省以下財政體制改革的思考

摘 要：財政改革向省以下財政體制延伸，是中國財政發(fā)展的趨勢。在這一過程中，要理清省級以下政府財政關(guān)系，建立相應(yīng)的制度，解決省內(nèi)和省級財力的分配不均，促進(jìn)政府間財力均等。著重介紹“省管縣”財政體制，從各地不同模式中提煉經(jīng)驗，構(gòu)建基層政府事權(quán)與財權(quán)匹配的財政體制，精簡政府規(guī)模、提高政府服務(wù)效率和增強縣級政府全能關(guān)鍵的一步。

關(guān)鍵詞：省以下財政體制；省管縣；政府間財力均等化

中圖分類號：F810 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1673-291X（2013）24-0126-02

一、促進(jìn)政府間財力均等化

過去的二十年，中國對財政體系進(jìn)行了大幅度的改革。1994年進(jìn)行的分稅制改革以增加財政收入和改革中央與省的財政關(guān)系為核心，實行了以增值稅為主的分稅制，為后來財政收入占GDP比重的大幅度上升打下了堅實的基礎(chǔ)。這次改革給中國政府間財政關(guān)系帶來的重大變化，分稅制確立了中央與地方政府之間的關(guān)系，加強了中央政府向貧困省份進(jìn)行再分配、解決地區(qū)間財力不平衡問題的能力。但是，1994年的分稅制改革并未延伸到擔(dān)負(fù)著50%公共支出的省級以下財政體系。

省級以下財政轉(zhuǎn)移支付在更大程度上由權(quán)利很大的省級政府相機裁量，因此導(dǎo)致了省以下地方政府之間財力差異過大。應(yīng)該建立相應(yīng)的規(guī)則，來管理省對縣、市的轉(zhuǎn)移支付，以此解決省內(nèi)財力的分配不均。

促進(jìn)政府間財力均等化包括縱向平衡（不同層級的政府之間），也包括橫向平衡（不同地區(qū)之間），尤其是省以下政府財力應(yīng)更加平衡。這將有利于推動地區(qū)間在基礎(chǔ)設(shè)施、社會保障等基本公共服務(wù)方面的均等化。

二、省以下財政體制存在的弊端

1.高聳型組織結(jié)構(gòu)形式，降低了行政效率。改革開放以來，市場經(jīng)濟(jì)體制逐步取代計劃經(jīng)濟(jì)體制，相應(yīng)的財政管理方式也由原來的集中化向分散化發(fā)展，經(jīng)濟(jì)資源配置和決策權(quán)力開始向各級地方政府轉(zhuǎn)移。在這個過程中，省級以下政府財政關(guān)系尚未理順。中國現(xiàn)行的“市管縣”財政體制下，高聳型組織結(jié)構(gòu)形式不利于縣、市基層政府的主動性、積極性的調(diào)動和創(chuàng)新性、創(chuàng)造性的發(fā)揮，不利于政府管理效能的提高?？h與省之間需要下情上報或上情下達(dá)的問題，本來可以直接溝通，但現(xiàn)在卻不得不再經(jīng)由市層級，信息傳遞增加了一套程序，影響了信息傳遞速度，行政層級增加一層，導(dǎo)致行政成本上升，降低了行政效率。

2.省級以下財力不平衡。省級以下的財政安排由各省政府自行決定，導(dǎo)致了不同省份之間的差別。一般來說，較高層的政府獲取的財政收入份額高于其支出責(zé)任，這樣就是低層政府（縣及縣以下）出于最為嚴(yán)重的收支不平衡。此外，在現(xiàn)行的“市管縣”財政體制下，往往會出現(xiàn)縣及縣以下財政困難，收支失衡，收入難以滿足縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的支出要求，城鄉(xiāng)發(fā)展差距越拉越大?！笆泄芸h”財政體制的初衷是，通過中心城市的輻射效應(yīng)，帶動周邊地區(qū)和農(nóng)村的發(fā)展。但是，現(xiàn)今除了一部分比較發(fā)達(dá)的城市帶動力量較強以外，大批實力較差的地級市很難有力量帶動縣級的發(fā)展，相反，往往會更多地與縣級爭利，要求城市優(yōu)先發(fā)展。

