廣州市汽車限牌政策的合理性分析

摘 要：城市交通擁堵愈演愈烈，呈蔓延的趨勢(shì)，治堵成為城市社會(huì)問(wèn)題治理的重中之重，廣州繼上海、北京、貴陽(yáng)后實(shí)施了汽車限牌政策。廣州汽車限牌迎合嚴(yán)峻交通、污染壓力的現(xiàn)實(shí)治理需要，確定治堵、治污、發(fā)展公交三大目標(biāo)，借鑒上海、北京經(jīng)驗(yàn)并結(jié)合本地實(shí)際創(chuàng)造“競(jìng)拍+搖號(hào)”的新型限牌模式，具有較強(qiáng)的公平性、正義性、可行性。正確認(rèn)識(shí)限牌對(duì)現(xiàn)階段廣州城市問(wèn)題治理的意義，有效發(fā)揮政策效用。治病需治根本，大力發(fā)展城市公共交通，提高公共交通的服務(wù)質(zhì)量是根本之策。

關(guān)鍵詞：汽車限牌；公共政策；合理性；廣州市

中圖分類號(hào)：F260 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2013）24-0051-03

一紙限牌令，引起了廣州車市“大地震”。2012年6月30日21時(shí)《關(guān)于廣州市實(shí)行中小客車總量調(diào)控的通告》發(fā)布，次日凌晨開(kāi)始實(shí)施，試行一年，拉開(kāi)了“北上廣”汽車全面限牌的序幕，廣州成為第四個(gè)汽車限牌的城市。

公共政策[1]，是公共權(quán)力機(jī)關(guān)經(jīng)由政治過(guò)程所選擇和制定的為解決公共問(wèn)題、達(dá)成公共目標(biāo)、實(shí)現(xiàn)公共利益的方案。汽車限牌主要是指政府通過(guò)制定公共政策，限制汽車上牌數(shù)量，進(jìn)而控制汽車數(shù)量，從而達(dá)到治理交通擁堵并改善環(huán)境質(zhì)量的目的。

城市規(guī)劃與建設(shè)欠賬過(guò)多，交通等硬件設(shè)施不夠硬，同時(shí)汽車保有量的劇增，交通擁堵?tīng)顩r加劇，大氣污染問(wèn)題也越來(lái)越明顯。為了治理交通擁堵，改善環(huán)境，著力發(fā)展公交系統(tǒng)，汽車限牌成為廣州市政府的無(wú)奈選擇。廣州汽車限牌政策開(kāi)始試行，雖飽受爭(zhēng)議，但不能忽視這項(xiàng)政策推行的合理性，只有全面地去分析政策，認(rèn)識(shí)到限牌政策的合理性與不足，調(diào)整政策，才能達(dá)到改善廣州交通狀況的政策目的。

一、廣州市汽車限牌的現(xiàn)實(shí)需要性

公共政策具有公共性，是解決公共問(wèn)題與實(shí)現(xiàn)公共利益是方案，追求社會(huì)公共利益。汽車保有量激增，交通擁堵日益嚴(yán)重，大氣環(huán)境惡化，城市交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與完善難跟進(jìn)，治堵只能暫時(shí)另辟蹊徑——限牌。

廣州限牌政策是緩解城市交通擁堵問(wèn)題的需要。交通是城市的生命線，交通暢通對(duì)城市的生產(chǎn)、生活具有重要的意義。廣州機(jī)動(dòng)車保有量劇增，給交通的正常運(yùn)行造成了巨大壓力。數(shù)據(jù)顯示，至2012年5月，廣州機(jī)動(dòng)車保有量達(dá)到了240.5萬(wàn)輛，其中中小客車為167.4萬(wàn)輛，是五年前的2.5倍。而受土地資源、資金等條件制約，近五年城市道路里程年均增長(zhǎng)率僅約 2%，晚高峰平均車速已逼近20公里每小時(shí)的國(guó)際擁堵警戒線，平均車速低于20公里每小時(shí)的主干道占 27% [2]。出行在廣州，汽車擁堵已成常態(tài)，早晚高峰道路更被堵得水泄不通。廣州交通狀況不容樂(lè)觀，交通擁堵成為一個(gè)重大的社會(huì)問(wèn)題，治堵刻不容緩。

