“釣魚執(zhí)法”的形成因素與治理途徑分析

摘 要：近年來，“釣魚執(zhí)法”備受社會(huì)各界關(guān)注。這一現(xiàn)象本質(zhì)上是一種誘惑性執(zhí)法，在英美法系中和正當(dāng)防衛(wèi)等一樣，都是當(dāng)事人無罪免責(zé)的理由。而在中國的法制體系中，由于側(cè)重法治，并且在執(zhí)法經(jīng)濟(jì)的利益驅(qū)動(dòng)之下，以“釣魚執(zhí)法”取締所謂違法行為，一方面行政機(jī)關(guān)的形象大受損害，在以后的執(zhí)法道路上形成信任危機(jī)；另一方面公民的人權(quán)受不到基本的保障，這在中國在法治的道路上形成了很大的障礙，需要引起社會(huì)各界的高度重視。

關(guān)鍵詞：“釣魚執(zhí)法”；合法性；治理

中圖分類號(hào)：D92 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2013）24-0295-03

執(zhí)法經(jīng)濟(jì)，是指執(zhí)法機(jī)關(guān)或代表執(zhí)法機(jī)關(guān)的個(gè)人、團(tuán)體以逐利為主要目的執(zhí)法活動(dòng)，簡(jiǎn)單說就是指通過執(zhí)法來增加單位和個(gè)人的“經(jīng)濟(jì)利益，其本質(zhì)是將作為公共權(quán)力的執(zhí)法權(quán)淪為個(gè)人謀取利益的工具。眾所周知，超速行駛、違章停車都要繳納罰款，對(duì)于這些法律明確規(guī)定為了保障公共安全而設(shè)定的處罰，執(zhí)法人員的執(zhí)法活動(dòng)有法可依，有充分的合法性，但是一旦社會(huì)風(fēng)氣向我們所期待的方向發(fā)展，交通部分對(duì)于違法行為的處罰比例下降，執(zhí)法人員為了單位的經(jīng)濟(jì)利益，就會(huì)倚仗自己的執(zhí)法權(quán)以公謀私，誘惑相比起自己而言處于弱勢(shì)一方的行政相對(duì)人實(shí)施違法行為，從中獲利，“釣魚執(zhí)法”的問題自然而然就出現(xiàn)了?！搬烎~執(zhí)法”不僅會(huì)破壞法律的嚴(yán)肅與公正，也破壞了社會(huì)對(duì)法治的信仰，而且嚴(yán)重?cái)纳鐣?huì)風(fēng)氣。

一、“釣魚執(zhí)法”的產(chǎn)生與當(dāng)前的行政執(zhí)法環(huán)境

2009年10月，孫中界這個(gè)普通的面包車司機(jī)斷指自白的消息充斥著各大媒體，緊隨著新聞的曝光，這位斷指司機(jī)一下子成為了人們的話題人物，“釣魚執(zhí)法”也因此第一次進(jìn)入社會(huì)公眾的眼球。行政執(zhí)法中的“釣魚執(zhí)法”是指當(dāng)事人原本沒有違法意圖，在執(zhí)法人員的引誘之下，才從事了違法活動(dòng)。很明顯，從違法犯罪的構(gòu)成要件之一主觀方面來講，當(dāng)事人主觀上沒有違法犯罪的意圖，而客觀方面所導(dǎo)致的違法行為是由于執(zhí)法人員的誘惑促成的，國家不能、也不應(yīng)該懲罰這種行為，可是為什么執(zhí)法人員明知道誘惑執(zhí)法毫無法律根據(jù)，還會(huì)濫用其權(quán)力導(dǎo)致接二連三“釣魚執(zhí)法”的曝光呢？在取締黑車保障社會(huì)安全和穩(wěn)定的冠冕堂皇下，還有一個(gè)原因是由于執(zhí)法經(jīng)濟(jì)的利益誘惑驅(qū)動(dòng)。

這些問題暴露出了中國行政執(zhí)法環(huán)境的缺失。中國由于法制體系尚不完備，很多法律都是借鑒西方而來，有些并未真正了解其法律精神，而是側(cè)重于法治和懲罰，違法行為一出現(xiàn)就打壓、遏制，現(xiàn)在更出現(xiàn)了這種預(yù)知違法行為的“超能力”，這就必然會(huì)導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)的權(quán)力膨脹，而行政相對(duì)人的權(quán)利得不到保障的畸形法治。

