試論社會(huì)管理創(chuàng)新的法治化

摘 要：社會(huì)管理最核心的問(wèn)題之一是以人為本的公平的社會(huì)管理，要實(shí)現(xiàn)這一核心目標(biāo)的關(guān)鍵在于制定規(guī)則。只有制定了好的規(guī)則和制度，社會(huì)各方才能就此進(jìn)行有序的社會(huì)行為?！吧鐣?huì)管理創(chuàng)新法治化”作為當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期社會(huì)管理創(chuàng)新的指導(dǎo)思想、基本路徑和主要方法，標(biāo)志著中國(guó)社會(huì)管理創(chuàng)新將向科學(xué)化、民主化、法治化方向科學(xué)發(fā)展，意義重大，影響深遠(yuǎn)。

關(guān)鍵詞：法治保障；社會(huì)管理創(chuàng)新；法治化

中圖分類(lèi)號(hào)：D63 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2013）10-0225-02

黨的十八大報(bào)告在“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與”社會(huì)管理格局的基礎(chǔ)上，增加了“法治保障”這一新內(nèi)容?！吧鐣?huì)管理創(chuàng)新法治化”作為當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期社會(huì)管理創(chuàng)新的指導(dǎo)思想、基本路徑和主要方法，標(biāo)志著中國(guó)社會(huì)管理創(chuàng)新將由典型試驗(yàn)、重點(diǎn)突破、政策引導(dǎo)，向科學(xué)化、民主化、法治化方向科學(xué)發(fā)展，意義重大，影響深遠(yuǎn)。

一、社會(huì)管理創(chuàng)新法治化的價(jià)值

法治是實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展最重要的軟實(shí)力，是公民實(shí)現(xiàn)公權(quán)和私權(quán)的第一保障，是最基本的執(zhí)政方式，加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理，提高社會(huì)管理科學(xué)化水平，必須以法治予以保障。

1.法治是社會(huì)管理創(chuàng)新的前提條件。加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理，就要最大限度激發(fā)社會(huì)活力、最大限度增加和諧因素、最大限度減少不和諧因素，維護(hù)人民群眾權(quán)益，促進(jìn)社會(huì)公平正義，保持社會(huì)良好秩序，確保社會(huì)既充滿(mǎn)活力又和諧穩(wěn)定。我們應(yīng)當(dāng)清醒地看到，當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展既處于戰(zhàn)略機(jī)遇期，又是矛盾凸顯期，社會(huì)結(jié)構(gòu)由單一黨政系統(tǒng)發(fā)展到公權(quán)力、企業(yè)和公民社會(huì)系統(tǒng)并存。面臨這些新挑戰(zhàn)，社會(huì)管理創(chuàng)新要求我們不斷破解社會(huì)公正、公共服務(wù)、公共安全、社會(huì)參與等方面的制度性障礙、保障性困擾、機(jī)制性束縛，實(shí)現(xiàn)“三個(gè)轉(zhuǎn)變”：管理目標(biāo)由“為民做主”向“人民民主”根本轉(zhuǎn)變；管理主體由“政府大包大攬”向多元社會(huì)主體協(xié)同治理根本轉(zhuǎn)變；管理方式由主要依靠政策管理向依法治理、綜合施策根本轉(zhuǎn)變。轉(zhuǎn)變的最根本和最重要的推動(dòng)力，就是法治建設(shè)。法治具有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長(zhǎng)期性的特點(diǎn)，更有利于調(diào)整社會(huì)關(guān)系、分配社會(huì)利益、規(guī)范社會(huì)行為、構(gòu)建社會(huì)新秩序。因此，只有以法治理念為指導(dǎo)，以法治的手段規(guī)范和推進(jìn)社會(huì)管理創(chuàng)新，才能保證其正確的方向和持久的生命力。

2.法治是社會(huì)管理創(chuàng)新的重要內(nèi)容。法律的生命力在于實(shí)施，中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系的形成，總體上解決了有法可依的問(wèn)題，當(dāng)前我們面臨的很多社會(huì)問(wèn)題和矛盾，絕大部分是由于受現(xiàn)有體制機(jī)制、傳統(tǒng)習(xí)慣、部門(mén)利益甚至是特殊利益集團(tuán)的影響，法律法規(guī)沒(méi)有得以實(shí)施而造成的。在這種情況下，有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究的問(wèn)題就顯得更為突出、更加緊迫。社會(huì)管理創(chuàng)新的重要任務(wù)之一就是要采取積極措施，創(chuàng)新制度機(jī)制，切實(shí)保障憲法和法律的有效實(shí)施，形成法治秩序基本建立、公民權(quán)利有效保障、公權(quán)機(jī)關(guān)依法辦事、人民群眾安居樂(lè)業(yè)的良好局面，這是社會(huì)管理創(chuàng)新題中應(yīng)有之義。

