重工業(yè)為中心的工業(yè)發(fā)展政策，如采取行政手段強(qiáng)行對工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品實(shí)行價格剪刀差、實(shí)行嚴(yán)格的戶籍制度等。這些措施導(dǎo)致工業(yè)畸形發(fā)展，農(nóng)業(yè)更加落后。簡單來說，“三農(nóng)”問題的實(shí)質(zhì)可以歸結(jié)為以犧牲農(nóng)民利益為代價發(fā)展城市和工業(yè)，換取經(jīng)濟(jì)的高速增長。

現(xiàn)階段的“三農(nóng)”問題主要表現(xiàn)為因征地導(dǎo)致的失地農(nóng)民問題。為了加強(qiáng)征地管理，國土資源部2010年6月26日發(fā)出《關(guān)于進(jìn)一步做好征地管理工作的通知》，標(biāo)志著中國征地制度建設(shè)邁出重要步伐。然而，由于地方政府的土地財政和執(zhí)行力等原因，征地管理中依然官民沖突不斷，而且矛盾愈演愈烈，管理常陷入困境。

國家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，2011年中國城鎮(zhèn)化率達(dá)51.27%[1]。中國城鎮(zhèn)化進(jìn)程逐年穩(wěn)步推進(jìn)，但在這一過程中很容易出現(xiàn)“被城鎮(zhèn)化”的問題。地方政府為了短期政績，以地生財或者以地套現(xiàn)，大規(guī)模征收農(nóng)民土地，使農(nóng)民被動上樓。由于農(nóng)民承包的土地兼具生產(chǎn)資料及家庭財產(chǎn)等性質(zhì)，侵占農(nóng)民的土地也就剝奪了農(nóng)民生產(chǎn)生活的來源，若不能對他們做出妥善安置，便會產(chǎn)生一系列的失地農(nóng)民①問題。根據(jù)國土資源部的數(shù)據(jù)，目前全國1/3以上的群眾上訪歸因于土地問題，而其中60%左右直接由征地引起，失地農(nóng)民問題已經(jīng)從中國發(fā)達(dá)地區(qū)的局部社會問題擴(kuò)展為全國性的社會問題。因此，研究失地農(nóng)民問題具有很強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)意義。

二、協(xié)同治理理論概述

治理理論的產(chǎn)生是因?yàn)檎J(rèn)識到市場和政府的失靈，即單純依靠市場調(diào)節(jié)或單純依靠政府的行政命令手段都無法實(shí)現(xiàn)資源配置的“帕累托最優(yōu)”狀態(tài)。治理理論的興起緣于政治重心從“統(tǒng)治”到“治理”、從“善政”到“善治”的轉(zhuǎn)變，這種轉(zhuǎn)變最直觀地體現(xiàn)在于政府不再完全壟斷一切權(quán)力。除政府外，其他社會主體如非政府組織、公司、企業(yè)等也承擔(dān)維持秩序、調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)和協(xié)調(diào)社會發(fā)展職能，它們相互依存、互相合作，通力解決各種沖突矛盾，以實(shí)現(xiàn)共同目標(biāo)。這就是協(xié)同治理的本質(zhì)所在。該理論在對市場、政府、社會三者角色的定位，以及如何實(shí)現(xiàn)三者的協(xié)調(diào)合作等問題上具有重要理念價值和指導(dǎo)意義。

與傳統(tǒng)的政府單中心治理主體不同，協(xié)同治理強(qiáng)調(diào)治理主體的多元化，除政府外，市場、社會組織乃至公民個人也可以成為公共治理的主體。對治理理論深有研究的英國學(xué)者格里·斯托克認(rèn)為，多元主體對治理對象職責(zé)界定不清，但彼此之間存在權(quán)力的依賴，并構(gòu)成一個自組織網(wǎng)絡(luò)，通過政府權(quán)力和其他主體提供的方法技術(shù)共同合作以實(shí)現(xiàn)治理目標(biāo)[2]。

