蘇州城鄉(xiāng)一體化改革發(fā)展的實(shí)踐

摘 要：分析近幾年蘇州城鄉(xiāng)一體化改革發(fā)展始終堅(jiān)持從戰(zhàn)略高度著眼、注重城鄉(xiāng)規(guī)劃機(jī)制先行、加快構(gòu)建城鄉(xiāng)互聯(lián)的發(fā)展機(jī)制、強(qiáng)化各級各部門聯(lián)動(dòng)的推進(jìn)機(jī)制等方面的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，闡述目前尚存在的障礙和難題。新階段，蘇州在更高層次上深化新一輪城鄉(xiāng)一體化改革發(fā)展需從在整體規(guī)劃上實(shí)現(xiàn)新突破、在富民惠民上實(shí)現(xiàn)新突破、在村莊環(huán)境整治上實(shí)現(xiàn)新突破、在現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)上實(shí)現(xiàn)新突破、在公共服務(wù)均等上實(shí)現(xiàn)新突破等五個(gè)方面著手。

關(guān)鍵詞：蘇州；城鄉(xiāng)一體化；實(shí)踐

中圖分類號：F290 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1673-291X（2013）10-0172-02

城鄉(xiāng)一體化是城市化發(fā)展的一個(gè)新階段，是把工業(yè)與農(nóng)業(yè)、城市與鄉(xiāng)村、城鎮(zhèn)居民與農(nóng)村居民作為一個(gè)整體，統(tǒng)籌謀劃、綜合研究，通過體制改革和政策調(diào)整，促進(jìn)城鄉(xiāng)在規(guī)劃建設(shè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、市場信息、政策措施、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、社會(huì)事業(yè)發(fā)展等方面的一體化，以消除城鄉(xiāng)差距，使城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展。

努力實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化是蘇州發(fā)展的一大鮮明特色，也是改革開放以來蘇州始終牢牢把握的工作重點(diǎn)。改革開放初期蘇州積極探索“以工補(bǔ)農(nóng)”、“以工建農(nóng)”新路徑，20世紀(jì)90年代末開始積極實(shí)踐統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展新思路，尤其是2008年列為江蘇省城鄉(xiāng)一體化發(fā)展綜合改革試點(diǎn)城市以來，蘇州全面加快了城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的進(jìn)程。經(jīng)過幾年來的科學(xué)謀劃、重點(diǎn)突破、整體推進(jìn)，城鄉(xiāng)一體化改革發(fā)展邁出了實(shí)質(zhì)性步伐，取得了顯著成績。城鄉(xiāng)空間布局明顯優(yōu)化，富民強(qiáng)村活力明顯增大，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)明顯加快，公共服務(wù)水平明顯提升，政策支持體系明顯加強(qiáng)。蘇州已經(jīng)基本確立了城鄉(xiāng)一體化改革發(fā)展在全省乃至全國的品牌地位，城鄉(xiāng)一體化改革發(fā)展日趨成為新時(shí)期新階段蘇州最大的特色、最大的優(yōu)勢、最大的品牌。

一、蘇州城鄉(xiāng)一體化改革發(fā)展的實(shí)踐和經(jīng)驗(yàn)

1.始終堅(jiān)持從戰(zhàn)略高度著眼。作為全省唯一試點(diǎn)，蘇州市委、市政府清醒認(rèn)識到這是省委、省政府交給蘇州的一項(xiàng)重大政治任務(wù)，責(zé)任重大。市委、市政府跳出一般工作部署層面，而是把城鄉(xiāng)一體化改革發(fā)展作為一項(xiàng)事關(guān)蘇州“兩個(gè)率先”發(fā)展全局的整體性、開創(chuàng)性工程來謀劃，作為貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀最新實(shí)踐、經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面轉(zhuǎn)型升級重要抓手、加快科學(xué)發(fā)展重大機(jī)遇來把握，不失時(shí)機(jī)地提出了建設(shè)“城鄉(xiāng)一體示范區(qū)”的重要目標(biāo)，并把“城鄉(xiāng)一體”上升為蘇州“十二五”發(fā)展“六大戰(zhàn)略”之一，努力以城鄉(xiāng)一體化改革發(fā)展的率先推進(jìn)蘇州科學(xué)發(fā)展的領(lǐng)先。

