中國農(nóng)村信用社產(chǎn)權(quán)模式改革的法律分析

摘 要：當(dāng)前對(duì)于農(nóng)村信用合作社的改革，關(guān)鍵在于明晰產(chǎn)權(quán)制度，完善法人治理結(jié)構(gòu)。傳統(tǒng)合作制度在產(chǎn)權(quán)模式上存在著一定的弊端。當(dāng)前農(nóng)信社的產(chǎn)權(quán)制度仍然是混合產(chǎn)權(quán)模式，信用社股金結(jié)構(gòu)失衡、股權(quán)分散虛置，產(chǎn)權(quán)沒有明確的界定。在立法上完善中國農(nóng)村信用合作產(chǎn)權(quán)制度，必須確定信用社的法人地位，在此基礎(chǔ)上對(duì)產(chǎn)權(quán)進(jìn)行界定，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)權(quán)明晰且高度可分，優(yōu)化產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，明確相關(guān)主體的權(quán)利義務(wù)，使農(nóng)村信用合作社成為真正服務(wù)于三農(nóng)的金融組織。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村信用社；產(chǎn)權(quán)；股份制

中圖分類號(hào)：F830 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2013）24-0141-03

中國目前的農(nóng)信社產(chǎn)權(quán)改革模式主要是從合作制過渡為股份合作制或轉(zhuǎn)變?yōu)楣煞葜啤ｋm然經(jīng)過試點(diǎn)改革，中國農(nóng)信社逐步走向產(chǎn)權(quán)明晰的股份制治理模式，但是對(duì)于股份制農(nóng)商行的潛在缺陷與未來如何更好地經(jīng)營管理，各地的農(nóng)村信用社都沒有固定統(tǒng)一的模式。其次，農(nóng)信社股份制改革以后，追求股東權(quán)益的最大化，是否還會(huì)秉持為三農(nóng)服務(wù)的宗旨，這些都是改革的困頓所在。農(nóng)信社的改革依然在探索中前行。

一、中國農(nóng)村信用社產(chǎn)權(quán)制度問題之表現(xiàn)

（一）所有權(quán)主體缺位

1997年《農(nóng)村信用合作社管理規(guī)定》對(duì)農(nóng)村信用社的法律地位與性質(zhì)作出了規(guī)定。其中第2條規(guī)定：“本規(guī)定所稱農(nóng)村信用社，是指經(jīng)中國人民銀行批準(zhǔn)設(shè)立、由社員入股組成、實(shí)行社員民主管理、主要為社員提供金融服務(wù)的農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)。農(nóng)村信用社是獨(dú)立的企業(yè)法人。以其全部資產(chǎn)對(duì)農(nóng)信社的債務(wù)承擔(dān)責(zé)任。依法享有民事權(quán)力，承擔(dān)民事責(zé)任?！备鶕?jù)此條規(guī)定，農(nóng)村信用社的所有權(quán)主體是信用社的入股人—社員。2003年農(nóng)村信用社的改革確立了銀監(jiān)會(huì)監(jiān)管、省級(jí)政府管理和農(nóng)信社自主管理的“三位一體”的管理模式。省級(jí)政府對(duì)農(nóng)村信用社實(shí)行間接管理，或設(shè)立省級(jí)聯(lián)社作為信用社的行業(yè)管理部門。而在中國目前的產(chǎn)權(quán)關(guān)系上，信用社現(xiàn)有產(chǎn)權(quán)主體實(shí)質(zhì)上由全體社員、省級(jí)政府和省級(jí)聯(lián)社等行政管理機(jī)構(gòu)組成。信用社事實(shí)上由國家和政府行政部門控制。政府在職能上出現(xiàn)越位，限制了農(nóng)信社的自主管理。最終社員的作為出資人和管理者的地位被弱化和虛置。社員無法履行真正的民主管理的權(quán)利和民主監(jiān)督的職能，也無法承擔(dān)對(duì)農(nóng)村信用社的風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任，導(dǎo)致信用社經(jīng)營中的利益主體、管理主體和風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)主體難以明確。

