政府在中小企業(yè)信用擔(dān)保體系中的行為分析

摘 要：在世界各國，中小企業(yè)都對國民經(jīng)濟的發(fā)展起到了很重要的推動作用，但是中小企業(yè)在資本市場上的融資困難問題卻一直困擾并阻礙著其發(fā)展的速度，這種現(xiàn)狀使得各國政府越來越重視中小企業(yè)的融資問題，因而解決中小企業(yè)融資難就成為政府的重要職責(zé)之一，各國紛紛建立了適合各自國民經(jīng)濟發(fā)展的中小企業(yè)信貸支持制度，對中小企業(yè)發(fā)展采用不同的方法措施進(jìn)行資金扶持，以加速中小企業(yè)的持續(xù)健康的發(fā)展，其中建立健全的中小企業(yè)信用擔(dān)保體系是最普遍的措施。而且，從世界各國中小企業(yè)信用擔(dān)保的發(fā)展歷程看，不約而同地能發(fā)現(xiàn)一條規(guī)律：中小企業(yè)信用擔(dān)保體系的重要發(fā)起者和推動者始終是各國政府。

關(guān)鍵詞：中小企業(yè)；信用擔(dān)保；行為分析

中圖分類號：F830.5 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1673-291X（2013）24-0147-02

一、中小企業(yè)信用擔(dān)保中的政府角色定位

1.政府是資金供給的主體。中小企業(yè)信用擔(dān)保是為彌補市場失靈而存在，它所承擔(dān)的風(fēng)險是商業(yè)機構(gòu)不愿或無法承擔(dān)的，這決定了信用擔(dān)保資金出資主體應(yīng)當(dāng)是政府。而且，只有政府持續(xù)的出資才能保證信用擔(dān)保機構(gòu)的持續(xù)穩(wěn)定經(jīng)營，同時，政府是企業(yè)稅收的主體，政府出資的信用擔(dān)保機構(gòu)通過擔(dān)保的杠桿效應(yīng)支持中小企業(yè)的發(fā)展，而中小企業(yè)發(fā)展反過來又?jǐn)U大了稅源，政府也是最大的受益者之一。

2.政府是制度供給的主體。政府作為制度供給的主體，可以對中小企業(yè)信用擔(dān)保進(jìn)行立法，為中小企業(yè)信用擔(dān)保的正常運行提供法律保障。一方面，政府利用法律來調(diào)整中小企業(yè)信用擔(dān)保有關(guān)各方的利益關(guān)系，引導(dǎo)中小企業(yè)信用擔(dān)保在市場經(jīng)濟體制下運作，另一方面，法律又成為政府干預(yù)中小企業(yè)信用擔(dān)保的手段，使政府在法律允許的范圍內(nèi)干預(yù)和管理中小企業(yè)信用擔(dān)保。

3.政府是監(jiān)督管理的主體。政府監(jiān)督管理就是主管部門對中小企業(yè)信用擔(dān)保機構(gòu)的擔(dān)保運作情況和實際效果進(jìn)行評價和審核，以便有效地防范、控制和化解經(jīng)營風(fēng)險，同時也為擔(dān)保機構(gòu)提高運作能力和運作效率提供參照標(biāo)準(zhǔn)和發(fā)展方向，保證擔(dān)保業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

4.政府是組織協(xié)調(diào)的主體。中小企業(yè)信用擔(dān)保在中國尚屬新生事物，同其他利益主體的良好互動關(guān)系還沒有有效的建立起來，迫切需要政府利用自身的優(yōu)勢，協(xié)調(diào)擔(dān)保機構(gòu)與社會其他部門的關(guān)系，為中小企業(yè)信用擔(dān)保的發(fā)展創(chuàng)造良好的環(huán)境。