廣州限牌政策是緩解大氣污染的需要。汽車是能源消耗與二氧化碳排放的大戶，同時(shí)汽車尾氣、噪音、熱輻射又是城市污染的大戶。環(huán)境污染與能源消耗問(wèn)題，關(guān)系百姓健康與子孫后代幸福。有關(guān)數(shù)據(jù)表明，2011年中國(guó)已經(jīng)是全球最大的能源消耗國(guó)和二氧化碳排放國(guó)，石油對(duì)外依存度已超過(guò)56%的警戒線。隨著經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的發(fā)展，汽車保有量仍將上升，汽車仍將消耗大量能源，排放大量廢氣。廣州市區(qū)灰霾天氣與熱島效應(yīng)明顯，城市中很難看到藍(lán)天，這與廣州街頭奔跑的大量汽車有關(guān)。汽車尾氣嚴(yán)重污染環(huán)境，任由汽車數(shù)量暴增，這種狀況更難得到緩解。

廣州限牌政策是給予彌補(bǔ)城市交通建設(shè)欠賬緩沖期的需要。道路建設(shè)的欠賬，以及低水平的交通管理能力，是各城市交通擁堵的主要原因。汽車保有量劇增的同時(shí)交通基礎(chǔ)設(shè)施步伐難跟進(jìn)，導(dǎo)致交通通行效率低。大力發(fā)展公共交通，完善交通設(shè)施和管理制度，是解決擁堵問(wèn)題的根本出路。近年廣州加快交通基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)與完善。廣州現(xiàn)有8條通行的地鐵線路，總里程236公里。為解決交通堵塞問(wèn)題，廣州地鐵仍在進(jìn)行大規(guī)模的擴(kuò)建，遠(yuǎn)期規(guī)劃長(zhǎng)度已達(dá)751公里。同時(shí)，2010年2月，全線總長(zhǎng)22.9公里的廣州快速公交系統(tǒng)投入運(yùn)營(yíng)，彌補(bǔ)了城市交通建設(shè)上的缺陷。然而大力發(fā)展公共交通，完善交通設(shè)施，彌補(bǔ)城市交通建設(shè)的欠賬不是短時(shí)期能完成的，需要一定的緩沖期。目前廣州的交通擁堵?tīng)顩r已達(dá)一個(gè)臨界值，如不及時(shí)采取措施將會(huì)出現(xiàn)更嚴(yán)重的擁堵。汽車限牌給予了彌補(bǔ)城市交通建設(shè)欠賬緩沖期，通過(guò)政策的出臺(tái)，用行政手段對(duì)汽車的增長(zhǎng)量進(jìn)行合理控制。

二、廣州市汽車限牌政策目標(biāo)的合理性

目標(biāo)是一切社會(huì)社會(huì)組織的重要構(gòu)成要素，是組織活動(dòng)的靈魂[3]。確立政策目標(biāo)必須針對(duì)實(shí)際問(wèn)題，有的放矢，切中要害，準(zhǔn)確選中解決問(wèn)題的突破口。在汽車限牌上，廣州市在汽車限牌上提出三大目標(biāo)：“緩解交通擁堵；改善大氣環(huán)境質(zhì)量；大力發(fā)展公共交通”，具有有針對(duì)性、前瞻性、系統(tǒng)性，并結(jié)合了廣州實(shí)際。

廣州限牌政策目標(biāo)具有針對(duì)性。在建設(shè)幸福廣州背景，完善廣州城市交通，為市民提供安全、優(yōu)質(zhì)、高效的出行服務(wù)和交通保障成為建設(shè)幸福廣州的內(nèi)在要求。環(huán)境問(wèn)題日益被人們關(guān)注，大氣質(zhì)量關(guān)系市民的切身利益，在去年北方各大城市遭受嚴(yán)重的霧霾天氣后，改善大氣質(zhì)量成為各大城市在建設(shè)中尤為關(guān)注的問(wèn)題。廣州針對(duì)嚴(yán)峻的交通擁堵與大氣污染問(wèn)題，堅(jiān)持實(shí)事求是原則，確定緩解交通擁堵與改善大氣環(huán)境治理的目標(biāo)。