2.注重城鄉(xiāng)規(guī)劃機(jī)制先行。通過整體規(guī)劃，確定城鄉(xiāng)空間布局和區(qū)域主體功能定位，合理配置資源，促進(jìn)城鄉(xiāng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。正是由于規(guī)劃先行，蘇州城鄉(xiāng)一體化能夠把城市和農(nóng)村作為整體進(jìn)行規(guī)劃，科學(xué)確定各地域功能定位和發(fā)展方向。在規(guī)劃過程中盡量做到尊重農(nóng)民意愿、尊重生態(tài)環(huán)境、尊重歷史文化、尊重風(fēng)土民情和地形地貌，從而實(shí)現(xiàn)了蘇州城鄉(xiāng)一體化過程與保護(hù)吳文化、水文化的傳統(tǒng)風(fēng)貌和深厚底蘊(yùn)的結(jié)合。

3.加快構(gòu)建城鄉(xiāng)互聯(lián)的發(fā)展機(jī)制。加快推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，必須注重改革攻堅(jiān)和構(gòu)建長效機(jī)制，以破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)為突破口帶動(dòng)全局改革、促進(jìn)全面發(fā)展。比如，通過持續(xù)深化戶籍制度改革，不斷完善農(nóng)民變市民轉(zhuǎn)換機(jī)制。率先實(shí)施以居住地為登記的戶籍管理制度，頒布鼓勵(lì)農(nóng)民進(jìn)城進(jìn)鎮(zhèn)落戶的實(shí)施意見，鼓勵(lì)和支持農(nóng)民通過“三置換”落戶城鎮(zhèn)，即以集體資產(chǎn)所有權(quán)、土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地及住房置換股份合作社股權(quán)、城鎮(zhèn)社保和城鎮(zhèn)住房，實(shí)行換股、換保、換房進(jìn)城進(jìn)鎮(zhèn)，享受城鎮(zhèn)居民同等的權(quán)益保障和公共服務(wù)。通過大膽創(chuàng)新農(nóng)村股份合作改革，加快構(gòu)建富民強(qiáng)村長效機(jī)制。探索資源資產(chǎn)化、資產(chǎn)資本化、資本股份化新途徑，大力發(fā)展農(nóng)村社區(qū)股份合作、土地股份合作、農(nóng)民專業(yè)合作等“三大合作”經(jīng)濟(jì)組織。

4.強(qiáng)化黨委政府主導(dǎo)、各級各部門聯(lián)動(dòng)的推進(jìn)機(jī)制。蘇州的城鄉(xiāng)一體化發(fā)展綜合配套改革試點(diǎn)，已基本形成了黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、黨政齊抓共管、農(nóng)村工作綜合部門組織協(xié)調(diào)、有關(guān)部門各負(fù)其責(zé)的城鄉(xiāng)一體化改革發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)體制和工作機(jī)制，從而保證了改革發(fā)展試點(diǎn)工作的有序高效強(qiáng)勢推進(jìn)。蘇州成立了以黨政主要領(lǐng)導(dǎo)任組長的城鄉(xiāng)一體化領(lǐng)導(dǎo)小組，發(fā)改、財(cái)政、國土、公安、規(guī)劃、建設(shè)、農(nóng)林、農(nóng)辦等多個(gè)部門參與的城鄉(xiāng)一體化發(fā)展綜合配套改革試點(diǎn)工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室，并在蘇州各市（區(qū)）都建立集中辦公制度，強(qiáng)化對改革試點(diǎn)工作的綜合協(xié)調(diào)、政策指導(dǎo)和督促檢查。

蘇州在城鄉(xiāng)一體化發(fā)展方面做了大量工作，取得很大成效，但深層次分析，還存在一些障礙和難題，需要通過深化綜合配套改革，逐漸加以克服和消除。這些困難和挑戰(zhàn)主要體現(xiàn)在：農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施和科技支撐能力還比較薄弱，局部地區(qū)的農(nóng)村環(huán)境面貌還不盡如人意，農(nóng)民持續(xù)增收難度不容低估，土地、資金等瓶頸制約不可忽視，拆遷難度逐漸加大，破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)仍需努力等。