二、政府在中小企業(yè)信用擔(dān)保中的作用

中小企業(yè)信用擔(dān)保的目的在于通過優(yōu)化資金資源配置，改善中小型企業(yè)的融資環(huán)境，增加中小型企業(yè)的融資能力，這將有利于增加就業(yè)機會，增加稅收和增加出口創(chuàng)匯，并有利于提高技術(shù)進(jìn)步對國民經(jīng)濟發(fā)展的貢獻(xiàn)率，改變經(jīng)濟增長方式。由此可見，中小企業(yè)信用擔(dān)保具有較強的正外部效應(yīng)。

在市場經(jīng)濟中，最有效的產(chǎn)品供給方式是私人產(chǎn)品由市場提供，公共產(chǎn)品由公共提供。私人產(chǎn)品因其競爭和排他特性，依靠市場這只“看不見的手”就可以實現(xiàn)資源的優(yōu)化配置，政府只需保持契約的有效履行，維護經(jīng)濟秩序即可。然而，公共產(chǎn)品必須借助政府這只“看得見的手”，采取公共提供的方式，才能達(dá)到社會資源的優(yōu)化配置。中小企業(yè)信用擔(dān)保具有較強的公共產(chǎn)品屬性決定了它的供給采取政府提供就更為有效。

當(dāng)然，中小企業(yè)信用擔(dān)保并不是純粹的公共物品，因此，在實際的運行過程中，中小企業(yè)信用擔(dān)保在政府提供的同時，通過市場化運作，不是通過免費提供，而是向符合條件的中小企業(yè)以收費的方式提供。這些市場化的運作雖然導(dǎo)致能無法全部彌補了效率損失，但卻使中小企業(yè)信用擔(dān)保更有效率的發(fā)揮作用。

三、政府在信用擔(dān)保體系中政府行為中存在的問題

1.各級政府認(rèn)知不一。經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌時期，銀行在現(xiàn)有環(huán)境下硬約束很強，各級政府很難像以前一樣干涉銀行的業(yè)務(wù)，同時地方政府在地方利益和政績影響下具有強烈的投資欲望和對商業(yè)銀行極強的資金需求，他們組建擔(dān)保公司有一定的積極性，從而發(fā)揮信用擔(dān)保機構(gòu)“四兩撥千金”的優(yōu)勢，重新撬動銀行的資金。但又擔(dān)心背上新的財政包袱，對設(shè)立中小企業(yè)擔(dān)保機構(gòu)存在著種種顧慮，政府支持大多是在一次性的財政資金投入上，認(rèn)為建立信用擔(dān)保機構(gòu)扶持中小企業(yè)，政府只是引導(dǎo)作用，信用擔(dān)保體系應(yīng)以民間資金為主體，完全實行市場化操作，因此，幾乎沒有形成制度性、經(jīng)常性的扶持和促進(jìn)措施。例如，受廣東國際信托投資公司破產(chǎn)事件影響，2001年9月廣東省政府下發(fā)的《關(guān)于地方各級政府暫停設(shè)立中小企業(yè)信用擔(dān)保機構(gòu)的通知》中指出：各市和省府直屬有關(guān)部門立即停止設(shè)立新的中小企業(yè)信用擔(dān)保機構(gòu)：本通知下發(fā)前，個別地方已經(jīng)設(shè)立的由政府或政府部門出資為主的中小企業(yè)信用擔(dān)保機構(gòu)應(yīng)立即暫停新的擔(dān)保業(yè)務(wù)，并按行政隸屬關(guān)系由地方政府組織進(jìn)行規(guī)范、脫鉤、轉(zhuǎn)制或撤銷，妥善處置；山東省政府2003年1月下發(fā)的《山東省人民政府辦公廳關(guān)于建立和完善信用擔(dān)保體系促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展的意見》中指出：建立以商業(yè)性擔(dān)保機構(gòu)為主體，政策性、互助性擔(dān)保機構(gòu)為補充的擔(dān)保體系，強調(diào)以企業(yè)投入為主體。明顯與1999年原國家經(jīng)貿(mào)委發(fā)布的《關(guān)于建立中小企業(yè)信用擔(dān)保體系試點的指導(dǎo)意見》中提出的建立“一體兩翼三層”的中小企業(yè)信用擔(dān)保體系有較大的差異。