廣州限牌政策目標(biāo)具有前瞻性。公共政策以相應(yīng)的政策問(wèn)題為出發(fā)點(diǎn)，著眼于在未來(lái)的行動(dòng)中實(shí)現(xiàn)對(duì)問(wèn)題的解決，政策目標(biāo)為政策方案提供方向性指導(dǎo)。公共政策的這種特性決定了政策目標(biāo)需要具有前瞻性。廣州限牌政策在限牌的基礎(chǔ)上提出了要大力發(fā)展公共交通的目標(biāo)，深刻地認(rèn)識(shí)到限牌只是治標(biāo)不治本的方式，確定限牌與發(fā)展公共交通要“雙管齊下”，使限牌、減少汽車數(shù)量、發(fā)展公交系統(tǒng)形成一個(gè)良性循環(huán)。

廣州限牌政策目標(biāo)具有系統(tǒng)性。緩解交通擁堵、改善大氣環(huán)境質(zhì)量、大力發(fā)展公共交通三大目標(biāo)構(gòu)成一個(gè)完整的目標(biāo)系統(tǒng)，多目標(biāo)的有機(jī)結(jié)合，共同達(dá)到治堵與治理環(huán)境的目的。根據(jù)國(guó)內(nèi)外經(jīng)驗(yàn)，解決城市交通問(wèn)題的根本途徑是要完善交通系統(tǒng)，大力發(fā)展公共交通。個(gè)人擁有汽車的原始目的是方便出行，公交設(shè)施的完善、公共交通服務(wù)的提升，使得人們能夠享受便利、廉價(jià)的交通，自然會(huì)減少私家車的使用。廣州目前以公交車出行的市民占60%左右，限牌實(shí)施后數(shù)量仍會(huì)上升。大力發(fā)展公共交通是解決城市交通擁堵問(wèn)題，汽車尾氣污染問(wèn)題，提升公共交通運(yùn)行能力的良策。

三、廣州市汽車限牌政策制定的合法性

所謂公共政策制定，是指公共政策主體就某個(gè)公共問(wèn)題的解決，提出相應(yīng)的政策目標(biāo)、政策方案，并經(jīng)過(guò)嚴(yán)格的論證后，確定最后方案的過(guò)程[4]。公共政策的制定是治理社會(huì)問(wèn)題的重要步驟，需要具有合法性，而合法性[5] 意味著某種政治秩序被認(rèn)可的能力。

廣州限牌政策決策主體合法。公共政策主體作為公共政策的制定者和決策者需要具有相應(yīng)的權(quán)力，其權(quán)力來(lái)源于政治系統(tǒng)的強(qiáng)制力與合法性。

在政策系統(tǒng)中根據(jù)地位、行為方式、影響力差異，公共政策主體分為直接主體和間接主體，其中直接主體獲得憲法和法律授權(quán)，掌握公共權(quán)力，能對(duì)社會(huì)價(jià)值進(jìn)行權(quán)威性分配。中國(guó)是一個(gè)政府主導(dǎo)型的社會(huì)，行政機(jī)構(gòu)在政策制定中發(fā)揮了重要作用。行政機(jī)構(gòu)[6] 是“貫徹執(zhí)行國(guó)家的法律和政策，管理國(guó)家的內(nèi)政外交等行政事務(wù)的機(jī)關(guān)。它掌握國(guó)家行政權(quán)力，運(yùn)用公共政策對(duì)社會(huì)公共事務(wù)進(jìn)行管理，是立法機(jī)構(gòu)所確立的國(guó)家意志的執(zhí)行者”。中國(guó)法律規(guī)定，國(guó)務(wù)院及其組成部門，各級(jí)地方政府有在憲法許可范圍內(nèi)制定規(guī)章的權(quán)力。廣州市是中國(guó)第三大城市，是廣東省省會(huì)城市，作為政策的決策主體，廣州市政府擁有在廣泛調(diào)查的基礎(chǔ)上，依據(jù)科學(xué)、民主的原則制定政策的權(quán)力。

