京、滬、穗、新機(jī)動(dòng)車調(diào)控管理政策對(duì)比

摘 要：該文在國(guó)內(nèi)外大量研究資料的基礎(chǔ)上，通過對(duì)京、滬、穗、新等城市實(shí)施的機(jī)動(dòng)車總量調(diào)控管理政策進(jìn)行系統(tǒng)化的對(duì)比研究，從調(diào)控目標(biāo)、對(duì)象、配置方式、配額管理、指標(biāo)管理及調(diào)控效果等幾個(gè)關(guān)鍵視角，深度解讀《廣州市中小客車總量調(diào)控管理試行辦法》的內(nèi)容、實(shí)質(zhì)和意義，以期為進(jìn)一步完善廣州交通調(diào)控管理、清晰后調(diào)控時(shí)代廣州交通發(fā)展態(tài)勢(shì)與應(yīng)對(duì)策略提供參考。

關(guān)鍵詞：機(jī)動(dòng)車總量 調(diào)控管理 交通

中圖分類號(hào)：U491文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1674-098X（2013）04（c）-0211-03

目前，廣州市是國(guó)內(nèi)第4個(gè)實(shí)施機(jī)動(dòng)車總量調(diào)控管理的城市。從國(guó)內(nèi)外城市的經(jīng)驗(yàn)看，實(shí)施機(jī)動(dòng)車配額管理的調(diào)控政策會(huì)對(duì)城市發(fā)展造成十分重要的影響。

1990年5月，新加坡通過立法率先在全世界實(shí)施利用機(jī)動(dòng)車配額管理調(diào)控機(jī)動(dòng)車發(fā)展，并取得了良好效果。一石激起千層浪，新加坡的創(chuàng)新做法引起了全世界交通學(xué)界、經(jīng)濟(jì)學(xué)界、社會(huì)學(xué)界等大量專家學(xué)者、政府官員的關(guān)注、討論與研究，成為交通需求管理的經(jīng)典案例。我國(guó)上海、北京、貴陽(yáng)、廣州等地也相繼采用這一做法。與目前國(guó)內(nèi)外實(shí)施機(jī)動(dòng)車總量調(diào)控的城市相比，廣州市中小客車總量調(diào)控有其相似與特色之處，下面從調(diào)控目標(biāo)、調(diào)控對(duì)象、配置方式、配額管理、指標(biāo)管理及調(diào)控效果等方面對(duì)京、滬、穗、新等城市的機(jī)動(dòng)車總量調(diào)控政策進(jìn)行對(duì)比分析。

1 京、滬、穗、新等城市的機(jī)動(dòng)車總量調(diào)控政策進(jìn)行對(duì)比分析

1.1 調(diào)控目標(biāo)

機(jī)動(dòng)車調(diào)控目標(biāo)是整個(gè)調(diào)控方案的靈魂，調(diào)控目標(biāo)也決定著方案的其他方面與細(xì)節(jié)。從機(jī)動(dòng)車調(diào)控的目標(biāo)看，京、滬著力控制機(jī)動(dòng)車總量增速[1]，穗、新除在近期調(diào)整增速，同時(shí)著眼于遠(yuǎn)期控制總量及優(yōu)化結(jié)構(gòu)，從調(diào)控目標(biāo)看，新、穗兩地更為合理、有效，可以說調(diào)控目標(biāo)的科學(xué)合理是廣州方案優(yōu)于京、滬方案的根本特征，也是方案最具創(chuàng)新之處。

廣州市設(shè)置了“近調(diào)增速、遠(yuǎn)控總量、優(yōu)化結(jié)構(gòu)”的調(diào)控目標(biāo)，既調(diào)節(jié)中小客車的增長(zhǎng)速度，也從中遠(yuǎn)期控制中小客車保有總量，同時(shí)優(yōu)化機(jī)動(dòng)車組成結(jié)構(gòu)，綜合考慮了近期的發(fā)展協(xié)調(diào)、遠(yuǎn)期的總體平衡以及環(huán)境的承受能力。

《廣州市中小客車總量調(diào)控管理試行辦法》（以下簡(jiǎn)稱“《試行辦法》”）第二條明確規(guī)定：“在辦法有效期內(nèi)全市中小客車增量指標(biāo)為12萬(wàn)個(gè)”，因此，近期中小客車增量為12萬(wàn)/年的措施就有效控制了中小客車數(shù)量的增長(zhǎng)速度。

