論政府采購制度的實(shí)踐與監(jiān)督

摘 要：政府采購是政府管理社會經(jīng)濟(jì)生活的一種重要手段，政府采購是經(jīng)過二百多年發(fā)展才逐漸形成的復(fù)雜而有效的一種財政支出制度，《政府采購法》的實(shí)施對政府采購管理監(jiān)督發(fā)揮著重要作用。建立和推行政府采購制度，有利于規(guī)范財政支出管理，提高財政資金的運(yùn)作效益，促進(jìn)廉政建設(shè)。但是必須采取相應(yīng)對策，切實(shí)加強(qiáng)對政府采購工作的監(jiān)督，提高監(jiān)督效果。

關(guān)鍵詞：政府采購；問題；對策；財政監(jiān)督

中圖分類號：C93 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1673-291X（2013）10-0205-02

實(shí)施集中采購有利于充分發(fā)揮規(guī)模效益、降低政府采購活動的監(jiān)督成本，有利于形成公平的競爭環(huán)境，有利于發(fā)揮政府采購的政策功能，但靈活性不足。而分散采購方式缺乏制度約束和監(jiān)督機(jī)制，采購的隨意性大，采購行為透明度低，難以形成規(guī)模效益，更易滋生腐敗。從歐美國家的政府采購發(fā)展歷史來看，大部分呈“分散、集中、集中與分散相結(jié)合”的過程。剛開始由分散到集中，是為了形成規(guī)模優(yōu)勢、防止腐敗、節(jié)約財政資金，擁有了一定基礎(chǔ)后開始發(fā)揮政策功能。在操作模式成熟、法制環(huán)境完備的適當(dāng)時機(jī)，再根據(jù)實(shí)際需要慢慢降低集中程度，提高操作的靈活性。中國的政府采購法律規(guī)定，政府采購實(shí)行集中采購與分散采購相結(jié)合的采購模式，其中集中采購模式是政府采購的主要方式，并發(fā)揮著極為重要的作用。但是隨著市場和采購規(guī)模的發(fā)展，現(xiàn)有的政府集中采購機(jī)構(gòu)在開展采購工作、履行法定職能中暴露出不足之處，并因此導(dǎo)致了一些采購爭議，甚至有些部門和同志認(rèn)為應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)部門集中采購和分散采購，淡化大集中采購模式。構(gòu)建完善的政府采購制度，有效地節(jié)約政府性資金，提高財政資金的使用效率。中國財政改革的目標(biāo)，就是要建立效益財政。尤其是在中國財政收支的狀況處于并不樂觀狀態(tài)下，雖然財政收入逐年有增，但公共支出也在逐年上升，財政收支的矛盾仍然沒有得到緩減，由于政府采購在財政支出中所占比重較大，導(dǎo)致財政收支矛盾已成為目前財政的主要矛盾。通過政府通過集中采購，既可用有限的財政資金購買到物美價廉的商品或優(yōu)質(zhì)的服務(wù)，還能節(jié)約財政資金，有效地緩解了財政收支矛盾。