廣州限牌政策制定程序合法。廣州汽車擁堵引起了社會(huì)公眾的普遍關(guān)注，進(jìn)入系統(tǒng)議程，當(dāng)這一社會(huì)問(wèn)題引起決策者的關(guān)注，政府下決心要采取措施改善現(xiàn)狀，那么汽車限牌進(jìn)入了正式議程。

公共政策制定程序的合法表現(xiàn)在決策的科學(xué)、民主與規(guī)范。縱觀限牌政策制定及實(shí)施歷程，目前主要經(jīng)歷了三個(gè)階段：一是廣泛調(diào)查背景下市級(jí)領(lǐng)導(dǎo)班子的討論，2012年6月30日汽車限牌通告發(fā)布；二是根據(jù)群眾及各方意見(jiàn)，2012年6月31日市政府發(fā)布《廣州市中小客車總量調(diào)控管理試行辦法》；三是試行及反饋階段，2013年5月25日，廣州市交通工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室正式就《廣州市中小客車總量調(diào)控管理辦法（征求公眾意見(jiàn)稿）》公開(kāi)向社會(huì)公眾征求意見(jiàn)，市民可以在6月13日前向領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室提出有關(guān)建議和意見(jiàn)。第一階段，通過(guò)各種調(diào)研，專家、人大代表展開(kāi)充分討論，彰顯科學(xué)性，第二、三階段，充分聽(tīng)取民意，根據(jù)試行辦法的成效與存在問(wèn)題進(jìn)行不斷修補(bǔ)完善，做到民主與規(guī)范。

關(guān)于為何汽車限牌未提前公開(kāi)征求意見(jiàn)的問(wèn)題，北京汽車限牌前政策提前預(yù)告導(dǎo)致的混亂很好地回答了問(wèn)題，一旦公布限牌時(shí)間點(diǎn)，就可能引起集中搶購(gòu)、集中上牌，導(dǎo)致車市混亂，影響社會(huì)穩(wěn)定和公平，影響調(diào)控的效果。未提前預(yù)告、未公開(kāi)征求意見(jiàn)不意味著不聽(tīng)取民意，市級(jí)領(lǐng)導(dǎo)班子的討論充分聽(tīng)取了民主黨派、人大代表、專家的意見(jiàn)，謹(jǐn)慎決策，并在接下來(lái)的試行期內(nèi)不斷聽(tīng)取民意，修正方案。

廣州汽車限牌政策處于試行階段，通過(guò)試行期發(fā)動(dòng)群眾充分討論，組織公眾座談會(huì)、專家論證會(huì)與專家咨詢會(huì)，聽(tīng)取人大代表、政協(xié)委員和民主黨派人士的意見(jiàn)，再出臺(tái)新的交通管理政策，聽(tīng)取民意，問(wèn)計(jì)于民，改善廣州城市交通狀況。

四、廣州市汽車限牌政策內(nèi)容的正義性

公共政策是政府或公共部門的權(quán)威性決策，是宏觀而非社會(huì)微觀決策。公共政策指向的是社會(huì)公共事務(wù)，承擔(dān)的是公共行政責(zé)任，追求的是社會(huì)公共利益[7]。公共政策需要具有正義性，這種正義表現(xiàn)在保護(hù)大多數(shù)人的利益，但不可能避免在政策實(shí)施初期會(huì)對(duì)一些個(gè)人或小部分的群體帶來(lái)利益的損失。

《關(guān)于廣州市實(shí)行中小客車總量調(diào)控的通告》對(duì)汽車的增量做了明確的規(guī)定，規(guī)定未來(lái)一年內(nèi)，廣州市中小客車增量配額為12萬(wàn)輛，每月1萬(wàn)輛?！稄V州市中小客車總量調(diào)控管理試行辦法》規(guī)定每個(gè)月新增1萬(wàn)臺(tái)車，其中10%用于新能源車，50%用于搖號(hào)，40%用于競(jìng)拍[8]，即“環(huán)保+搖號(hào)+競(jìng)價(jià)”中小客車增量指標(biāo)分配新模式。

公共政策是公共部門對(duì)社會(huì)資源的權(quán)威性分配，主要是對(duì)社會(huì)資源的分配與各種利益關(guān)系的協(xié)調(diào)，需要做到公平與效率的兼顧。

