集體所有制下中國農(nóng)地經(jīng)營問題分析

摘 要：集體所有制下家庭承包經(jīng)營是改革開放以來中國農(nóng)地的基本經(jīng)營方式。然而這種經(jīng)營方式始終是在市場經(jīng)濟(jì)的大潮中顛簸前行，問題不斷，爭訟頗多：小塊土地經(jīng)營，農(nóng)民難以致富；集體土地所有權(quán)主體不明晰，農(nóng)民承包經(jīng)營權(quán)不穩(wěn)定；土地流轉(zhuǎn)后農(nóng)地社會效益問題突出。

關(guān)鍵詞：集體所有制；承包經(jīng)營權(quán)；農(nóng)民利益；社會效益

中圖分類號：F320 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1673-291X（2013）24-0030-02

中國《憲法》規(guī)定：“農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有”，“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織實行家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制”。這是當(dāng)前中國農(nóng)村土地的所有制度和基本經(jīng)營制度?；仡櫺轮袊闪⒁詠碇袊r(nóng)村土地制度的變遷，土地從短暫的農(nóng)民所有制下的“分”到農(nóng)業(yè)合作化運(yùn)動時期的“統(tǒng)”，再到如今土地集體所有制下的“統(tǒng)分結(jié)合”，中國土地制度經(jīng)歷了一個批判繼承的過程，在實現(xiàn)了農(nóng)戶家庭經(jīng)營的同時，土地的所有權(quán)仍然牢牢地掌握在集體手中。這樣的制度安排實現(xiàn)了土地所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)的分離，使農(nóng)戶成為一個享有獨(dú)立利益的經(jīng)營主體，由此個體勞動力的生產(chǎn)效率明顯提高，制度在實施初期釋放出巨大的經(jīng)濟(jì)績效。但之后中國土地制度不斷遭遇難題。

一、小塊土地經(jīng)營，農(nóng)民很難致富

中國雖然實行家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制，但由于土地集體經(jīng)營往往要依靠該集體非農(nóng)產(chǎn)業(yè)對剩余勞動地的充分吸納（這是很多農(nóng)村地區(qū)難以做到的，集體經(jīng)營只在一些經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)的地區(qū)獲得成功），現(xiàn)實中分田到戶、家庭經(jīng)營仍是主流。在分配承包地的過程中，由于耕地面積少，不同地塊土地的質(zhì)量存在差異，地塊與宅基地的距離又有遠(yuǎn)近之分，土地面積、土地質(zhì)量、地塊距離等等都要盡可能達(dá)到均衡分配，這導(dǎo)致了每戶的土地實質(zhì)上都是小塊分散的，這種情況在偏遠(yuǎn)山區(qū)尤其明顯。

在小塊土地上，現(xiàn)代化的農(nóng)業(yè)機(jī)械無法充分發(fā)揮功效，如大型聯(lián)合收割機(jī)常常因為地塊狹窄而難以扭轉(zhuǎn)方向，無意收割到臨近承包戶的莊稼而造成糾紛的情況也時有發(fā)生，有限的機(jī)械化水平迫使農(nóng)民不得不投入大量的人力進(jìn)行精耕細(xì)作，勞動效率不高；農(nóng)戶個體無力、也無法建設(shè)大型農(nóng)田水利設(shè)施，面對旱、澇等極端氣候條件束手無策，農(nóng)民可能因災(zāi)返貧的同時，地區(qū)的糧食產(chǎn)量也受到影響；個體農(nóng)戶不能科學(xué)把握市場預(yù)期，習(xí)慣以往年的市場價格來安排農(nóng)作物種植，結(jié)果往往導(dǎo)致農(nóng)產(chǎn)品供求失衡，辛辛苦苦的勞動付出無法獲取相應(yīng)的收入；在農(nóng)村社會保障制度尚不健全的情況下，農(nóng)民，尤其是年齡偏大者，即使無力耕種，也不愿意將承擔(dān)著社會保障功能的“救命稻草”——承包地流轉(zhuǎn)出去，他們的愿望只是自給自足?？傊?，小塊分散的土地?zé)o力抵御來自自然和市場的風(fēng)險，難以產(chǎn)生規(guī)模效益，決定了農(nóng)民的相對貧困境地一時難以改變，他們“被束縛在土地上必須投入全部精力才能獲得相當(dāng)少的回報”[1]?！耙怀み^溫飽檻，廿年不進(jìn)富裕門”仍然是不少村莊實施家庭承包經(jīng)營以來的經(jīng)濟(jì)狀況。