中國對協(xié)同治理理論的研究在近五六年內(nèi)興起，短時間便被學(xué)術(shù)界普遍接受，成為紅極一時的理論詞匯，主要是因?yàn)槠鋵Ξ?dāng)前政府在公共事務(wù)管理中的瓶頸和困境的突破，并且在平衡政府和社會組織關(guān)系的機(jī)制化構(gòu)建中取得了研究上和實(shí)踐上的巨大成效，這些都使之成為當(dāng)前公共管理的重要理念追求。從根本上說，它所強(qiáng)調(diào)的多元主體間的協(xié)同合作能緩解、消除當(dāng)今政府管理中的社會隔閡和矛盾沖突，以最低的成本實(shí)現(xiàn)公共利益的協(xié)同增效功能，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)社會各方的共同利益。

在中國，治理理論已經(jīng)被引入公共危機(jī)、區(qū)域合作以及環(huán)境保護(hù)等政府出現(xiàn)管理困境的重大問題的解決中，并且實(shí)踐初見成效。但中國仍處于社會矛盾凸顯期，尤其在農(nóng)民問題上還有很多社會問題需要解決，這就需要將協(xié)同治理的實(shí)踐范圍拓展至失地農(nóng)民的管理領(lǐng)域。

三、政府對失地農(nóng)民的管理困境

（一）失地農(nóng)民的權(quán)利貧困與案例

2005年，時任國務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村部部長韓俊表示，從1990年以來，全國每年至少有300萬農(nóng)民成為失地農(nóng)民，其中46%失地后生活水平明顯下降，甚至部分成為“種田無地、就業(yè)無崗、保障無份、創(chuàng)業(yè)無錢”的群體。因土地大規(guī)模的農(nóng)轉(zhuǎn)非所引發(fā)的社會矛盾近年來持續(xù)不斷，并且數(shù)量上有增無減。秦守勤（2010）認(rèn)為，當(dāng)前數(shù)以千萬計(jì)的失地農(nóng)民利益嚴(yán)重受損，造成原因是多方面的，現(xiàn)行的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度、農(nóng)地征用制度、社會保障制度等制度缺陷都是重要因素，而這些制度背后顯示的是農(nóng)民的權(quán)利貧困問題[3]。貧困不僅包括物質(zhì)貧困，也包括權(quán)利貧困。權(quán)利貧困就是政治、經(jīng)濟(jì)、文化和社會等基本人權(quán)的一種缺乏或不健全的狀態(tài)，是造成物質(zhì)貧困的根本原因。失地農(nóng)民的這種權(quán)利貧困表現(xiàn)在：

農(nóng)民土地知情參與權(quán)被屏蔽。據(jù)2010年《新農(nóng)村商報》報道，江蘇宜興市周鐵鎮(zhèn)政府未經(jīng)公示征用農(nóng)民土地，當(dāng)記者詢問是否把用地的相關(guān)審批手續(xù)給村民看過時，政府人員竟稱不需要給村民看，況且他們也看不懂審批手續(xù)[4]。農(nóng)村土地屬于集體所有資產(chǎn)，但基層政府人員竟擅自征用轉(zhuǎn)讓，并借口農(nóng)民素質(zhì)低而剝奪其知情權(quán)。

失地農(nóng)民補(bǔ)償?shù)陀陂L遠(yuǎn)生計(jì)需求。2007年，天涯論壇上一條帖子引起了社會關(guān)注，一名來自江西省南昌市郊的年輕人發(fā)帖求助稱，老家土地要被征收，但征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)僅為7 000元/畝，與國家公布標(biāo)準(zhǔn)相差甚遠(yuǎn)[5]。土地是農(nóng)民世代維續(xù)的根本，離了土地又無其他收入來源的農(nóng)民就只能坐吃山空。中國對土地征收通常采取一次性資金補(bǔ)償，有些地方政府覬覦農(nóng)民的征地補(bǔ)償款而私自截留，使得農(nóng)民實(shí)際拿到的補(bǔ)償遠(yuǎn)遠(yuǎn)難以滿足長遠(yuǎn)生計(jì)需要。