3.法治是社會(huì)管理創(chuàng)新的根本追求。隨著社會(huì)主義民主政治的深入發(fā)展，人民群眾參與政治的積極性不斷提高，權(quán)利意識(shí)越來(lái)越強(qiáng)，利益訴求越來(lái)越具體，對(duì)完善法律體系的期待越來(lái)越高。要在社會(huì)管理創(chuàng)新中找準(zhǔn)突破口，在法治原則和現(xiàn)有法律框架內(nèi)大膽探索，打破傳統(tǒng)的社會(huì)管理模式，運(yùn)用新的理念、知識(shí)、技術(shù)，創(chuàng)新方法手段，不斷總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，將成熟的經(jīng)驗(yàn)上升為制度規(guī)范，并通過(guò)法定途徑上升為法律法規(guī)，以社會(huì)管理創(chuàng)新“點(diǎn)”的突破，推動(dòng)法律體系“面”的逐步完善，實(shí)現(xiàn)“良法”之下的“善治”。

二、社會(huì)管理創(chuàng)新法治化存在的障礙

中國(guó)有關(guān)社會(huì)管理法治建設(shè)還比較滯后，有些領(lǐng)域甚至存在法律空白。法律上的缺失，正在成為阻礙社會(huì)管理創(chuàng)新深入推進(jìn)的重要因素。

1.社會(huì)管理創(chuàng)新的法治觀(guān)念有待加強(qiáng)。歷史的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)告訴我們，法治是推動(dòng)社會(huì)和諧進(jìn)步的最強(qiáng)動(dòng)力，唯有以法治理念為指導(dǎo)，以法治體系、法治程序和規(guī)范為支撐，推進(jìn)社會(huì)管理創(chuàng)新才能真正實(shí)現(xiàn)最佳的效果和長(zhǎng)期的效益。但是，當(dāng)前我們社會(huì)管理理念還與社會(huì)主義法治理念不相適應(yīng)，突出表現(xiàn)在三個(gè)方面。一是“法律至上”理念淡薄。在社會(huì)管理創(chuàng)新中全面貫徹依法治國(guó)方略，樹(shù)立法律權(quán)威，尊重公民權(quán)利、依法行使職權(quán)，確保各級(jí)黨委、政府以及其他組織和公民都能夠以憲法和法律為根本的活動(dòng)準(zhǔn)則，自覺(jué)做守法護(hù)法的模范。 二是“民主管理”理念不強(qiáng)。社會(huì)管理的主體是人民群眾，社會(huì)管理創(chuàng)新為了人民群眾，也要依靠人民群眾，政府的決策和舉措都要做到“問(wèn)政于民、問(wèn)需于民、問(wèn)計(jì)于民”，使社會(huì)效果更貼近其出發(fā)點(diǎn)和歸宿點(diǎn)。三是“公平正義”理念難以確立。要使社會(huì)成員能夠按照規(guī)定的行為模式公平地實(shí)現(xiàn)權(quán)利和義務(wù)，并受到法律保護(hù)，實(shí)現(xiàn)社會(huì)成員之間的權(quán)利公平、機(jī)會(huì)公平、過(guò)程公開(kāi)和結(jié)果公平。

2.社會(huì)管理創(chuàng)新的法律制度需要進(jìn)一步完善。當(dāng)前中國(guó)社會(huì)管理領(lǐng)域的立法在整個(gè)法律體系中所占的比例不高。流動(dòng)人口管理、特殊人群幫教、虛擬社會(huì)管控“、兩新組織”管理等方面社會(huì)法制建設(shè)明顯滯后，一些明顯帶有計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代烙印的法律法規(guī)，不能反映當(dāng)前公民的利益訴求，這些都是加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理所急需解決的法制建設(shè)問(wèn)題。要針對(duì)這些問(wèn)題，社會(huì)管理領(lǐng)域的立法工作需要進(jìn)一步推動(dòng)。

3.社會(huì)管理創(chuàng)新的法治資源需要整合。公眾參與社會(huì)管理決策法治化的載體、社會(huì)信用體系法治化的建設(shè)、社會(huì)矛盾糾紛防范調(diào)處法治化的平臺(tái)等都存在單打獨(dú)斗、互不銜接的問(wèn)題。以依法解決影響社會(huì)和諧穩(wěn)定突出問(wèn)題為突破口，整合行政資源，整合社會(huì)資源，整合政法資源，壯大社會(huì)管理的多元主體，加快形成政府、社會(huì)、企業(yè)、公民共同治理的大格局，促進(jìn)政府管理功能與社會(huì)治理機(jī)制的有機(jī)融合，不斷增強(qiáng)各類(lèi)管理主體之間的協(xié)調(diào)互動(dòng)能力。強(qiáng)化共管共治，推動(dòng)群防群治，積極引導(dǎo)社會(huì)自治，拓寬群眾參與渠道，動(dòng)員組織群眾依法理性參與社會(huì)管理，努力形成社會(huì)管理人人參與、和諧社會(huì)人人共享的良好局面。