二、“釣魚執(zhí)法”形成因素：行政權(quán)力過分膨脹

中國政體實(shí)行的是人民代表大會(huì)制度，因此行政、司法機(jī)關(guān)都由立法機(jī)關(guān)產(chǎn)生并對(duì)其負(fù)責(zé)，這也是中國的特色，不同于西方國家的三權(quán)分立——立法、行政、司法機(jī)關(guān)三權(quán)相互獨(dú)立、互相制衡。它的優(yōu)點(diǎn)顯而易見：為人民服務(wù)的政府部門都是由人民代表投票選舉出的，民主并且公平，但是它也會(huì)導(dǎo)致一個(gè)結(jié)果，那就是行政權(quán)力的膨脹。

（一）行政權(quán)力過分膨脹的原因

首先，行政權(quán)力顯然缺少制約。從行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法人員角度來看，他們本著的是執(zhí)法必嚴(yán)的信念，一方面保障社會(huì)安全、穩(wěn)定，另一方面執(zhí)法的寬嚴(yán)對(duì)經(jīng)濟(jì)效益有很大的影響。立法機(jī)關(guān)在行政處罰法的設(shè)定中，給了行政機(jī)關(guān)一個(gè)自由裁量的幅度和范圍，執(zhí)法人員考慮到經(jīng)濟(jì)效益，就會(huì)出現(xiàn)“罰至上限”的情況，這樣一來，哪怕執(zhí)法行為是合法的，在合理性這一方面經(jīng)常有失偏頗，處罰過重。因此行政機(jī)關(guān)的權(quán)利必然會(huì)膨脹。

其次，法制觀念淡薄。司法機(jī)關(guān)工作人員需要參加公務(wù)員考試和司法考試，通過后才能從事司法活動(dòng)，而行政機(jī)關(guān)與之不同，他們是徹底的公務(wù)員、從政人員，公務(wù)員法律關(guān)系的發(fā)生通常有考任、選任、委任、聘任、調(diào)任，除了在考任這一環(huán)節(jié)設(shè)置了一些法律相關(guān)知識(shí)的考核之外，其他都對(duì)法律專業(yè)的要求并不高，這就導(dǎo)致了行政機(jī)關(guān)工作人員的法制觀念淡薄，有些甚至不具有任何法律素養(yǎng)，這在執(zhí)法過程中，對(duì)當(dāng)事人的權(quán)利保護(hù)就會(huì)相對(duì)削弱，而本身又是強(qiáng)勢(shì)群體，當(dāng)事人很難提出異議。

最后，監(jiān)督機(jī)制的不完善。中國的三權(quán)機(jī)制不像西方一樣互相獨(dú)立、互相制衡，就編制來說，行政機(jī)關(guān)工作人員和司法工作人員都屬于國家機(jī)關(guān)工作人員，中國又是一個(gè)講人情的社會(huì)，很難要求司法機(jī)關(guān)在發(fā)生行政糾紛的時(shí)候做出絕對(duì)公正；另外，有些行政機(jī)關(guān)工作人員的行政級(jí)別又在司法機(jī)關(guān)之上，這給司法機(jī)關(guān)的審判活動(dòng)又帶來了一定的困難。

（二）行政權(quán)力過分膨脹導(dǎo)致的后果

行政權(quán)力的膨脹不單單會(huì)損害到當(dāng)事人的利益，另一方面也會(huì)進(jìn)入執(zhí)法怪圈的惡性循環(huán)?！搬烎~執(zhí)法”就是這種惡性循環(huán)的其中一環(huán)，只不過由于輿論的介入而斷裂，執(zhí)法人員由于權(quán)力膨脹，在自我意識(shí)上形成了無所不為的觀念，想出了“釣魚執(zhí)法”這一招，可是違法執(zhí)法必定會(huì)被媒體揭露、批判、譴責(zé)，這個(gè)時(shí)候行政機(jī)關(guān)就等于作繭自縛，連合法執(zhí)法都變得舉步維艱，比如原來合法地取締黑車，在整個(gè)社會(huì)對(duì)執(zhí)法人員抱有偏見和信任危機(jī)的時(shí)候，這些違法行為變得更加猖獗并且難以解決，取證難、罰款難、取締難一系列更大的問題擺在執(zhí)法人員的面前。所以近年來黑車猖狂，由于沒有執(zhí)法人員的整治，學(xué)校只好自己豎一塊“為了您的人身和財(cái)產(chǎn)安全，請(qǐng)不要搭乘黑車”的公告牌，但是沒有行政機(jī)關(guān)強(qiáng)制力的實(shí)施，黑車的便宜、快捷依舊使這個(gè)市場(chǎng)經(jīng)久不衰的存在。