農(nóng)民進(jìn)行土地維權(quán)困難，利益表達(dá)渠道不暢通。農(nóng)民由于法律意識薄弱，在自身合法權(quán)益受到侵害時經(jīng)常忍氣吞聲或暴力抵抗，很少能通過合法手段進(jìn)行維護(hù)；又由于處于弱勢地位，即使訴諸法律幫助，也容易因打壓或?qū)ぷ獾榷щy重重。2008年，深圳律師界發(fā)生了一件行業(yè)大事，511名律師為1名同行劉堯聯(lián)名上書，該律師在為失地農(nóng)民維權(quán)的過程中被起訴故意毀壞財物罪并因此獲刑[6]。事件起因于2006年底，廣東省河源市東源縣派頭村村民因集體土地被河源市富源水電有限公司違規(guī)占用，雙方產(chǎn)生糾紛，劉堯是應(yīng)邀為村民提供法律服務(wù)，但在與村民同往水電廠現(xiàn)場施工地交涉時被指故意毀壞財物罪。

政府濫用公共利益進(jìn)行征地，農(nóng)民利益嚴(yán)重受損等。根據(jù)于建嶸整理的《2006年中國農(nóng)民維權(quán)十大事件》[7]，2006年11月11日福建莆田市荔城區(qū)新度鎮(zhèn)東郊頂厝村村民為阻止“變電所項(xiàng)目”動工，與地方政府及用地單位雇傭人員和警察發(fā)生嚴(yán)重沖突，致十多村民受傷。于教授指出，這一年農(nóng)村群體性事件主要起因于農(nóng)民的合法權(quán)益受到來自各方面的不法侵害，農(nóng)民奮起維權(quán)，地方政府處置不當(dāng)而發(fā)生的。

（二）失地農(nóng)民問題中的政府責(zé)任

1.地方政府角色錯位、越位。在土地利益博弈過程中，受到巨大利益的驅(qū)使，政府角色不可避免地發(fā)生錯位。政府在征用農(nóng)民土地時并非都出于公共利益的需要，有些地方政府征用農(nóng)民土地是因看中農(nóng)用土地價格的低廉，甚至是為了自身業(yè)績將農(nóng)用地征收后用來搞政績工程。事實(shí)上，在社會總利益分配過程中，政府既是利益分配的參與者，也是分配規(guī)則的制定者，在其政治利益與經(jīng)濟(jì)利益的相互調(diào)和下，尋租成為必然。

2.地方政府違法、越權(quán)行政。在征地過程中，往往存在地方政府為了利益違法行政、越權(quán)行政問題。一些地方的國家行政機(jī)關(guān)及其工作人員越權(quán)批地、違法占地情況十分嚴(yán)重，特別是濫用公共利益侵害農(nóng)民的土地財產(chǎn)權(quán)益。由于中國土地制度不健全，政府官員在畸形政績觀的驅(qū)使下，以地生財，最后導(dǎo)致土地出讓金綁架政府財政。政府在向農(nóng)民征地時故意壓低補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，甚至欺瞞土地使用事實(shí)和賠償?shù)膰覙?biāo)準(zhǔn)。其次，在土地征收程序上也常出現(xiàn)違法現(xiàn)象。按《土地管理法》規(guī)定，征地拆遷程序是：政府發(fā)布征用土地公告，土地行政部門公告征地拆遷補(bǔ)償安置方案，拆遷人與被拆遷人核定房屋財產(chǎn)、簽訂補(bǔ)償安置協(xié)議，補(bǔ)償安置，實(shí)施拆遷。但現(xiàn)實(shí)操作中，政府往往違法征地與拆遷分開的規(guī)定將征收房屋與房屋拆遷常合并執(zhí)行，甚至在簽訂協(xié)議時要求農(nóng)民在空白協(xié)議上簽字，侵犯農(nóng)民的知情權(quán)和自愿權(quán)進(jìn)行強(qiáng)制拆遷。

3.政府治理中的責(zé)任缺失與不作為。中國征地補(bǔ)償大都采取一次性補(bǔ)償，即按一定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)一次性給予失地農(nóng)民現(xiàn)金補(bǔ)償，而并沒有將其納入任何社會保障體系。因此，失地農(nóng)民普遍面臨著“種田無地、上班無崗、低保無份”的“三無農(nóng)民”狀態(tài)和“有路可走、無地生存”的困境，他們在失去土地、沒有社保、難以就業(yè)的背景下，生存狀況令人擔(dān)憂。造成失地農(nóng)民生無所依的最重要原因之一就是政府的責(zé)任缺失和行政不作為。這種責(zé)任的缺失主要表現(xiàn)為中央、地方政府責(zé)任不清，責(zé)任意識不強(qiáng)；政府在法律制定和政策實(shí)施層面不到位；政府財力不到位，社會保障體系建設(shè)缺乏資金支持；政府對征地補(bǔ)償金的管理和使用缺乏有力監(jiān)督，導(dǎo)致資金被挪用、濫用，流失嚴(yán)重等。