2.政府出資分散。中國各級財政出資的中小企業(yè)信用擔(dān)保資金已達(dá)到一定的規(guī)模，且近年來穩(wěn)定在120億以上。除此之外，政府還在住房置業(yè)擔(dān)保、下崗失業(yè)人員小額貸款擔(dān)保等方面有大量的出資，在國家助學(xué)貸款中，給予經(jīng)辦銀行適當(dāng)補償?shù)呢斦ｍ楋L(fēng)險補償資金也具有類似的性質(zhì)，他們性質(zhì)相同，都應(yīng)屬政策性擔(dān)保范疇，但卻重復(fù)設(shè)立，不僅增加了大量的運行成本，而且每家擔(dān)保機構(gòu)規(guī)模都很小，致使政府在擔(dān)保行業(yè)的出資所發(fā)揮的效力非常有限。

3.政府補償不足，績效評估不完善。盡管各地已開始對中小企業(yè)信用擔(dān)保機構(gòu)進(jìn)行補償，但補償力度不大，不能有效地化解擔(dān)保機構(gòu)的負(fù)擔(dān)。而且，補償應(yīng)該建立在科學(xué)的績效評估的基礎(chǔ)上，但從各地的績效評估情況看，還很不完善，對擔(dān)保機構(gòu)的績效評估的科學(xué)體系尚未建立，不能調(diào)控?fù)?dān)保機構(gòu)的發(fā)展方向，不能合理評價擔(dān)保組織的工作業(yè)績，不利于調(diào)動擔(dān)保機構(gòu)開展擔(dān)保業(yè)務(wù)的積極性，而且政策性擔(dān)保機構(gòu)過多地承擔(dān)了國有資產(chǎn)保值增值的責(zé)任，致使經(jīng)營放不開手腳，實踐中傾向于對中小企業(yè)信用擔(dān)保業(yè)務(wù)謹(jǐn)慎不作為。

4.行政干預(yù)現(xiàn)象突出。由于長期以來受計劃經(jīng)濟的影響，再加上現(xiàn)在政府在信用擔(dān)保業(yè)中處于主導(dǎo)地位，使擔(dān)保機構(gòu)易于受到政府的行政干預(yù)。特別是政策性擔(dān)保與當(dāng)?shù)卣爸鞴懿块T在財務(wù)和人事上都有密切的聯(lián)系，有的甚至依附于地方政府或主管部門，大量存在政府官員在擔(dān)保機構(gòu)中兼職，在擔(dān)保決策中易出現(xiàn)“行政指令擔(dān)?！焙汀叭饲閾?dān)保”等不良現(xiàn)象。

5.監(jiān)管部門不明確。目前，國家對擔(dān)保行業(yè)的主管部門還沒有做出明確規(guī)定。事實上，以前圍繞著對擔(dān)保機構(gòu)的管理并行著三個部門，即國家經(jīng)貿(mào)委、財政部和中國人民銀行。三方管理部門紛紛從各自角度制定擔(dān)保行業(yè)的管理制度，政出多門，管理措施也遠(yuǎn)未到位，國家對擔(dān)保行業(yè)進(jìn)行宏觀管理的完整制度體系尚未形成，且有些政策規(guī)定還有重疊和沖突。