（二）產(chǎn)權(quán)不明晰

產(chǎn)權(quán)不明晰，主要是指投資人的主體不明確。產(chǎn)權(quán)不僅指所有權(quán)，它還包括了使用權(quán)與轉(zhuǎn)讓權(quán)、收益權(quán)、索取權(quán)、控制權(quán)等內(nèi)在權(quán)利。當(dāng)前農(nóng)信社的產(chǎn)權(quán)制度仍然是混合產(chǎn)權(quán)模式，出資方主要是各級(jí)政府，產(chǎn)權(quán)沒有明確的界定，信用社的性質(zhì)還存有“官辦”金融的跡象。省級(jí)行政管理的聯(lián)社模式，對(duì)下級(jí)聯(lián)社的經(jīng)營、分配、資產(chǎn)處置干預(yù)較多，業(yè)務(wù)指導(dǎo)與行政指令的邊界模糊，造成了信用社不是對(duì)股東和社員負(fù)責(zé)，而是對(duì)上一級(jí)的聯(lián)社負(fù)責(zé)?？偡质礁窬值暮诵氖切姓刂贫欠ㄈ酥卫恚虼嗽斐僧a(chǎn)權(quán)制度的邊緣化，“三會(huì)”流于形式，股東對(duì)信用社的經(jīng)營和管理沒有行使任何權(quán)利，對(duì)法人沒有任何約束，對(duì)信用社的經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)也不承擔(dān)任何責(zé)任，信用社社員并不是真正意義上的信用社的所有者。將其放于農(nóng)村信用社，則是指對(duì)信用社資產(chǎn)所享有權(quán)利的所有者中，部分權(quán)利主體身份不明確，部分資本不知道歸誰所有。

（三）現(xiàn)代金融企業(yè)產(chǎn)權(quán)制度尚未真正構(gòu)建完成

農(nóng)信社在長期發(fā)展中，在民主管理、股權(quán)配置、激勵(lì)監(jiān)督等方面還存在問題。從持股結(jié)構(gòu)看，基層信用社是縣聯(lián)社的股東，縣聯(lián)社是省聯(lián)社的股東，構(gòu)成金字塔形的持股結(jié)構(gòu)；從治理結(jié)構(gòu)看，省聯(lián)社對(duì)市、縣聯(lián)社擁有絕對(duì)的控制權(quán)，形成倒金字塔形的管控結(jié)構(gòu)，產(chǎn)權(quán)關(guān)系與管理職能存在內(nèi)在矛盾。省聯(lián)社對(duì)法人社高管人員人事提名任免和對(duì)經(jīng)營活動(dòng)的行政指令，致使信用社股東對(duì)信用社的經(jīng)營和管理不能行使任何權(quán)力，對(duì)法人沒有任何約束，形成了農(nóng)村信用社法人治理架構(gòu)的矛盾和問題。推動(dòng)產(chǎn)權(quán)制度改革，構(gòu)建有別于大銀行和城市銀行的社區(qū)性現(xiàn)代農(nóng)村金融企業(yè)，農(nóng)信社改革的路還很漫長，仍面臨著如何大力推進(jìn)、繼續(xù)深化的艱巨挑戰(zhàn)。

二、股份制商業(yè)銀行模式制度模式評(píng)析

股份制商業(yè)模式將現(xiàn)有的農(nóng)村信用社按照商業(yè)銀行的運(yùn)作模式，改造成農(nóng)村商業(yè)銀行。產(chǎn)權(quán)歸股東所有，風(fēng)險(xiǎn)由信用社作為獨(dú)立法人以其全部資產(chǎn)承擔(dān)，業(yè)務(wù)將完全商業(yè)化，并追求利潤最大化。股份制一定程度上解決了由誰投資，由誰管理，出了問題由誰負(fù)責(zé)的問題，明晰了產(chǎn)權(quán)關(guān)系，可以有效解決合作制條件下農(nóng)信社所有者缺位的現(xiàn)象。農(nóng)信社實(shí)行股份制改造后，繼而可以實(shí)現(xiàn)所有權(quán)、經(jīng)營權(quán)與監(jiān)督權(quán)的分離。股份制具有較強(qiáng)的吸納資本的功能，可以有效解決合作制條件下農(nóng)信社資本金不足，股金穩(wěn)定性差，抗風(fēng)險(xiǎn)能力薄弱的問題。

然而，在一輪又一輪的改革中，無論是從股份合作制過渡到股份制，還是直接向股份制轉(zhuǎn)變，農(nóng)村信用社始終強(qiáng)調(diào)堅(jiān)持為三農(nóng)的服務(wù)方向與根本宗旨不能改變。但是由于股權(quán)結(jié)構(gòu)發(fā)生了變化，農(nóng)民持股的比例大大降低。農(nóng)民們依舊擔(dān)心，農(nóng)信社股份制以后，追求股東權(quán)益的最大化，偏離為三農(nóng)服務(wù)的方向。股份制農(nóng)村商業(yè)銀行從一定程度上不能正確處理和調(diào)整農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民利益。農(nóng)村商業(yè)銀行以追求其利益最大化為首要目標(biāo)，因此在房貸上必然會(huì)加大貸款的審查限制，提高貸款利率，縮短借貸時(shí)間，不利于維持農(nóng)村經(jīng)濟(jì)弱者的發(fā)展。