四、失地農(nóng)民問題的協(xié)同治理路徑探索

溫鐵軍認(rèn)為，當(dāng)前中國的“三農(nóng)”問題正面臨著“市場失靈+政府失靈”的雙重困境[8]。正由于政府主導(dǎo)失地農(nóng)民管理工作時的局限性的存在，不能單純依靠政府來解決“三農(nóng)”問題。因此，可建立以地方政府為主導(dǎo)，其他社會主體為輔助，構(gòu)建社會安全網(wǎng)絡(luò)，從而合力解決“三農(nóng)”問題，形成政府主導(dǎo)、社會組織協(xié)同共治的農(nóng)村社會管理新模式。

（一）構(gòu)建社會安全網(wǎng)絡(luò)

社會安全網(wǎng)絡(luò)是以政府為主導(dǎo)，聯(lián)合其他社會組織及農(nóng)民自身的支持來合力保障失地農(nóng)民生活需求、個人權(quán)益，從而減少政府行政壓力的一種農(nóng)村社會協(xié)同治理的新模式。

其中，政府按照其傳統(tǒng)社會管理責(zé)任，在征地環(huán)節(jié)制定和實(shí)施相關(guān)的社會政策來保護(hù)農(nóng)民權(quán)益，降低征地給農(nóng)民帶來的風(fēng)險；另一方面，應(yīng)針對失地農(nóng)民面臨的問題，在社會保障、促進(jìn)就業(yè)、解決貧困等方面采取措施、提供幫助。

社會安全網(wǎng)絡(luò)中的社會支持包括社區(qū)組織、公益性社團(tuán)組織、基金會、慈善組織、企業(yè)、新聞媒體、法律服務(wù)機(jī)構(gòu)等各方力量。由于這些社會組織自身具有的網(wǎng)絡(luò)資源和組織優(yōu)勢，因此能夠通過廣泛的社會動員，開展失地農(nóng)民創(chuàng)業(yè)支持和幫困工作。比如，通過慈善組織、基金類平臺發(fā)動企業(yè)、個人自愿捐贈，匯集他方力量幫助失地農(nóng)民脫貧；動員和鼓勵各類教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)、企業(yè)等參與失地農(nóng)民的勞動力素質(zhì)培訓(xùn)；充分利用媒介手段宣傳引導(dǎo)失地農(nóng)民轉(zhuǎn)變觀念，提高自謀職業(yè)、競爭就業(yè)的自覺意識；發(fā)揮法律等專業(yè)性服務(wù)機(jī)構(gòu)的作用，為失地農(nóng)民提供法律援助，幫助他們維護(hù)合法權(quán)益。

農(nóng)民的自我支持系統(tǒng)。從農(nóng)民方來講，他們也可通過自身的社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)獲取各種資源支持，無論是客觀的物質(zhì)支持還是主觀的情感支持，另外通過相互之間的互助互濟(jì)解決日常生活中的困難?？梢哉f，自我支持系統(tǒng)是社會安全網(wǎng)中最基本的層面。