三、導(dǎo)致“釣魚執(zhí)法”現(xiàn)象的不斷增加的因素：行政相對(duì)人對(duì)行政救濟(jì)的知識(shí)匱乏

行政相對(duì)人在行政法律關(guān)系中處于弱勢(shì)地位，一方面，具體行政行為由國家強(qiáng)制力保障實(shí)施。行政機(jī)關(guān)的行政許可——比如對(duì)于與公共利益有關(guān)的職業(yè)、行業(yè)需要具備的資格、資質(zhì)的許可，對(duì)于直接關(guān)系公共安全、人身健康、生命財(cái)產(chǎn)安全的重要設(shè)備、設(shè)施、產(chǎn)品、物品等標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行審定，從而頒發(fā)許可，都可以根據(jù)《中華人民共和國行政許可法》第12條的規(guī)定執(zhí)行，如果審查不通過，可以不發(fā)放許可；另外，行政處罰的執(zhí)行，也是由《中華人民共和國行政處罰法》為依據(jù)來實(shí)施的，行政相對(duì)人對(duì)于由這些國家強(qiáng)制力實(shí)施的行政行為往往照單全收。

（一）行政相對(duì)人是弱勢(shì)群體

正因?yàn)槿绱?，孫中界一次善意地搭載才變成了他斷指的痛苦來源。當(dāng)孫中界載一位“釣魚執(zhí)法”人員到達(dá)目的地后，沖出多個(gè)執(zhí)法人員亮出了調(diào)查處理通知書和暫扣、扣押物品憑證，要求孫中界在“該車無營運(yùn)證，擅自從事出租汽車業(yè)務(wù)”上簽字，在拒絕簽字后又非法扣留了他一個(gè)多小時(shí)，直到他簽字才放他走。

在整個(gè)過程中，孫中界就如同甕中之鱉，在人數(shù)眾多的執(zhí)法人員面前，一切的抗拒都是徒勞的，后來他由于無法接受助人為樂還要被扣車罰款的現(xiàn)實(shí)，用刀砍向了自己的手腕。所幸及時(shí)被制止，割傷了小指。公眾對(duì)此震驚之余，也為孫中界的行為感到惋惜，孫中界“斷指反釣”這種意氣用事的背后是無限悲傷。時(shí)常，人們總會(huì)說“身體是革命的本錢”，可嘆這些維權(quán)者，在走投無路時(shí)，竟將消滅自己的一部分身體作為維權(quán)與自救的本錢，宛若捐腎救父。如此遭遇，聞?wù)咔楹我钥埃?當(dāng)我們責(zé)問他們?nèi)狈π姓葷?jì)知識(shí)的時(shí)候，其實(shí)我們的行政救濟(jì)制度才是本質(zhì)上亟待完善的源頭。

（二）行政救濟(jì)制度的不完善

行政相對(duì)人在行政法律關(guān)系中處于弱勢(shì)地位，一方面，是因?yàn)樾姓?zhí)法的強(qiáng)制性，另一方面，中國的行政救濟(jì)制度還不完善。雖說中國在1990年就開始施行《中華人民共和國行政訴訟法》，在損益性的行政行為出現(xiàn)后，賦予相對(duì)人救濟(jì)性的權(quán)利。第11條規(guī)定了公民、法人和其他組織對(duì)行政處罰、行政強(qiáng)制措施以及行政機(jī)關(guān)侵犯法律規(guī)定的經(jīng)營自主權(quán)等具體行政行為不服的，可以提起行政訴訟。但是，從起訴、受理到審理、判決，起碼要花費(fèi)二三個(gè)月的時(shí)間，成本之高、效率之低直接決定了當(dāng)時(shí)人對(duì)行政救濟(jì)的放棄。