現(xiàn)階段雖然農(nóng)信社股份制改革取得重大進(jìn)展，但仍步履沉重。2012年7月，全國首家被批準(zhǔn)破產(chǎn)的農(nóng)村信用社——河北省肅寧縣尚村農(nóng)信社已正式進(jìn)入司法程序。這是中國農(nóng)村信用社歷史上第一個(gè)破產(chǎn)的案例。中國金融機(jī)構(gòu)的不滅“神話”即將面臨終結(jié)。最初的信用社，大部分出資來自國家，農(nóng)民的出資只占很少部分。多年來信用社的體制改革雖然經(jīng)歷了很多次，但“官辦”是一以貫之的。在實(shí)際運(yùn)營中，央行和地方政府曾拿出大量資金給信用社的虧空買單，因此其作為獨(dú)立的金融法人所承擔(dān)的破產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)大大降低。然而隨著農(nóng)信社向股份制商業(yè)銀行的改制，民營資本進(jìn)入銀行業(yè)，農(nóng)信社承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)也逐漸增強(qiáng)。河北省肅寧縣尚村農(nóng)信社作為服務(wù)尚村三農(nóng)主力軍的農(nóng)村信用社，最終因資不抵債走向了破產(chǎn)程序。在農(nóng)信社股份制改革的破產(chǎn)案例中顯現(xiàn)的問題是：農(nóng)信社的經(jīng)營狀況的信息披露與破產(chǎn)后儲(chǔ)戶的權(quán)益該如何保護(hù)。其次，“無法可依”也是股份制信用社申請(qǐng)破產(chǎn)的程序中，相關(guān)監(jiān)管機(jī)構(gòu)、法院等面對(duì)的問題，而目前可提供的法律僅僅是《公司法》和《商業(yè)銀行法》。銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)如果涉及破產(chǎn)，要處理的不僅僅是股東的權(quán)益，而且公眾存款安全是一個(gè)難題。目前，中國的存款保險(xiǎn)制度以及被廣泛討論的銀行破產(chǎn)法還沒有出臺(tái)。上述制度和法律的制定對(duì)于規(guī)范信用社等銀行機(jī)構(gòu)的破產(chǎn)程序等問題顯得較為必要。

三、完善中國農(nóng)村信用合作社產(chǎn)權(quán)制度

（一）健全農(nóng)村信用社法律法規(guī)體系，為信用社持續(xù)健康發(fā)展提供法律保障

法律、制度和規(guī)章是農(nóng)村合作金融開展業(yè)務(wù)取得發(fā)展的重要前提和根本保障。農(nóng)信社在中國金融組織體系中有其特殊的性質(zhì)和特有的職能，國家在立法和司法實(shí)踐中，有關(guān)農(nóng)村信用社的法律法規(guī)和司法解釋，要區(qū)別于其他銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)。合作金融系統(tǒng)的發(fā)展均離不開完善的法律制度。如美國在1916年通過《聯(lián)邦農(nóng)業(yè)貸款法》，以此創(chuàng)辦了合作農(nóng)業(yè)信貸系統(tǒng)。其后又通過多次法律修正案，不斷完善其農(nóng)業(yè)信貸體系。德國早在1889年就有了合作社立法，并以此制定了《德意志合作銀行法》，對(duì)合作金融的設(shè)立條件、經(jīng)營管理、業(yè)務(wù)范圍等方面做了明確的規(guī)定，極大促進(jìn)了合作金融的發(fā)展。中國目前沒有專門的規(guī)范農(nóng)村信用社的基本法律。因此建議中國頒布專門的《農(nóng)村合作金融法》，明確金融合作組織的法律地位和性質(zhì)，切實(shí)保護(hù)合作金融機(jī)構(gòu)的經(jīng)營自主權(quán)，規(guī)范合作金融機(jī)構(gòu)的法人治理結(jié)構(gòu)和經(jīng)營機(jī)制。其次，依法界定農(nóng)村信用社、人民銀行和銀監(jiān)部門的權(quán)責(zé)范圍，保護(hù)產(chǎn)權(quán)收益，防止越權(quán)管理，保證農(nóng)村信用社現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度構(gòu)建和現(xiàn)代金融企業(yè)建設(shè)和發(fā)展擁有堅(jiān)實(shí)的法律基礎(chǔ)。