不同于京、滬的是廣州市通過對(duì)轉(zhuǎn)移、報(bào)廢車輛增量指標(biāo)的限制，進(jìn)一步從中遠(yuǎn)期控制了中小客車的保有總量?！对囆修k法》第三十條明確規(guī)定：“在2012年7月1日后首次轉(zhuǎn)移、報(bào)廢的，車輛原所有人可以申領(lǐng)一次更新指標(biāo)，再次轉(zhuǎn)移、報(bào)廢的應(yīng)當(dāng)申請(qǐng)?jiān)隽恐笜?biāo)”。因此，從中遠(yuǎn)期看，中小客車數(shù)量的年增加量需要從增量指標(biāo)額度（12萬(wàn)）內(nèi)減去當(dāng)年需要再次報(bào)廢、轉(zhuǎn)移數(shù)，當(dāng)需要再次報(bào)廢、轉(zhuǎn)移的車輛數(shù)等于當(dāng)年指標(biāo)額度時(shí)，中小客車的總量將維持一個(gè)均衡值，實(shí)際就是控制住了中小客車的保有總量。

此外，目前北京、上海等城市機(jī)動(dòng)車調(diào)控政策對(duì)機(jī)動(dòng)車類型組成結(jié)構(gòu)考慮較少，廣州市對(duì)低碳環(huán)保的新能源汽車專門分配了10%的增量指標(biāo)，有利于增加新能源汽車在機(jī)動(dòng)車總量中的比例，優(yōu)化了機(jī)動(dòng)車類型組成結(jié)構(gòu)。

新、穗基本類似，規(guī)定當(dāng)汽車報(bào)廢時(shí)，指標(biāo)（擁車證）也同時(shí)失效（但可返還擁車證剩余年限的相應(yīng)競(jìng)價(jià)金額），個(gè)人再次購(gòu)買汽車需要重新進(jìn)行指標(biāo)競(jìng)拍。而每年的機(jī)動(dòng)車配額則是政府根據(jù)上一年車輛總數(shù)、報(bào)廢車輛數(shù)及道路交通容量等因素確定的，從而從總量上控制汽車的保有量。新加坡對(duì)機(jī)動(dòng)車類型組成結(jié)構(gòu)的調(diào)控則更為精細(xì)，把納入調(diào)控的機(jī)動(dòng)車分為五類（如以1.6 L為界劃分普通車與豪華車），每一類機(jī)動(dòng)車指標(biāo)獨(dú)立進(jìn)行拍賣，有效而靈活地對(duì)機(jī)動(dòng)車結(jié)構(gòu)進(jìn)行調(diào)節(jié)。

1.2 調(diào)控對(duì)象

機(jī)動(dòng)車總量調(diào)控對(duì)象包括車、車輛擁有者兩個(gè)方面，從調(diào)控的有效時(shí)間上，又分為存量與增量。

從調(diào)控的對(duì)象的時(shí)間維度看，穗、新類似，增量、存量一并納入調(diào)控；而國(guó)內(nèi)的京、滬調(diào)控對(duì)象僅為增量。

從調(diào)控的車型看，國(guó)內(nèi)的京、滬、穗都是對(duì)中小客車進(jìn)行調(diào)控，而新加坡則是對(duì)除公共交通工具（公交車、校車、救護(hù)車等）外的所有機(jī)動(dòng)車進(jìn)行調(diào)控（包括出租車、大客車、貨車等）。

從車輛擁有者資格條件看，京、穗兩地比較嚴(yán)格，即指標(biāo)獲取資格必須是常住人口、名下沒有本市登記的中小客車且取得有效機(jī)動(dòng)車駕駛證，才能申請(qǐng)中小客車的指標(biāo)。而滬、新指標(biāo)獲取資格則相對(duì)寬松，如上海僅要求常住人口（年滿18周歲）即可。

1.3 配置方式

從指標(biāo)配置方式來看，目前主要有三種類型：有償模式、無償模式、混合模式。滬、新采用有償競(jìng)拍方式；北京采用無償搖號(hào)方式；廣州則是混合模式，即“無償搖號(hào)+有償競(jìng)價(jià)”結(jié)合的創(chuàng)新增量配置方式。

機(jī)動(dòng)車配額配置方式選擇的首要原則應(yīng)當(dāng)是體現(xiàn)公平性，同時(shí)考慮社會(huì)環(huán)境與法律規(guī)定。配置方式的選擇也在很大程度上影響社會(huì)對(duì)此項(xiàng)政策的接受程度，因此配置方式選擇對(duì)實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)也處于十分關(guān)鍵的位置。

配置方式選擇的公平性應(yīng)當(dāng)包括有車者與無車者間的公平性及先有車（調(diào)控前）與后有車（調(diào)控后）的公平性。交通權(quán)利（即道路使用權(quán)）對(duì)所有市民應(yīng)是平權(quán)，但該項(xiàng)權(quán)利的行使受行使能力的約束（即該項(xiàng)權(quán)利的行使依賴于是否擁有汽車），相對(duì)于小汽車出行者，道路使用權(quán)的分配對(duì)無車者實(shí)際上是不公平的。而滬、新通過汽車擁有指標(biāo)拍賣這種有償方式，使得汽車擁有者在獲得更多道路使用權(quán)的同時(shí)也付出了更多的成本，有利于兼顧不同類別出行者道路使用權(quán)的公平性。