三、以法治保障促進(jìn)社會(huì)管理創(chuàng)新

新時(shí)期的社會(huì)管理只有發(fā)揮法治建設(shè)獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，在法治底線(xiàn)原則的基礎(chǔ)上加強(qiáng)和創(chuàng)新，才能更好地步入法治軌道。

1.發(fā)揮法治導(dǎo)向功能，全面推進(jìn)社會(huì)管理新型理念的創(chuàng)新。充分發(fā)揮法治的導(dǎo)向作用，在法治的大平臺(tái)、大背景下謀劃推動(dòng)社會(huì)管理創(chuàng)新工作，才具有更強(qiáng)的生命力。當(dāng)前，全體公民必須確立“崇尚法治、法律至上”、“依法管理、綜合施政”、“以人為本、服務(wù)為先”、“多方參與、共同治理”、“公平優(yōu)先、權(quán)利優(yōu)先”等社會(huì)管理理念，大力改進(jìn)和轉(zhuǎn)變部門(mén)職能，著力推動(dòng)部門(mén)工作向社會(huì)領(lǐng)域延伸，在轉(zhuǎn)變職能中創(chuàng)新社會(huì)管理，在創(chuàng)新社會(huì)管理中促進(jìn)職能轉(zhuǎn)變，加快從行政主導(dǎo)的管理模式向法治主導(dǎo)的管理模式轉(zhuǎn)變，從根本上改變重部門(mén)責(zé)任、輕社會(huì)責(zé)任，重業(yè)務(wù)管理、輕社會(huì)管理，重行政審批、輕引導(dǎo)監(jiān)管的現(xiàn)象。

2.發(fā)揮法治調(diào)控功能，有序推進(jìn)社會(huì)管理源頭機(jī)制的創(chuàng)新。和諧社會(huì)不是沒(méi)有矛盾和糾紛的社會(huì)，而是矛盾糾紛可控、得到妥善處理、及時(shí)化解的社會(huì)。因此，從源頭預(yù)防、排除、化解社會(huì)矛盾和糾紛顯得至關(guān)重要。一是進(jìn)一步建立和完善訴求表達(dá)機(jī)制。完善政務(wù)公開(kāi)、民主決策制度，提高公眾參與程度；加強(qiáng)和改進(jìn)信訪(fǎng)制度，用群眾工作統(tǒng)攬信訪(fǎng)工作，讓群眾話(huà)有處說(shuō)、冤有處訴、問(wèn)題有處反映，同時(shí)教育和引導(dǎo)群眾依法有序理性表達(dá)訴求；針對(duì)社會(huì)管理中的熱點(diǎn)、重點(diǎn)和難點(diǎn)問(wèn)題，進(jìn)行經(jīng)常性的分析排查，建立矛盾糾紛滾動(dòng)排查、矛盾糾紛情報(bào)信息預(yù)警等機(jī)制。對(duì)排查出來(lái)的問(wèn)題，按照“見(jiàn)微知著、搶得先機(jī)、爭(zhēng)取主動(dòng)、防止激化”的要求，及時(shí)化解矛盾糾紛。二是進(jìn)一步深化社會(huì)矛盾糾紛大調(diào)解機(jī)制。構(gòu)建和完善人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解相互銜接的大調(diào)解工作機(jī)制。深化、拓展大調(diào)解機(jī)制，著力構(gòu)筑行政爭(zhēng)議預(yù)防和化解機(jī)制，加強(qiáng)行業(yè)調(diào)解、社會(huì)組織調(diào)解工作，善于運(yùn)用教育、對(duì)話(huà)、協(xié)商、談判等方式解決不同利益主體之間的利益沖突，建立有效的利益協(xié)調(diào)機(jī)制；積極抓好基層矛盾糾紛排查調(diào)處、社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、司法全程全員全面調(diào)解、涉法涉訴信訪(fǎng)化解、群體性事件預(yù)防處置等配套機(jī)制建設(shè)，推進(jìn)大調(diào)解不斷取得新成效。三是進(jìn)一步推進(jìn)大調(diào)解法治化建設(shè)。大調(diào)解是一項(xiàng)嶄新的事業(yè)，要保持其旺盛的生命力和社會(huì)公信力，必須走法治化道路。要切實(shí)在法律的框架內(nèi)調(diào)解糾紛，原則問(wèn)題不和稀泥，做到依法調(diào)解。要推進(jìn)大調(diào)解制度化、規(guī)范化、程序化、法治化建設(shè)，進(jìn)一步完善矛盾糾紛預(yù)防、排查、受理、分流、督辦及群體性事件處置等工作制度，完善各級(jí)調(diào)解組織矛盾糾紛排查調(diào)處工作程序，健全矛盾糾紛受理登記、首問(wèn)負(fù)責(zé)、聯(lián)動(dòng)聯(lián)調(diào)、定期回訪(fǎng)、調(diào)處督辦、責(zé)任查究、培訓(xùn)管理、考核獎(jiǎng)懲、統(tǒng)計(jì)報(bào)告等各類(lèi)運(yùn)作制度，規(guī)范調(diào)解程序，細(xì)化調(diào)解流程，對(duì)調(diào)解的范圍、程序、時(shí)限、方式、質(zhì)量等作出嚴(yán)格要求，使調(diào)處工作從內(nèi)容到形式、從過(guò)程到結(jié)果、從程序到實(shí)體都受到嚴(yán)格規(guī)范和約束，確保大調(diào)解權(quán)威公信、健康發(fā)展。