（二）推進(jìn)農(nóng)村信用社產(chǎn)權(quán)制度創(chuàng)新

要根本解決農(nóng)村信用社產(chǎn)權(quán)模糊問題，明晰產(chǎn)權(quán)歸屬，推廣多元化產(chǎn)權(quán)模式。而股份制改革是推動(dòng)產(chǎn)權(quán)明晰的有力的、便捷的途徑。因此建議逐步從合作制向合作股份制和股份制改革。在改革中需堅(jiān)持為三民服務(wù)的原則。重建產(chǎn)權(quán)制度，加快推進(jìn)多元化產(chǎn)權(quán)改革，分散股權(quán)，民主管理，群眾監(jiān)督。信用社要擴(kuò)大入股范圍，提高股金額度，更廣泛地吸收屬地農(nóng)民、個(gè)體工商戶、中小企業(yè)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和戰(zhàn)略投資資本，推廣投資主體多元化的產(chǎn)權(quán)模式，產(chǎn)權(quán)形式可采用獨(dú)資控股模式與股份比例模式。

伴隨產(chǎn)權(quán)改革，農(nóng)信社應(yīng)當(dāng)改善經(jīng)營管理，逐步提升農(nóng)信社盈利和競爭力。農(nóng)信社要統(tǒng)籌發(fā)揮政府、市場(chǎng)和自身三方面作用，著力推進(jìn)全面風(fēng)險(xiǎn)機(jī)制建設(shè)，持續(xù)改善資本充足率、不良貸款率等監(jiān)管指標(biāo)，保持農(nóng)村信用社經(jīng)營狀況整體穩(wěn)健，逐步提升農(nóng)信社的金融服務(wù)水平和核心競爭能力。

（三）規(guī)范法人治理結(jié)構(gòu)

應(yīng)當(dāng)確立“三會(huì)”在內(nèi)控機(jī)制中的核心地位，摒棄地方政府對(duì)信用社的行政干預(yù)。要確立社員代表大會(huì)的最高權(quán)力地位，增強(qiáng)農(nóng)戶和企業(yè)股東的參與意識(shí)，保證管理層真正代表大多數(shù)社員的利益。要明確社員代表的權(quán)利義務(wù)，確保對(duì)重大事項(xiàng)的知情權(quán)、參與權(quán)和決策權(quán)。建立社員大會(huì)的訴訟制度及重大決策的信息發(fā)布和聽證制度。必須建立名副其實(shí)的監(jiān)事會(huì)制度，保證其對(duì)理事會(huì)的監(jiān)督作用。對(duì)于監(jiān)事會(huì)的人事權(quán)由社員大會(huì)掌控，使監(jiān)事會(huì)機(jī)構(gòu)能得到獨(dú)立。政府部門要弱化經(jīng)營決策者地位，改變一元化決策體制。穩(wěn)步推進(jìn)省聯(lián)社改革，逐步構(gòu)建以產(chǎn)權(quán)為紐帶、以股權(quán)為連接、以規(guī)制為約束的省聯(lián)社與基層法人社之間的新型關(guān)系。

（四）建立職責(zé)明確的多層次監(jiān)管機(jī)制。

要確立信用社內(nèi)部監(jiān)管、人民銀行、銀監(jiān)部門外部監(jiān)管體系的主體地位。省聯(lián)社的行業(yè)管理職能應(yīng)逐漸淡化，逐步改為以行業(yè)自律性管理為主。銀監(jiān)會(huì)要主導(dǎo)監(jiān)督和約束政府部門對(duì)信用社經(jīng)營的行政干預(yù)，銀監(jiān)會(huì)依法對(duì)農(nóng)信社的市場(chǎng)準(zhǔn)入業(yè)務(wù)經(jīng)營的合法性、與風(fēng)險(xiǎn)性進(jìn)行核準(zhǔn)、檢查、監(jiān)督。要健全分類監(jiān)管體系，建立針對(duì)服務(wù)三農(nóng)的特殊業(yè)務(wù)領(lǐng)域的貸款風(fēng)險(xiǎn)、存貸比監(jiān)管規(guī)則與責(zé)任辦法等，以監(jiān)管約束和政策激勵(lì)引導(dǎo)和督促農(nóng)村信用社不斷提高農(nóng)村金融服務(wù)的便捷性。同時(shí)，建議完善信用社的信息披露，加強(qiáng)行政審計(jì)和外部社會(huì)機(jī)構(gòu)的審計(jì)監(jiān)督。

中國的農(nóng)村金融合作體制產(chǎn)權(quán)制度形式單一、管理體制變化頻繁，要轉(zhuǎn)變半個(gè)多世紀(jì)的傳統(tǒng)經(jīng)營管理模式，構(gòu)建現(xiàn)代金融企業(yè)制度，需要通過長期的努力才能實(shí)現(xiàn)。

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[責(zé)任編輯 陳鳳雪]