一、當(dāng)前中國政府采購制度中存在的問題

1.采購單位意識不強(qiáng)。出現(xiàn)采購單位政府采購意識不強(qiáng)這種情況的原因，一方面是由于《政府采購法》實(shí)施時間不久，宣傳力度不夠，而原先出臺的制度又缺乏剛性，對采購人沒有法律約束力；另一方面是由于中國預(yù)算編制滯后，政府采購預(yù)算管理很難實(shí)施。有些單位政府采購項目的實(shí)施往往是領(lǐng)導(dǎo)說了算，想買什么就買什么，想什么時候買就什么時候買，想花多少錢就花多少錢。一些地方用政府采購計劃代替政府采購預(yù)算，很難體現(xiàn)集中采購的計劃性和規(guī)模效應(yīng)。政府對采購中心組織的開標(biāo)活動監(jiān)督意識不強(qiáng)，考核與現(xiàn)場監(jiān)督流于形式，存在以下幾方面問題：一方面是對開標(biāo)現(xiàn)場監(jiān)督不得力，走形式走過場。有些監(jiān)管部門限于人手少，只是象征性地走走場面，不參與全程監(jiān)督，一味地尋找采購執(zhí)行機(jī)構(gòu)的問題，現(xiàn)場監(jiān)督失去了應(yīng)起的作用。另一方面是年度工作考核不規(guī)范、不科學(xué)。由于指導(dǎo)能力匱乏，監(jiān)管部門對采購機(jī)構(gòu)檔案管理、人員考核、進(jìn)入標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)章制度建設(shè)、糾紛處理措施等等考核內(nèi)容未作政策上的規(guī)定，監(jiān)管部門考核工作也只能走走形式，是對采購中心工作放任自流與不關(guān)心的表現(xiàn)。

2.具體管理職責(zé)不清。多數(shù)政府集中采購機(jī)構(gòu)都設(shè)在財政部門，為了精減機(jī)構(gòu)，許多政府采購管理辦公室與集中采購機(jī)構(gòu)合署辦公，兩塊牌子，一套人馬，這種集裁判員與運(yùn)動員于一身的操作模式，缺乏相互制約的機(jī)制，難以充分體現(xiàn)公開、公平、公正的政府采購原則。政府采購行為的執(zhí)行者往往基礎(chǔ)性工作不到位，在不經(jīng)意間把政府采購工作中出現(xiàn)的矛盾問題轉(zhuǎn)嫁給了采購中心。這種政府采購監(jiān)管部門行政不作為或行政錯位的現(xiàn)象，導(dǎo)致的直接后果就是采購體制不順，許多應(yīng)該事先解決的問題不能約定俗成，使采購中心工作被動。監(jiān)管部門采購資金審核不嚴(yán)，年度或季度、月度采購計劃不能準(zhǔn)確執(zhí)行，讓許多沒有采購資金的項目進(jìn)入采購法定程序，致使供應(yīng)商合同款項被無限期拖延，供應(yīng)商怨聲載道，采購人卻毫無表情。雖然采購中心沒有直接責(zé)任，但項目是由其組織開標(biāo)的，協(xié)調(diào)即使很困難卻也是份內(nèi)事，采購資金不足的矛盾焦點(diǎn)明顯地轉(zhuǎn)嫁到了采購中心。采購監(jiān)管部門不從源頭上遏制采購人的不規(guī)范行為，卻做起了老好人，贏取當(dāng)事人好感，獲得行風(fēng)評議選票，而把采購中心推上了風(fēng)口浪尖。

3.給以公謀私者提供可乘之機(jī)。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，廠商為了銷售，常常采取各種利誘手段，諸如給回扣、送禮品等等，誘使采購者購買質(zhì)次價高的商品。因此在分散采購的情況下，一些素質(zhì)差的采購人員就有可能在“糖彈”面前落馬，給國家財政帶來巨大損失，腐蝕了干部，毒化了社會。

4.財政撥款后由各單位自行分散采購，增加了支出控制的難度。財政在錢分出去后，常常是購買什么，購買多少，去哪里購買都無法控制，造成了資金的浪費(fèi)，并且導(dǎo)致財政部門僅僅是一個“出納”機(jī)構(gòu)，顯然不符合市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀規(guī)律，也因此削弱了財政的職能。事實(shí)證明，忽視監(jiān)督是造成財政支出管理長期不力的關(guān)鍵原因之一。政府財政支出浪費(fèi)、資金使用效率低下及腐敗行為的產(chǎn)生都直接反映了監(jiān)督環(huán)節(jié)的薄弱。