二、集體土地所有權(quán)主體不明，農(nóng)民承包經(jīng)營權(quán)易遭剝奪

這可以說是中國農(nóng)地集體所有制與生俱來的問題，廣為詬病?！锻恋爻邪ā芬?guī)定農(nóng)村土地的所有權(quán)歸集體，而現(xiàn)實中農(nóng)村存在多個集體，如村民小組集體、村集體、鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體，以及擁有土地終極所有權(quán)的“國家”?！凹w”們出于各種目的都可能對土地的經(jīng)營、管理甚至土地用途做出調(diào)整，農(nóng)民則往往只能被動地接受來自多個集體的多重指揮，不顧及農(nóng)民利益的“瞎指揮”仍時有發(fā)生，如為了響應(yīng)縣委號召，長勢良好的麥苗被強(qiáng)行犁除栽蘋果[2]；為了建設(shè)“綠色走廊”，在綠油油的小麥田和黃燦燦的油菜地中間栽植綠化樹[3]等。如果說這只是干預(yù)了農(nóng)民合理安排農(nóng)作物種植的權(quán)力，那么以下兩點(diǎn)則有可能徹底剝奪農(nóng)民的承包經(jīng)營權(quán)。

1.土地集體所有制下地方政府的“土地財政”?！?994年中國實行分稅制以后，由于財權(quán)上收事權(quán)下放，地方收入滿足不了地方的發(fā)展需求。于是地方通過各種途徑尋找資金?！盵4]建設(shè)用地的炙手可熱使地方政府瞄準(zhǔn)了土地。在傳統(tǒng)城區(qū)建設(shè)用地供應(yīng)量見底之后，地方政府逐漸把“圈地”的方向轉(zhuǎn)向城郊，利用《憲法》“國家為了公共利益的需要，可以按照法律規(guī)定對土地實行征收或者征用并給予補(bǔ)償”的規(guī)定（這實際上使地方政府也成為影響農(nóng)村土地使用的一合法分子），將集體土地變成國有土地用于城市建設(shè)。“土地財政”成為中國地方財政收入的一大特點(diǎn)，“2012年土地出讓金占地方財政總收入的31%，比2011年降低了7個百分點(diǎn)，但依然處于歷史較高位。從2002年開始，全國土地總收入占比就高于20%，一直在波動中上升，特別在2008年以后，其影響力逐步顯現(xiàn)，對地方財政收入起著不可或缺的作用?！盵5]不能說地方政府獲取農(nóng)村集體土地都是不合法的，但是全國耕地面積在沒有遭遇較大范圍自然災(zāi)害的情況下不斷減少卻是不爭的事實，農(nóng)地非農(nóng)化“功不可沒”。地方政府的這種短期行為還使得一部分農(nóng)民失地又失業(yè)，還缺乏社會保障，最終淪落為種田無地、就業(yè)無崗、低保無份的“三無農(nóng)民”。《土地承包法》規(guī)定：土地流轉(zhuǎn)要遵循平等協(xié)商、自愿、有償?shù)脑瓌t；土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的主體是承包方，承包方有權(quán)依法自主決定土地承包經(jīng)營權(quán)是否流轉(zhuǎn)和流轉(zhuǎn)的方式，任何組織和個人都不得強(qiáng)迫承包方進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)；而且土地流轉(zhuǎn)不得改變土地所有權(quán)的性質(zhì)和土地的農(nóng)業(yè)用途；《土地管理法》明確規(guī)定：嚴(yán)格限制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，控制建設(shè)用地總量，對耕地實行特殊保護(hù)。相關(guān)法律的明確規(guī)定保護(hù)了農(nóng)民的利益，但現(xiàn)實中農(nóng)民的利益卻一再受損，土地集體所有制發(fā)生“異化”，在部分地區(qū)逐漸淪為個別人謀利的工具，成為侵害農(nóng)民利益的幌子。

2.土地流轉(zhuǎn)中“集體”的“異化”傾向。由于農(nóng)業(yè)比較收益低，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)吸引力不強(qiáng)，在農(nóng)戶可以自由擇業(yè)的情況下，近年來農(nóng)戶兼業(yè)程度不斷提高，對增加農(nóng)業(yè)生產(chǎn)投資也越來越不積極。再加上年輕人不愿意留在農(nóng)村務(wù)農(nóng)，務(wù)農(nóng)人口老齡化趨勢明顯，這些都自然地推動了土地承包經(jīng)營權(quán)的轉(zhuǎn)讓越來越普遍。同時城市化進(jìn)程不斷加速、社會主義新農(nóng)村建設(shè)不斷推進(jìn)，城鄉(xiāng)建設(shè)用地需求量不斷增加，資本下鄉(xiāng)成為現(xiàn)實，土地流轉(zhuǎn)合法化，在這樣的背景下，集體不再簡單地執(zhí)行上級行政命令而是更加主動、更加頻繁地參與市場經(jīng)濟(jì)活動。集體與資本的關(guān)系更加緊密，各類集體便會搶占所有權(quán)主體地位，爭取在市場經(jīng)濟(jì)行為中發(fā)揮決策權(quán)。部分城市近郊地區(qū)的村集體在巨大利益的誘惑下不經(jīng)村民大會同意強(qiáng)行流轉(zhuǎn)村民承包地，然后將大片集體土地轉(zhuǎn)租給企業(yè)或個人謀作他用，村民失去了賴以生存的承包地，又往往得不到合理補(bǔ)償。通過“百度”搜索“村支書擅自流轉(zhuǎn)土地”，會發(fā)現(xiàn)很多地區(qū)都有此類事件發(fā)生。這種罔顧農(nóng)民利益，侵害農(nóng)民合法權(quán)益的行為使“農(nóng)村基層政權(quán)與農(nóng)民階層走向?qū)αⅲ粌H危及到黨和政府與農(nóng)民的關(guān)系，斷送了憲法確立公有制的政治理想，還直接催生并加劇了農(nóng)村社會矛盾”[6]。