三、省以下財政體制改革的建議

（一）五級政府到三級政府的轉(zhuǎn)變

1.分級財政體制的國際經(jīng)驗借鑒。美國政府層級架構(gòu)是“單一的、扁平的”層級架構(gòu)?！皢我弧笔侵该绹畬蛹壖軜?gòu)只有一種類型的層級架構(gòu)，即三級層級架構(gòu)；“扁平”層級架構(gòu)是指美國政府層級非常少，而且層級與層級之間很少存在隸屬關(guān)系，整個政府層級架構(gòu)呈現(xiàn)為扁平狀架構(gòu)。美國政府層級包括聯(lián)邦政府層級、州地方政府層級、州以下地方政府層級。所有種類、所有形式的州以下地方層級政府都是同一個層次上的政府層級，彼此之間不存在上下層級的關(guān)系，而是平等和各自相對獨立的關(guān)系，相互之間不存在隸屬關(guān)系。所以，總體上說，美國地方政府層級只有二個互不隸屬的層級：州地方政府層級與州以下地方政府層級，這就使得美國政府層級架構(gòu)整體上呈現(xiàn)出三級扁平架構(gòu)。

2.對中國的啟示：“省管縣”財政體制改革。從美國分級財政體制設(shè)置中，我們發(fā)現(xiàn)層次少、大幅度的扁平化組織結(jié)構(gòu)是美國政府層級設(shè)置的主要特征。層次少，信息傳遞成本下降，同時政策在傳遞過程中的失真性減少，上傳下達(dá)效率提高。除此之外，減少了一級財政，節(jié)約了行政管理成本。在中國，實行“省管縣”財政體制改革，完成五級政府到三級政府的轉(zhuǎn)變，減少地方政府層級，提高行政效率，實現(xiàn)管理扁平化，中央和省級政府可以更好地發(fā)揮宏觀調(diào)控職能，促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，有效地解決了市縣矛盾。

（二）規(guī)范地方政府自主權(quán)，允許中央政府介入省級以下政府財政關(guān)系

解決省以下政府財力不平衡，可以對地方政府的支出自主權(quán)設(shè)定限制，明確地方政府的定位。地方政府原則上是中央政府的代理人，但仍具有很大程度的自主權(quán)。中央政府可以通過法律確定地方政府從事的活動，必須行使的職能。提高地方政府的自主權(quán)和能力，在其他國家甚至單一制國家都是一種普遍趨勢。在中國，這一辦法的實施必須與當(dāng)前正在開展的涉及地方政府?dāng)?shù)量、機構(gòu)和層級的改革相協(xié)調(diào)。無論采取何種解決措施，都需要明確中國各級地方政府的職能和責(zé)任。

還可以考慮中央政府介入省級以下政府的資源分配。中央政府可以確定每一級政府的事權(quán)，并對省級以下政府之間的財力不均等程度設(shè)定上限。明確了地方政府的事權(quán)后，應(yīng)當(dāng)給基層政府分配必要的財政收入，以確保他們可以擁有行使其職能所需的財力。這個過程中，中央政府可以要求各省對省以下地方政府的收入分配或轉(zhuǎn)移支付保持一定程度的統(tǒng)一?；蛘?，中央政府可以要求省政府達(dá)到一定的具體指標(biāo)。

四、繼續(xù)推進(jìn)“省管縣”財政體制的設(shè)想

財政部《2011年中央政府決算報告》中指出，已經(jīng)有27個省、1 080個縣推行了省直管縣財政管理方式改革?！笆」芸h”財政體制改革的目的是為了進(jìn)一步完善縣級基本財力保障機制，繼續(xù)提升基層政府公共服務(wù)保障水平。