二、完善政府采購制度與監(jiān)督對策

1.強(qiáng)化意識更新觀念。政府采購的根本目標(biāo)是節(jié)約成本、治理腐敗、規(guī)范管理。目前，有些人認(rèn)為“節(jié)約了多少資金”、“完成了多少政府采購”是衡量政府采購工作的唯一標(biāo)準(zhǔn)，考核工作時作為重要指標(biāo)，總結(jié)成效時大力褒獎。眾所周知，上述指標(biāo)僅是政府采購帶來的經(jīng)濟(jì)效益的具體體現(xiàn)，而非根本目的，治理腐敗、規(guī)范管理才是最終目標(biāo)。政府采購是促進(jìn)財政支出優(yōu)化的重要手段。規(guī)范政府采購行為對改善公共支出管理具有重要作用。實(shí)踐證明，在公共資源配置過程中，依靠道德和相互監(jiān)督不能杜絕以權(quán)謀私和腐敗現(xiàn)象，而公開競爭機(jī)制的引入大大降低了合謀的概率。

2.強(qiáng)化監(jiān)督機(jī)制，規(guī)范運(yùn)作。一是要實(shí)行采購、驗(yàn)收、付款三個環(huán)節(jié)的分離。采購由政府采購中心組織實(shí)施；驗(yàn)收由使用單位（必要時會同采購中心）執(zhí)行，并簽發(fā)驗(yàn)收單；由財政部門根據(jù)采購合同及驗(yàn)收情況直接將資金撥付給供應(yīng)商，以分解權(quán)力，形成相互約束的監(jiān)督機(jī)制。二是要實(shí)行采購管理、實(shí)施、監(jiān)督三種職能的分設(shè)。財政部門只負(fù)責(zé)采購計劃審核和采購資金管理，不包攬采購事務(wù)；監(jiān)察、審計、工商行政管理、技術(shù)監(jiān)督等部門對政府采購工作進(jìn)行監(jiān)督，不直接經(jīng)辦采購業(yè)務(wù)，讓管理、實(shí)施、監(jiān)督三種職能由財政部門、政府采購中心、監(jiān)督部門分別承擔(dān)，相互制衡，相互約束。三是要建立和強(qiáng)化三項工作制度。建立內(nèi)部監(jiān)督制度，通過政府采購辦公會議、民主生活會、內(nèi)部信息及時通報情況，相互監(jiān)督；要堅持事前報告與定期報告相結(jié)合的制度；重大采購業(yè)務(wù)要事前報告，讓監(jiān)督部門做到心中有數(shù)，主動介入，主動實(shí)施監(jiān)督；要建立干部崗位交流制度，讓采購崗位的干部不斷擺脫各種關(guān)系的羈絆，減少謀私的可能。

3.加強(qiáng)過程監(jiān)督，跟蹤設(shè)防。如公開招標(biāo)采購，監(jiān)察、公證、財政、審計等部門要主動圍繞采購過程的招標(biāo)、投標(biāo)、開標(biāo)、唱標(biāo)、定標(biāo)等各個環(huán)節(jié)，步步設(shè)防，進(jìn)行全過程跟蹤監(jiān)督，不讓采購活動當(dāng)事人有投機(jī)的余地。要圍繞采購過程，重點(diǎn)布好“三道防線”：一是資格審查防“不細(xì)”。要對供應(yīng)商的資格、資質(zhì)進(jìn)行仔細(xì)審查，發(fā)現(xiàn)有虛假成分或資料不完整等情況時，要堅決取消供應(yīng)商的資格。二是人員管理防“不嚴(yán)”。參與編制標(biāo)底的人員、評標(biāo)小組成員及相關(guān)當(dāng)事人要接受統(tǒng)一安排，在開標(biāo)前要嚴(yán)格中斷與外界的聯(lián)系，將通信工具”統(tǒng)一上交監(jiān)督部門保管，嚴(yán)防“跑風(fēng)漏氣”。評委平時不得對外公開自己的身份；招標(biāo)單位不準(zhǔn)事先組建評標(biāo)小組，要在評標(biāo)前采取隨機(jī)抽簽的辦法臨時組建。三是評標(biāo)定標(biāo)防“不公”。要堅持公開、公平、公正、效益的原則，以招標(biāo)文件為依據(jù)，不得臨時采取招標(biāo)文件以外的標(biāo)準(zhǔn)和方式進(jìn)行評標(biāo)。定標(biāo)要嚴(yán)格選擇報價最合理、能提供最佳服務(wù)的投標(biāo)者。