（二）引入第三方力量

1.失地農(nóng)民協(xié)會。農(nóng)民是農(nóng)村社會管理的價值核心，失地農(nóng)民協(xié)會能為廣大失地農(nóng)民提供利益表達(dá)的新途徑。類似于行業(yè)協(xié)會，農(nóng)民協(xié)會能成為政府和失地農(nóng)民個體之間的橋梁，一方面及時傳遞政府對失地農(nóng)民的政策關(guān)懷，另一方面為失地農(nóng)民維護(hù)自身權(quán)益提供法律的、物質(zhì)的和精神的援助。作為一方組織，失地農(nóng)民協(xié)會能代表農(nóng)民切實(shí)利益，將農(nóng)民的利益需求及時反映給政府；可以有效地監(jiān)督地方政府的運(yùn)行；同時，通過協(xié)會規(guī)章等組織約束來規(guī)范農(nóng)民行為，引導(dǎo)農(nóng)民以理性方式表達(dá)自己的利益訴求，減少和避免過激行為，維護(hù)社會的和諧穩(wěn)定。失地農(nóng)民協(xié)會的成立，可以滿足中國現(xiàn)今政治語境下失地農(nóng)民因談判機(jī)制缺乏、利益表達(dá)渠道受阻而產(chǎn)生的對“組織性力量”的需要。不過，其具體組織方式、責(zé)權(quán)分配及職能范圍等還需要具體論證和實(shí)踐。

2.專業(yè)社會工作隊(duì)伍。在解決“新三農(nóng)”問題時可以爭取專業(yè)社會工作者的介入。失地農(nóng)民問題的解決盡管很大程度上需要依靠政府政策的調(diào)節(jié)與支持，但其順利程度最關(guān)鍵還在于政府與失地農(nóng)民之間的溝通是否順暢。此時，專業(yè)社會工作者能夠在農(nóng)民和政府之間起到牽線搭橋的作用。首先，在政策實(shí)踐的前期，他們將福利政策貫徹于失地農(nóng)民的服務(wù)活動中，這些活動對政策福利的執(zhí)行貫徹性強(qiáng)，能使農(nóng)民有效感受到政策實(shí)質(zhì)；其次，在面向失地農(nóng)民本身的活動中，針對他們的需要提供具體的服務(wù)支持，能以平和方式處理矛盾，起到有效的緩沖作用，充分激發(fā)人性中真、善、美的情懷。非政府組織自1980年以來在全球有了迅速的發(fā)展。由于中國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的組織化和一體化程度較低，農(nóng)村非政府組織的發(fā)展處于剛剛起步階段，并且專業(yè)社會工作機(jī)構(gòu)也正在全國各地快速成長。因此，專業(yè)社會工作隊(duì)伍在解決失地農(nóng)民問題上具有很大的生長空間。

五、總結(jié)與展望

農(nóng)民在中國的歷史舞臺中扮演著舉足輕重的角色，但是，隨著重工抑農(nóng)政策的實(shí)施，中國的“三農(nóng)”問題逐漸累積，至今雖有改善，但仍然存在。不過現(xiàn)階段中國的農(nóng)民問題主要集中于城鎮(zhèn)化過程中出現(xiàn)的失地農(nóng)民問題。

失地農(nóng)民問題的本質(zhì)在于農(nóng)民被征地后的權(quán)利貧困。而政府在對失地農(nóng)民管理時，若同時涉及農(nóng)民權(quán)益和政府自身利益，容易因?yàn)樽陨淼木窒扌远芾骝?qū)使，導(dǎo)致出現(xiàn)政府的行政行為與維護(hù)農(nóng)民利益的初衷相違背的現(xiàn)象使管理陷入困境。

協(xié)同治理理論的興起有效地針對政府在公共事務(wù)管理過程中出現(xiàn)的管理困境，重新定位政府、市場和社會組織三者在管理過程中的角色和職能，以通過其他社會組織的優(yōu)勢彌補(bǔ)政府的管理局限，從而實(shí)現(xiàn)社會利益最大化?；趨f(xié)同治理理念，本文認(rèn)為應(yīng)繼續(xù)保持政府的主導(dǎo)管理地位，同時引入失地農(nóng)民協(xié)會、專業(yè)社工隊(duì)伍等第三方力量來構(gòu)建失地農(nóng)民管理的社會安全網(wǎng)絡(luò)，實(shí)現(xiàn)政府主導(dǎo)、社會組織協(xié)同的管理新模式。

盡管這些第三方組織能起到對政府管理活動的支持、補(bǔ)充作用，但這些組織與政府進(jìn)行通力合作還需依賴社會組織的發(fā)展及政府對管理職能的開放，其合作方式、責(zé)權(quán)分配及效果也亟待各方學(xué)者進(jìn)行深入研究，提供理論支持。

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[責(zé)任編輯 仲 琪]