北京的無償搖號(hào)方式則有利于增量、存量的公平性，即新增汽車指標(biāo)申請(qǐng)者不因機(jī)動(dòng)車調(diào)控政策而導(dǎo)致比現(xiàn)有汽車使用者增加額外費(fèi)用。

此外，隨著機(jī)動(dòng)車數(shù)量的快速增長(zhǎng)，機(jī)動(dòng)車帶來的交通負(fù)效應(yīng)愈發(fā)嚴(yán)重，機(jī)動(dòng)車排放的尾氣已成為環(huán)境污染的最主要污染源之一。采用指標(biāo)競(jìng)拍的方式使得汽車擁有者一定程度上支付了其破壞公共大氣環(huán)境的費(fèi)用（類似與國(guó)際上目前已經(jīng)開展的炭排放交易，實(shí)際是支付排放費(fèi)），兼顧了公平性。

廣州市采用“搖號(hào)+競(jìng)價(jià)”結(jié)合的增量配置方式，比較有效地實(shí)現(xiàn)了公平與現(xiàn)實(shí)的平衡，但二者的比例關(guān)系是混合模式需要重點(diǎn)關(guān)注的問題。

1.4 配額管理

配額管理是機(jī)動(dòng)車調(diào)控的另一個(gè)關(guān)鍵問題，增量指標(biāo)的配額管理主要有兩種類型，一種是固定配額模式，另一種是動(dòng)態(tài)配額模式。目前廣州采用固定配額模式，京、滬、新采用動(dòng)態(tài)配額模式[2]。

廣州目前暫采用12萬(wàn)/年的固定增量指標(biāo)額度來調(diào)節(jié)中小客車增長(zhǎng)率。北京規(guī)定小客車指標(biāo)配額按年度確定，自調(diào)控實(shí)施以來，2011、2012年指標(biāo)均為24萬(wàn)/年。上海競(jìng)拍額度無相關(guān)文件明確說明，近10年的競(jìng)拍額度由2500個(gè)/月左右上升至9000個(gè)/月左右，去年競(jìng)拍指標(biāo)額度為10.4萬(wàn)[3]。

新加坡則明確規(guī)定其額度的發(fā)放是由政府根據(jù)上一年車輛總數(shù)、報(bào)廢車輛數(shù)及道路交通容量等因素確定當(dāng)年允許新增的注冊(cè)機(jī)動(dòng)車數(shù)量，一般控制年增長(zhǎng)率在3%以內(nèi)。近3年由于道路網(wǎng)增長(zhǎng)幅度減少，相應(yīng)的汽車年增長(zhǎng)率控制在1.5%內(nèi)，并且計(jì)劃從2013年開始進(jìn)一步降至0.5%。

1.5 指標(biāo)管理

指標(biāo)管理主要包括指標(biāo)期限管理與指標(biāo)流動(dòng)性管理兩個(gè)方面。指標(biāo)期限管理主要分有期、無期兩種方式，流動(dòng)性管理即指標(biāo)能否轉(zhuǎn)移。

京、滬均沒有明示指標(biāo)的使用期限，可基本理解為指標(biāo)無期限；廣州雖無明確規(guī)定指標(biāo)使用期限，但規(guī)定當(dāng)汽車轉(zhuǎn)移、報(bào)廢時(shí)，指標(biāo)并不能直接轉(zhuǎn)移和繼承，即指標(biāo)是通過汽車的更新登記控制使用期限，粗略估算廣州市中小客車增量指標(biāo)的平均使用期限約為車輛平均報(bào)廢年限的兩倍，即26年左右。

新加坡政府規(guī)定每個(gè)擁車證有效期為10年，且擁車證隨汽車報(bào)廢而失效。新加坡這種擁車證的固定有效期政策，兼顧了有車者和無車者間的公平性，擁車證到期后同樣需要重新競(jìng)拍。此外，對(duì)車輛報(bào)廢后擁車證剩余年限竟價(jià)金額返還政策也使得汽車擁有者愿意選擇提前報(bào)廢車輛，有利于汽車技術(shù)狀況保持較好水平，從而改善排放。

在指標(biāo)流動(dòng)性方面，上海規(guī)定指標(biāo)可以轉(zhuǎn)移，新加坡也規(guī)定部分指標(biāo)（E組，即公開組）能轉(zhuǎn)移；京、穗指標(biāo)則都不能直接轉(zhuǎn)移，只能通過繼承方式轉(zhuǎn)移（北京婚姻方式也可以轉(zhuǎn)移）。