1999年《中華人民共和國行政復(fù)議法》的公布為中國的行政法律體系帶來了一線希望。首先，行政復(fù)議的救濟(jì)更為全面。在受案范圍方面，行政復(fù)議的范圍較行政訴訟要廣，行政訴訟規(guī)定了八項(xiàng)范圍，而行政復(fù)議規(guī)定了十一項(xiàng)，并且第十一項(xiàng)還是一項(xiàng)兜底項(xiàng)；在審查范圍方面，行政復(fù)議不僅可以對(duì)行政機(jī)關(guān)作出的具體行政行為審查，而且可以對(duì)行政機(jī)關(guān)的具體行政行為所依據(jù)的規(guī)定作出附帶審查；在行政費(fèi)用范圍方面，行政復(fù)議費(fèi)用無需相對(duì)人承擔(dān)，由行政復(fù)議機(jī)關(guān)的行政經(jīng)費(fèi)予以保障。其次，行政復(fù)議的監(jiān)督更為有效。行政復(fù)議是建立在行政隸屬關(guān)系上的行政監(jiān)督制度，由上級(jí)行政機(jī)關(guān)對(duì)所屬下級(jí)行政機(jī)關(guān)違法或不當(dāng)?shù)男姓袨檫M(jìn)行的層級(jí)監(jiān)督。復(fù)議機(jī)關(guān)可以維持、撤銷、變更、確定具體行政行為違法以及責(zé)令被申請(qǐng)人在一定期限內(nèi)重新作出具體行政行為。最后，行政復(fù)議的效率更高。由于是層級(jí)監(jiān)督模式，行政復(fù)議在程序上的設(shè)置更加快捷高效，省去了起訴、受理、審理和判決等一系列訴訟程序。盡管如此，行政復(fù)議在程序上的缺陷仍然是導(dǎo)致行政相對(duì)人放棄救濟(jì)的一個(gè)主要原因之一。

首先，行政復(fù)議范圍仍舊較窄。雖然行政復(fù)議相對(duì)于行政訴訟來說范圍擴(kuò)大了，但是對(duì)于行政機(jī)關(guān)的行政不作為卻不能夠提起復(fù)議。隨著中國人口逐年增多，政府為了保障社會(huì)秩序和公共安全，對(duì)于社會(huì)運(yùn)轉(zhuǎn)的干涉越來越多，以行政許可為例，對(duì)于行政許可的屬性探討，目前多數(shù)國家行政法學(xué)奉行的學(xué)說是解禁說。行政許可是對(duì)禁止的解除，而不是權(quán)利的授予。應(yīng)受許可的事項(xiàng)，在法律沒有禁止以前，是任何人都可以自由從事的行為，但由于法律規(guī)定的結(jié)果，自由受到了限制，而許可正是對(duì)自由的恢復(fù)。所以解禁說又被稱為“權(quán)利恢復(fù)說”。這也就是說，行政許可所需要經(jīng)過認(rèn)定才能從事的活動(dòng)，是行政相對(duì)人本身的權(quán)利之內(nèi)的活動(dòng)，在經(jīng)過了法律的限制、解除之后才能“再次”享有，所以如果法律不予以解除，行政相對(duì)人就喪失了這部分權(quán)利。而法律這種“不解除”的不作為的行為卻沒有納入到行政復(fù)議的范圍之內(nèi)。

其次，行政復(fù)議機(jī)關(guān)的獨(dú)立性較弱?！吨腥A人民共和國行政復(fù)議法》規(guī)定了行政復(fù)議機(jī)關(guān)的種類，多數(shù)為垂直領(lǐng)導(dǎo)，少數(shù)為垂直領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)或者同級(jí)人民政府。這樣的機(jī)構(gòu)設(shè)置在審查方面的公正性有待商榷。另外，行政復(fù)議是對(duì)受到行政行為損害的當(dāng)事人的行政救濟(jì)制度，但是行政復(fù)議的結(jié)構(gòu)設(shè)置是上一級(jí)行政機(jī)關(guān)審查下一級(jí)行政機(jī)關(guān)的行政行為，抽象地說其帶有“內(nèi)部性”，而行政救濟(jì)是行政機(jī)關(guān)給當(dāng)事人的一種公平的還原，其帶有“外部性”，所以行政復(fù)議機(jī)關(guān)的角色在法理上存在一定的矛盾。