在廣州進(jìn)行汽車限牌前，國(guó)內(nèi)城市主要有兩種限牌模式：一是上海的“拍牌”模式，采用競(jìng)價(jià)拍賣的方式進(jìn)行，價(jià)高者得，采用了市場(chǎng)化的方式，體現(xiàn)了車牌的稀缺性，強(qiáng)調(diào)效率；二是北京的“搖號(hào)”模式，采用公開(kāi)搖號(hào)的方式進(jìn)行，市民公平搖號(hào)，成功與否主要看運(yùn)氣，比較公平。廣州則結(jié)合兩者，借京滬之長(zhǎng)，兼顧效率與公平。在試行辦法中，為確保最大程度的公平，既為普通大眾提供了免費(fèi)搖牌的方式，又為一些急需購(gòu)車上牌，經(jīng)濟(jì)能力較強(qiáng)的人提供途徑進(jìn)行競(jìng)拍，競(jìng)拍所得再運(yùn)用于城市交通建設(shè)。同時(shí)政策注意到了汽車能源問(wèn)題，倡導(dǎo)新能源汽車、低排量汽車的使用，做到節(jié)能環(huán)保，更有利于實(shí)現(xiàn)倡導(dǎo)低碳環(huán)保、社會(huì)公平，解決剛性需求的三者共贏。

公平與效率問(wèn)題不只是公共政策制定實(shí)施中需要考慮的問(wèn)題，更是公共政策的最終功能。廣州在汽車限牌的內(nèi)容中努力兼顧效率與公平，更以此為目標(biāo)，符合公共政策的正義要求。

五、廣州市汽車限牌政策實(shí)施的可行性

汽車限牌早有先例，廣州汽車限牌是新時(shí)期城市發(fā)展的需要，也是無(wú)奈的選擇。汽車限牌，能合理有效地控制中小汽車的增長(zhǎng)數(shù)量，緩解城市道路交通擁堵的情況，能減輕大氣污染。廣州不斷建設(shè)的公交系統(tǒng)、限牌中保證切合實(shí)際的汽車合理增長(zhǎng)量，以及其他城市汽車限牌的經(jīng)驗(yàn)為廣州汽車限牌提供了可行性。

公交系統(tǒng)的不斷完善升級(jí)為限牌政策的推行提供了保障。公共政策需要發(fā)揮系統(tǒng)協(xié)調(diào)的作用，兼顧各社會(huì)群體的利益。汽車限牌，導(dǎo)致一部分有經(jīng)濟(jì)實(shí)力的人有錢卻不能購(gòu)車上牌，進(jìn)而影響其出行，這個(gè)問(wèn)題若解決不好不僅會(huì)影響政策的推行，更可能引發(fā)矛盾。廣州市目前提出了增強(qiáng)公共服務(wù)的戰(zhàn)略目標(biāo)，不斷完升級(jí)公交系統(tǒng)，主要包括大力發(fā)展以地鐵為骨干的軌道交通，發(fā)展以公交車為主力的地面交通，同時(shí)發(fā)展城市輕軌和水上交通服務(wù)，大力發(fā)展出租車服務(wù)業(yè)，全面提升公交服務(wù)質(zhì)量。限牌的同時(shí)更注重公交系統(tǒng)的完善升級(jí)，達(dá)到系統(tǒng)協(xié)調(diào)的效果。

目前廣州以公交車出行的市民占60%左右，未來(lái)這一比例還將上升。公交系統(tǒng)的發(fā)展完善，能使更多的市民選擇公共交通出行，使得在汽車限牌背景下仍能方便出行。

中小汽車增長(zhǎng)量合理限制為限牌政策的推行提供了可操作性。汽車增長(zhǎng)量的限制不能過(guò)松也不能過(guò)緊，需根據(jù)城市發(fā)展情況及市民實(shí)際需求制定，并適時(shí)調(diào)整。廣州汽車限牌政策實(shí)施的可行性還表現(xiàn)在對(duì)實(shí)際情況進(jìn)行分析后，制定看合理的汽車增長(zhǎng)量限制，在當(dāng)前交通設(shè)施條件下保證汽車數(shù)量的合理有序增長(zhǎng)。廣州目前汽車增長(zhǎng)速度快，最近幾年保持在19.6%左右，若不加以控制，小汽車保有量將在四年后翻倍。全年12萬(wàn)車牌的分配，每月1萬(wàn)輛，既能基本滿足市民購(gòu)車上牌需要，又給予一定限制。