6.法律法規(guī)建設(shè)滯后?？v觀中小企業(yè)信用擔(dān)保體系比較成熟的發(fā)達(dá)國家都有一個共同點，即相應(yīng)的法律法規(guī)比較完備，支撐著擔(dān)保行業(yè)，維護著擔(dān)保行業(yè)的權(quán)益，中國擔(dān)保業(yè)相關(guān)法律建設(shè)滯后于擔(dān)保行業(yè)的發(fā)展速度，目前國內(nèi)還沒有出臺《中小企業(yè)信用擔(dān)保法（辦法）》用以規(guī)范和保護擔(dān)保行業(yè)，致使擔(dān)保行業(yè)目前還沒有準(zhǔn)確的法律定位，尚未建立準(zhǔn)入制度和規(guī)范的運行機制，沒有建立統(tǒng)一的風(fēng)險控制和分散機制和與之配套的社會保障措施，不利于國家信用擔(dān)保體系的建設(shè)和健康發(fā)展。

四、小結(jié)

這些問題從一個側(cè)面說明，隨著社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展和改革的不斷深化，我們面臨一個如何使政府的產(chǎn)業(yè)政策、財政政策和貨幣政策有效地結(jié)合起來，并通過較為健全的市場服務(wù)體系去調(diào)節(jié)和實現(xiàn)的問題。在這方面，可以借鑒國外較為成熟的經(jīng)驗，并根據(jù)我們的國情，考慮解決問題的具體辦法。

在經(jīng)濟發(fā)達(dá)國家，現(xiàn)代擔(dān)保業(yè)經(jīng)過近一個世紀(jì)的發(fā)展，已經(jīng)相當(dāng)成熟。據(jù)我們考察，目前國際上的擔(dān)保種類大體分為三種：一是貸款信用擔(dān)保，二是各種商務(wù)活動的履約擔(dān)保，三是其他擔(dān)保。從各國擔(dān)保機構(gòu)性質(zhì)來看，有的本身就是政府機構(gòu)，有的是政府斥資設(shè)立的特殊法人性質(zhì)的非營利性社團，也有兼顧政策性和商業(yè)性的國有公司，再就是純粹商業(yè)性的私營公司。私營商業(yè)性擔(dān)保機構(gòu)一般從事各種商務(wù)活動中的信用或者能力保證，屬于盈利性質(zhì)。而貸款信用擔(dān)保被作為實現(xiàn)政府經(jīng)濟政策的一種手段，由法定的政府機構(gòu)、準(zhǔn)政府機構(gòu)或政府出資設(shè)立的非營利性機構(gòu)、基金組織，以載浮載沉為導(dǎo)向，按商業(yè)原則操作。政府則承擔(dān)最終由于不可抗拒或難以預(yù)料的情況所造成的風(fēng)險責(zé)任。這種政策性擔(dān)保的目的，基本上只有兩個：一是支持本國設(shè)備和商品出口，爭奪國際市場；二是扶持本國中小企業(yè)的創(chuàng)立與發(fā)展，保持社會穩(wěn)定和整個國家經(jīng)濟的協(xié)調(diào)發(fā)展。如美國聯(lián)邦政府的小企業(yè)管理局，主要職能是為小企業(yè)提供貸款、貸款擔(dān)保和有關(guān)咨詢服務(wù)。

擔(dān)保公司成立以來，一直在努力探索如何按照社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展的需要，健康有序的發(fā)展中國擔(dān)保業(yè)，在這方面積累里一些實踐經(jīng)驗。初步總結(jié)的主要經(jīng)驗如下：一是政府在轉(zhuǎn)變政府職能的同時，沒有對中小企業(yè)的發(fā)展簡單地采取“一放了之”、“一賣了之”的態(tài)度，而是采取了支持、引導(dǎo)、服務(wù)的政策；二是財政積極支持中小企業(yè)特別是科技成果的轉(zhuǎn)化，并改變了過去一些傳統(tǒng)的支持方法，按市場看經(jīng)濟的要求，通過金融中介服務(wù)與操作的方法，來達(dá)到支持中小企業(yè)和科技型企業(yè)發(fā)展的政策意圖；三是雖然絕大部門最終風(fēng)險仍然由各級財政部門出資建立的擔(dān)?；鸪袚?dān)，但風(fēng)險損失額度已被鎖定。

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[責(zé)任編輯 陳鳳雪]