1.6 調(diào)控效果

從調(diào)控效果看，盡早實(shí)施機(jī)動(dòng)車總量調(diào)控的城市更能有效控制機(jī)動(dòng)車快速增長(zhǎng)。東京、首爾這些未實(shí)施機(jī)動(dòng)車總量調(diào)控的城市汽車保有水平較高（百人汽車保有量都在30輛左右），北京因?yàn)閷?shí)施此項(xiàng)政策較晚，百人汽車保有量也高達(dá)23.44輛，相對(duì)與其經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平（北京人均GDP不足東京的1/3），該水平實(shí)際已經(jīng)超過東京、首爾。相反，上海因較早實(shí)施該項(xiàng)政策，百人汽車保有量?jī)H8.31，遠(yuǎn)低于東京、首爾、北京，效果非常明顯。新加坡因經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平高，百人汽車保有量（15.6）雖高于上海，但遠(yuǎn)低于相同經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的東京、首爾。

廣州百人汽車保有量（14.63）雖略低于新加坡，但因此前未使用調(diào)控政策，汽車相對(duì)保有水平遠(yuǎn)高于上海。在高速發(fā)展的中期進(jìn)行控制，政策實(shí)施時(shí)機(jī)選擇較好。

比較東亞地區(qū)幾個(gè)主要大都市的汽車保有量變化圖也可以看出，北京汽車增長(zhǎng)最為激進(jìn)，新加坡增長(zhǎng)則最平穩(wěn)，其它幾個(gè)城市差異不大，廣州增長(zhǎng)相對(duì)比較理性。（圖1，表1）

2 結(jié)語(yǔ)

廣州市按照“近調(diào)增速，遠(yuǎn)控總量，優(yōu)化結(jié)構(gòu)”的調(diào)控目標(biāo)，綜合考慮了近期交通供求協(xié)調(diào)增長(zhǎng)、遠(yuǎn)期供求總體平衡以及節(jié)能減排的政策要求，既調(diào)節(jié)了中小客車的增長(zhǎng)速度，又控制了中小客車的保有總量，同時(shí)也有利于實(shí)現(xiàn)低碳環(huán)保、社會(huì)公平。在繼續(xù)做好中小客車總量試調(diào)控管理的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步采取系統(tǒng)化的工作措施，加強(qiáng)交通科學(xué)管理，建議重點(diǎn)從以下幾個(gè)方面繼續(xù)做好廣州市交通管理工作：

（1）進(jìn)一步完善中小汽車配額管理調(diào)控方案。目前《試行方案》仍有待進(jìn)一步完善，一是對(duì)于機(jī)動(dòng)車組成結(jié)構(gòu)優(yōu)化仍略顯不足，二是對(duì)汽車總量控制的力度仍然不夠，汽車需求與道路供應(yīng)增長(zhǎng)不平衡的供需矛盾仍然存在。結(jié)合廣州市的實(shí)際情況與國(guó)際有關(guān)配額管理研究（如國(guó)際貨幣基金組織等有關(guān)學(xué)者都對(duì)此有深入研究），特別是新加坡22年的配額管理制度演進(jìn)史，進(jìn)一步研究完善《試行方案》，重點(diǎn)完善調(diào)控目標(biāo)、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、動(dòng)態(tài)配額、配置方式、競(jìng)價(jià)模式等問題。

（2）進(jìn)一步強(qiáng)化交通需求管理。交通需求管理包括汽車擁有管理與汽車使用管理等多個(gè)方面。根據(jù)有關(guān)學(xué)者的研究，東京汽車日均行駛里程約19km，而以北京為代表的中國(guó)大城市則高達(dá)45km，也就是說按照實(shí)際使用情況東京2.4輛車才相當(dāng)于北京1輛車，按照擁有水平（百人汽車保有量），東京比北京高27%，而按照使用水平，北京反而比東京高88%！這也就比較好的解釋了北京交通遠(yuǎn)遜于東京交通的原因。因此除利用配額制度進(jìn)行調(diào)控對(duì)汽車擁有進(jìn)行管理外，還要采取系統(tǒng)化的交通需求管理措施管理汽車使用。

（3）進(jìn)一步完善軌道交通建設(shè)與管理。以東京為代表的國(guó)際許多大都市的經(jīng)驗(yàn)表明完善的軌道交通是解決城市交通擁堵、優(yōu)化城市布局的關(guān)鍵。建議在我市軌道交通發(fā)展的關(guān)鍵時(shí)期成立專門小組重點(diǎn)研究東京軌道交通發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，從規(guī)劃、管理等多方面研究完善我市軌道交通管理機(jī)制、建設(shè)模式、網(wǎng)絡(luò)形態(tài)、層次結(jié)構(gòu)及提升軌道交通運(yùn)輸能力。

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