3.發(fā)揮法治保障功能，著力推進(jìn)社會(huì)管理法治平臺(tái)的創(chuàng)新。在社會(huì)轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時(shí)期，利益分化、利益沖突和利益博弈日益凸顯，深入推進(jìn)社會(huì)管理創(chuàng)新，就要基于法治的本質(zhì)要求，改革傳統(tǒng)的社會(huì)管理模式，從影響和諧穩(wěn)定的民計(jì)民生的源頭性、根本性、基礎(chǔ)性問(wèn)題入手，全面搭建法治平臺(tái)，充分發(fā)揮法治的保障功能，用法治的手段化解社會(huì)矛盾，促使社會(huì)管理創(chuàng)新工作取得突破性進(jìn)展。一是構(gòu)建公眾參與管理的平臺(tái)。通過(guò)建立重大決策事項(xiàng)調(diào)查研究制度、重大事項(xiàng)集體決策制度、專(zhuān)家咨詢(xún)和聽(tīng)證公示制度，便于公眾及時(shí)獲得政府公開(kāi)的各種信息，為公眾參與管理提供平臺(tái)和渠道，從決策施政上預(yù)防社會(huì)問(wèn)題。二是構(gòu)建官民平等對(duì)話(huà)的平臺(tái)。以全新的理念、剛性的制度、扎實(shí)的舉措，深入推進(jìn)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴和行政爭(zhēng)議綜合化解工作，著力實(shí)現(xiàn)由“變動(dòng)應(yīng)訴”向“主動(dòng)作為”的轉(zhuǎn)變，從平等對(duì)話(huà)中消除官民對(duì)立情緒。三是構(gòu)建司法救助的平臺(tái)。緊扣司法為民核心要求，進(jìn)一步加強(qiáng)法律援助、司法救助、社會(huì)救助等工作，建立法律援助基金會(huì)，全面構(gòu)建社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救助、社會(huì)福利和慈善事業(yè)相銜接的覆蓋城鄉(xiāng)居民的社保體系，從社會(huì)救助上純化矛盾糾紛。四是構(gòu)建實(shí)事惠民的平臺(tái)。堅(jiān)持群眾路線(xiàn)，牢固群眾觀(guān)點(diǎn)，深入開(kāi)展法治惠民實(shí)事評(píng)選活動(dòng)，切實(shí)將群眾工作作為社會(huì)管理的基礎(chǔ)性、經(jīng)常性、根本性工作，圍繞社會(huì)熱點(diǎn)、難點(diǎn)問(wèn)題，真心實(shí)意為群眾謀利益，扎扎實(shí)實(shí)為群眾辦實(shí)事，從惠民實(shí)事上回應(yīng)好群眾訴求、維護(hù)好群眾利益。

社會(huì)管理最核心的問(wèn)題之一是以人為本的公平的社會(huì)管理，要實(shí)現(xiàn)這一核心目標(biāo)的關(guān)鍵在于制定規(guī)則，也就是進(jìn)行制度建設(shè)。只有制定了好的規(guī)則和制度，社會(huì)各方才能就此進(jìn)行有序的社會(huì)行為。而從人類(lèi)社會(huì)發(fā)展歷史來(lái)看，最有效的規(guī)則就是法治。“法治保障”必然使社會(huì)管理體制更加完善，更具操作性。[責(zé)任編輯 王曉燕]