4.建立政府采購人員資格認(rèn)證制度，提高政府采購人員素質(zhì)。政府采購制度的不斷完善，要以建立培養(yǎng)一支高素質(zhì)、高水平的執(zhí)行政府采購的工作人員隊伍為保障。目前中國大部分政府采購人員對市場經(jīng)濟(jì)、財會、計算機(jī)、招投標(biāo)、合同、貿(mào)易及貿(mào)易談判、涉外經(jīng)濟(jì)等專業(yè)知識知之甚少，尤其是工程的預(yù)算決算審查和管理方面的基礎(chǔ)知識更是缺乏，導(dǎo)致對合同的履行、驗(yàn)收、監(jiān)管不到位。如果對政府采購人員執(zhí)行持證上崗制度，重視后續(xù)教育，那么上崗人員不僅會具備較高的政策水平、業(yè)務(wù)素質(zhì)，還具備較強(qiáng)的知識更新能力；不僅能提高為國內(nèi)政府采購規(guī)范、高效地運(yùn)行服務(wù)，也為面向國際做好成分的準(zhǔn)備。

5.建立相應(yīng)保護(hù)措施保護(hù)國內(nèi)企業(yè)的發(fā)展。自改革開放以來，國外產(chǎn)品和供應(yīng)商大量涌入國內(nèi)市場，對國內(nèi)的產(chǎn)品和服務(wù)市場帶來很大沖擊，特別是國人的消費(fèi)意識過于傾向“洋貨”，致使國貨倍受冷落，例如汽車消費(fèi)市場，國民與韓國的國民比較，對國貨保護(hù)意識的強(qiáng)弱可顯而易見。其實(shí)很多國貨都是優(yōu)于外國產(chǎn)品的，而且價格低廉，國人之所以形成“消費(fèi)從洋”的意識，國內(nèi)生產(chǎn)企業(yè)要深刻思考，不要讓“中國制造”成為“偽劣產(chǎn)品”的代名詞。如果消費(fèi)意識一旦形成“內(nèi)劣外優(yōu)”的定式，將對國內(nèi)產(chǎn)品市場造成沖擊，加劇了國內(nèi)企業(yè)生存和發(fā)展的困境，嚴(yán)重?fù)p害了國家利益，有悖政府采購的原則。因此，構(gòu)建完善的政府采購制度，應(yīng)重視對國內(nèi)企業(yè)的保護(hù)。

6.利用信息網(wǎng)絡(luò)促進(jìn)政府采購信息化的發(fā)展。通過網(wǎng)絡(luò)形式公開招標(biāo)，使商品或服務(wù)價格更加透明化，政府采購實(shí)現(xiàn)信息化已成為一種國際潮流。目前很多國家都利用網(wǎng)絡(luò)發(fā)布采購信息，各供應(yīng)商可根據(jù)網(wǎng)上公布的信息，在網(wǎng)上投標(biāo)。投標(biāo)結(jié)果由計算機(jī)自動排位確定，并自動向社會公告。利用網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行政府采購，有效地避免人為因素導(dǎo)致的腐敗或錯誤現(xiàn)象的發(fā)生、降低了采購費(fèi)用，提高了政府采購的效益。利用信息網(wǎng)絡(luò)是實(shí)現(xiàn)購銷雙方雙贏的有效途徑。

參考文獻(xiàn)：

[1] 馬煥卿.對政府采購制度實(shí)施中問題的思考[J].邢臺學(xué)院學(xué)報，2009，（1）.

[責(zé)任編輯 王曉燕]