最后，行政復(fù)議的公開性較弱?！吨腥A人民共和國行政復(fù)議法》第22條規(guī)定：“行政復(fù)議原則上采取書面審查的辦法，但是申請(qǐng)人提出要求或者行政復(fù)議機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)法制工作的機(jī)構(gòu)認(rèn)為有必要時(shí)，可以向有關(guān)組織和人員調(diào)查情況，聽取申請(qǐng)人和第三人的意見?！边@一條不難分析出立法機(jī)關(guān)是從行政復(fù)議的效率出發(fā)來制定的，采取書面審查過于形式化，從中幾乎不能體現(xiàn)出公平、公開的理念。從行政復(fù)議機(jī)關(guān)的角度來說，僅僅憑書面的文字，很難對(duì)行政復(fù)議申請(qǐng)人認(rèn)為的行政行為有一個(gè)全面、直觀、中肯的認(rèn)識(shí)；從行政復(fù)議申請(qǐng)人的角度來說，除了提交了行政復(fù)議申請(qǐng)以外，對(duì)于行政復(fù)議過程的介入是不完全的，行政復(fù)議為了注重效率，忽視了公開的重要性，對(duì)行政相對(duì)人的權(quán)利保障是很不完善的。

四、“釣魚執(zhí)法”的治理途徑：對(duì)行政機(jī)關(guān)限權(quán)并對(duì)行政相對(duì)人有效保障

正是因?yàn)樾姓C(jī)關(guān)的權(quán)力膨脹、行政相對(duì)人的救濟(jì)常識(shí)缺乏以及行政救濟(jì)制度的不完善，才催生出了“釣魚執(zhí)法”這個(gè)怪胎，而“釣魚執(zhí)法”所引起的公眾對(duì)政府的信任危機(jī)又導(dǎo)致了社會(huì)秩序的治理困難。要擺脫這個(gè)怪圈，政府機(jī)關(guān)應(yīng)該從源頭上對(duì)行政機(jī)關(guān)限權(quán)，而國務(wù)院也應(yīng)該從立法上完善行政法規(guī)，從而把法制和法治相結(jié)合。

從對(duì)事物的支配來看，要防止濫用權(quán)力，就必須以權(quán)力制約權(quán)力。中國的立法機(jī)關(guān)主要是全國人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)，中國執(zhí)法機(jī)關(guān)國務(wù)院由其產(chǎn)生，對(duì)其負(fù)責(zé)。要防止行政機(jī)關(guān)的權(quán)力膨脹，就要從立法上制定完善的行政體系，一方面給行政機(jī)關(guān)依法行政提供便利，另一方面也對(duì)行政機(jī)關(guān)的權(quán)力進(jìn)行限制。以中國《行政復(fù)議法》第22條為例，立法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)擴(kuò)大對(duì)于行政機(jī)關(guān)的行政不作為的復(fù)議申請(qǐng)范圍，以防止行政機(jī)關(guān)自行為認(rèn)定行政許可提供門檻，損害相對(duì)人的利益。

法律設(shè)定得完善了，行政機(jī)關(guān)也不一定會(huì)依法行政，所以行政機(jī)關(guān)也必須提高自身的法律素質(zhì)，并且秉承一種道德精神，在執(zhí)法的時(shí)候，把相對(duì)人的權(quán)力放在第一位，嚴(yán)格依法行政。只有把法制和法治相結(jié)合，才能夠減少甚至杜絕“釣魚執(zhí)法”這種違法行政。

參考文獻(xiàn)：

[1] 梁三利，郭明論.行政執(zhí)法中的誘惑調(diào)查——上海“釣魚執(zhí)法”事件的理性思考[J].法治論叢，2010，（2）.

[2] 黎慈，孟臥杰.法治視域中的“釣魚執(zhí)法”及其反思[J].廣西社會(huì)科學(xué)，2010，（3）.

[3] 熊樟林.“釣魚執(zhí)法”司法審查對(duì)象的轉(zhuǎn)換——從“程序”到“主觀方面”[J].法學(xué)論壇，2010，（4）.

[4] 姚天宇，王勇.“釣魚執(zhí)法”的行政違法性及其規(guī)制[J].政治與法律，2012，（6）.

[5] 王文平.正當(dāng)程序原則視野下的“釣魚執(zhí)法”問題分析[J].經(jīng)濟(jì)研究導(dǎo)刊，2011，（21）.

[6] 王法碩.多源流理論視閾下公民網(wǎng)絡(luò)參與公共政策議程研究——以上?！搬烎~執(zhí)法”案為例[J].行政與法，2012，（3）.

[責(zé)任編輯 魏 杰]