三、農(nóng)地經(jīng)營的社會效益不穩(wěn)定，糧食安全問題凸顯

馬克思說：“我們需要的是日益增長的生產(chǎn)，要是讓一小撮人隨心所欲地按照他們的私人利益來調(diào)節(jié)生產(chǎn)，或者無知地消耗地力，就無法滿足生產(chǎn)增長的各種需要?！盵1] 又說：“把土地交給聯(lián)合起來的農(nóng)業(yè)勞動者，就等于使整個社會只聽從一個生產(chǎn)者階級擺布?！盵1]土地作為一種最基本的生產(chǎn)資料，其社會效益遠(yuǎn)重要于土地為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者帶來的個人私利。中國當(dāng)前集體所有制下農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)在一定程度上就是使土地向少數(shù)人集中，而對土地的使用情況管控不到位，這不利于實現(xiàn)農(nóng)業(yè)的社會產(chǎn)出最大化。

2008年十七屆三中全會《關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題決定》顯示了政府推動農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的積極態(tài)度。據(jù)統(tǒng)計，截至2012年年底，農(nóng)民承包地的流轉(zhuǎn)面積已經(jīng)達(dá)到2.7億畝，占農(nóng)民承包地的21.5%[7] 。土地流轉(zhuǎn)有利于實現(xiàn)土地規(guī)?；?jīng)營，承包方承包流轉(zhuǎn)土地也是為了獲取規(guī)模收益，“他們的承包成本和他們從事其他行業(yè)所得到的機(jī)會成本之和要小于他們通過土地承包獲得的收益”[8]。但是由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)一般周期較長，而且農(nóng)作物生長期間鮮有中間產(chǎn)品，這導(dǎo)致從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)不能像工業(yè)生產(chǎn)那樣快速獲益。雖然國家免征農(nóng)業(yè)稅并發(fā)放種糧補(bǔ)貼，但是種糧比較收益依然很低。在無法改變土地農(nóng)業(yè)用途的情況下，即使在規(guī)模化的土地上種植糧食作物會大大促進(jìn)糧食生產(chǎn)、保障國家糧食安全，承包者也往往會根據(jù)市場的選擇，減少甚至放棄種植小麥、水稻、棉花等傳統(tǒng)作物，轉(zhuǎn)種有機(jī)蔬菜、鮮花盆景、藥材等特色經(jīng)濟(jì)作物，甚至發(fā)展所謂的觀光休閑農(nóng)業(yè)。有種形象的比喻說：“使用流轉(zhuǎn)后的種糧地發(fā)展其他產(chǎn)業(yè)就像撐了一把大紅傘，對土地違規(guī)有遮蓋作用。”[9]

不難看出，當(dāng)前集體所有制下的農(nóng)地經(jīng)營問題的核心，一個是農(nóng)民利益，另一個則是社會利益。兼顧兩種利益、協(xié)調(diào)兩種利益是我們解決現(xiàn)存問題應(yīng)堅持的原則。

參考文獻(xiàn)：

[1] 馬克思恩格斯選集：第3卷[M].北京：人民出版社，1995：128-129.

[2] 當(dāng)麥子遇到蘋果[EB/OL].央視網(wǎng)新聞頻道，http：//news.cntv.cn/china/20111127/105485.shtml.

[3] 農(nóng)田里為何種樹忙[EB/OL].央視網(wǎng)新聞頻道，http：//news.cntv.cn/2013/04/20/VIDE1366412643076416.shtml.

[4] 方燁，張曙光.中國地權(quán)發(fā)展的未來是產(chǎn)權(quán)細(xì)分[N].經(jīng)濟(jì)參考報，2011-05-30.

[5] 2012年全國土地財政降溫：房地產(chǎn)稅收增長 土地出讓金下跌[EB/OL].財經(jīng)網(wǎng)，http：//estate.caijing.com.cn/2013-03-29/112633090.html.

[6] 劉云生.土地國有化的必要性與可能性探析[J].河北法學(xué)，2006，（5）：64.

[7] 陳曉華.2012年土地流轉(zhuǎn)達(dá)2.7億畝 盡快完善市場規(guī)范[EB/OL].中國青年網(wǎng)，http：//news.youth.cn/gn/201303/t20130311_2964107.htm.

[8] 賀振華.農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的效率：現(xiàn)實與理論[J].上海經(jīng)濟(jì)研究，2003，（3）：13.

[9] 吳銀蓮.警惕土地流轉(zhuǎn)中的糧食安全問題[J].中國集體經(jīng)濟(jì)，2011，（6）：95.

[責(zé)任編輯 劉嬌嬌]