上海、北京、貴陽(yáng)限牌成功經(jīng)驗(yàn)提供借鑒。常言道：“他山之石，可以攻玉。”事物發(fā)展的道路是曲折的，前途是光明的，汽車限牌如是，上海限牌之初，無(wú)相關(guān)經(jīng)驗(yàn)借鑒，“摸著石頭過(guò)河”，也碰壁不少，然而實(shí)行限牌十幾年，上海也積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)，探索出適合上海的限牌模式。北京在學(xué)習(xí)上海經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，結(jié)合自身實(shí)際，推行了獨(dú)具特色的限牌政策。汽車限牌是具有中國(guó)特色的公共政策，三地汽車限牌的成效驗(yàn)證了汽車限牌在城市交通擁堵與大氣污染嚴(yán)峻情況的可行性與實(shí)際效用。汽車限牌取得了成效，也呈現(xiàn)出問(wèn)題，如上海由競(jìng)拍導(dǎo)致車牌天價(jià)、北京出臺(tái)政策前的搶購(gòu)風(fēng)潮，各城市在問(wèn)題出現(xiàn)時(shí)及時(shí)調(diào)整。廣州作為國(guó)內(nèi)第四個(gè)汽車限牌的城市，可以借鑒其他城市較為成熟、有效的模式，通過(guò)分析評(píng)估避減少政策漏洞，并結(jié)合廣州實(shí)際，科學(xué)治理，達(dá)到更好的治理效果。

六、結(jié)論

廣州汽車限牌政策是解決“燃眉之急”的“緩兵之計(jì)”，符合現(xiàn)實(shí)需要，政策目標(biāo)合理，政策的制定合法，同時(shí)政策的內(nèi)容具有正義性，政策可行性強(qiáng)，是具有合理性的政策。在限牌政策下，城市交通與空氣污染的嚴(yán)峻情況將得到一定的緩解。

當(dāng)然，城市治堵不可能一蹴而就，需要有耐心，作出嘗試。進(jìn)行汽車限牌，能通過(guò)行政手段減緩交通擁堵與大氣污染上的嚴(yán)峻情況，但僅依靠限牌顯然無(wú)法根治痼疾，只有大力發(fā)展公共交通，完善公交系統(tǒng)，提供高質(zhì)量的公共交通服務(wù)，才能使市民出行方式多樣化、便利化，最終解決城市交通擁堵問(wèn)題，緩解汽車尾氣排放帶來(lái)的環(huán)境問(wèn)題，建設(shè)幸福廣州。

參考文獻(xiàn)：

[1] 寧騷.公共政策學(xué)[M].北京：高等教育出版社，2011：85.

[2] 辛.城市治堵，“限”字當(dāng)頭[J].經(jīng)濟(jì)導(dǎo)刊，2012，（7）：12.

[3] 錢再見(jiàn).現(xiàn)代公共政策學(xué)[M].南京：南京師范大學(xué)出版社，2007.

[4] 劉義成.公共政策制定模式及中國(guó)的模式選擇[J].當(dāng)代經(jīng)濟(jì)管理，2012，（2）.

[5] [德]哈貝馬斯.交往與社會(huì)進(jìn)化[M].張博樹(shù)，譯.重慶：重慶出版社，1989：184.

[6] 陳慶云.公共政策分析[M].北京：北京大學(xué)出版社，2006：70.

[7] 張學(xué)澤.論公共政策的正義性[J].行政論壇，2005，（1）.

[8] 大排量受限新能源受寵，廣州限牌細(xì)則解讀[EB/OL].太平洋車網(wǎng).http：//gz.pcauto.com.cn/cxpl/1207/2057091.html，2012-07-31.

[責(zé)任編輯 劉嬌嬌]