（一）各地“省管縣”模式

中國地域遼闊，南北、東西部差異較大，各省行政區(qū)劃、文化社會環(huán)境以及經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r，有著很大的不同，所以各個省在實施“省管縣”改革時采取的方式方法也不盡相同。

1.注重財政體制突破的浙江模式。浙江省管縣財政體制改革取得了不錯的成效，推動了其他省份的省管縣改革，浙江模式也成為各省“省管縣”改革的參考藍(lán)本：從經(jīng)濟(jì)管理切入，向縣級政府下放經(jīng)濟(jì)管理權(quán)，強縣擴權(quán)，推行省管縣的財政改革，而進(jìn)行試點的縣多數(shù)是經(jīng)濟(jì)實力較強的縣。

2.注重行政體制突破的海南模式。1988年4月13日，第七屆全國人民代表大會第一次會議通過了國務(wù)院提出的關(guān)于設(shè)立海南省和建立海南經(jīng)濟(jì)特區(qū)的兩個議案。同年4月26日，中共海南省委、海南省人民政府正式掛牌成立，“省直管市、縣”行政管理體制也同時正式運行，成為海南省特有的體制特點。海南作為中國建制最晚的省份，與內(nèi)陸省份相比，陸地面積小，人口數(shù)量少，縣的數(shù)量不多，不存在省級行政權(quán)力難以覆蓋等問題。在海南進(jìn)行省管縣財政體制改革，沒有很大的體制風(fēng)險或者社會風(fēng)險。海南省是中國最南部的省份，地處氣候熱帶，工業(yè)較少，主要產(chǎn)業(yè)為農(nóng)業(yè)和旅游業(yè)，經(jīng)濟(jì)相對簡單獨立。這樣，海南在行政管理方面，需處理的復(fù)雜性因素就要少得多，相對降低了政府管理的成本。

3.財權(quán)下放、先擴權(quán)再直管的湖北模式。湖北省“省管縣”體制改革的主要特點是財權(quán)下放，強化了省級財政對縣（市）級財政的扶持功能，重點解決縣鄉(xiāng)財政困難，促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。在省級財政并不寬裕的情況下，提出“財力向下傾斜，困難留在縣以上”。

（二）“省管縣”改革路徑的思考

省以下財政體制規(guī)范和合理與否，對一個地區(qū)的發(fā)展有著重大影響。對于某些省份來說，“省管縣”模式雖然目前未必是最佳的選擇，但 “省管縣”這一改革，帶來的是地方權(quán)力的再分配，減少政府層級的思路無疑是大方向。

從浙江、海南、湖北等上述省份不同模式“省管縣”體制改革的情況看，浙江省的“強縣擴權(quán)”改革在實踐上極大地促進(jìn)了浙江縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，其成功實踐，能夠成為其他省份尋求“省管縣”的一種途徑。海南雖然取得了很大成功，但其體制的改革具有區(qū)域特殊性，模式與其他省的具體條件尚不符合。湖北“財權(quán)下放”的“省管縣”模式則為省級財政并不寬裕的省份提供了一種路徑。其他省份也對“省管縣”改革進(jìn)行試點、嘗試、摸索，說明一個問題：“省管縣”體制改革是大勢所趨，非改不可。改不改就不要討論了，多思考一下關(guān)于如何改、哪個時間段改、改哪些內(nèi)容、誰來改的問題。

五、小結(jié)

省以下財政體制是分稅制財政體制的重要組成部分。在未來的財政體制改革中，“加快公共財政體系建設(shè)，明確界定各級政府的財政支出責(zé)任，理順省級以下財政管理體制”成為改革的重點。

按照與先行地方政府結(jié)構(gòu)改革措施相一致的方式，完成目前正在進(jìn)行的政府從五級到三級（預(yù)算）的改革，推行“省管縣”。這是精簡政府規(guī)模、提高政府服務(wù)效率和增強縣級政府全能關(guān)鍵的一步?！笆」芸h”財政體制作為省級以下財政體制改革的方向和具體模式，還需在實踐中探索和完善。

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