二、新階段深化城鄉(xiāng)一體化改革發(fā)展的措施

1.在整體規(guī)劃上實(shí)現(xiàn)新突破。在各地、各鎮(zhèn)完成總體規(guī)劃、鎮(zhèn)村布局規(guī)劃和村莊規(guī)劃的基礎(chǔ)上，根據(jù)各地制定的規(guī)劃情況，結(jié)合“三區(qū)三城”要求，制定全市統(tǒng)一的布局規(guī)劃。首先，因地制宜、各具特色。明確各鎮(zhèn)發(fā)展的不同目標(biāo)要求，即有的布局規(guī)劃為高端產(chǎn)業(yè)區(qū)、有的布局為生態(tài)環(huán)境區(qū)、有的布局為文化旅游區(qū)等，針對不同的布局，集中力量、集中資源、集中政策，提高集約發(fā)展水平，著力建設(shè)一批特色產(chǎn)業(yè)基地，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)集聚、企業(yè)集群、資源集約利用，符合“三區(qū)三城”建設(shè)的不同要求。其次，統(tǒng)一布局，統(tǒng)籌發(fā)展。全市規(guī)劃根據(jù)各鎮(zhèn)優(yōu)勢進(jìn)行錯(cuò)位發(fā)展，出臺(tái)整體規(guī)劃布局，突出重點(diǎn)、強(qiáng)化特色、差別競爭，做到點(diǎn)面結(jié)合，既體現(xiàn)各地當(dāng)?shù)靥厣⑽幕?，又融?huì)貫通全市發(fā)展要求。再次，保障規(guī)劃的有序性和可操作性。規(guī)劃盡可能的詳盡，兼顧到各種細(xì)節(jié)、特殊問題、遺留問題等，可具體分為城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展總體規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃、功能分區(qū)規(guī)劃和其他各專項(xiàng)規(guī)劃等。規(guī)劃制定也要在可執(zhí)行性上確保時(shí)間、空間的銜接，引領(lǐng)規(guī)劃科學(xué)有序發(fā)展。

2.在富民惠民上實(shí)現(xiàn)新突破。要堅(jiān)持把農(nóng)民增收作為城鄉(xiāng)一體化的核心任務(wù)，全面實(shí)施城鄉(xiāng)居民收入“六年倍增”計(jì)劃，力爭農(nóng)民收入增幅繼續(xù)高于城鎮(zhèn)居民，低收入農(nóng)戶收入增幅高于全市平均水平。

蘇州市委、市政府在“十二五”規(guī)劃中提出，要把提高城鄉(xiāng)居民的收入放在首要位置，統(tǒng)籌處理好發(fā)展與富民的關(guān)系。堅(jiān)持就業(yè)、創(chuàng)業(yè)、產(chǎn)業(yè)、物業(yè)并舉，進(jìn)一步拓展富民空間，加快提高居民收入在國民收入分配中的比重，走出一條經(jīng)濟(jì)發(fā)展快、社會(huì)貢獻(xiàn)大、居民實(shí)惠多的協(xié)調(diào)發(fā)展新路子。一要進(jìn)一步減少農(nóng)民，致富農(nóng)民。按照“讓更少的農(nóng)民經(jīng)營更多的土地，獲得更高的收入，過上更幸福的生活”的要求，加快農(nóng)民市民化、職業(yè)化進(jìn)程，減少農(nóng)民，致富農(nóng)民。二要進(jìn)一步突出科技創(chuàng)新，發(fā)展現(xiàn)代高效農(nóng)業(yè)促增收。進(jìn)一步創(chuàng)新農(nóng)業(yè)發(fā)展載體、農(nóng)業(yè)經(jīng)營機(jī)制和農(nóng)業(yè)支持保護(hù)制度，著力推進(jìn)“園區(qū)化、農(nóng)場化、合作化”，實(shí)現(xiàn)“水稻規(guī)?；⑹卟嗽O(shè)施化、水產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化、營銷現(xiàn)代化”，推動(dòng)一產(chǎn)業(yè)向二三產(chǎn)業(yè)拓展延伸、融合發(fā)展，通過農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化和營銷現(xiàn)代化，促進(jìn)農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收。三要進(jìn)一步提高股份分紅水平。重點(diǎn)要加強(qiáng)各類股份合作經(jīng)濟(jì)的規(guī)范化管理力度，加大農(nóng)民參與、民主管理力度，科學(xué)界定資產(chǎn)收益用于發(fā)展再生產(chǎn)、股份分紅、管理費(fèi)用的比例。加快股份合作經(jīng)濟(jì)股權(quán)固化改革，在推動(dòng)農(nóng)民現(xiàn)金入股、增量擴(kuò)股等方面下功夫，進(jìn)一步規(guī)范民主管理，完善收益分配機(jī)制，努力提高分紅水平。

3.在村莊環(huán)境整治上實(shí)現(xiàn)新突破。一要與統(tǒng)籌規(guī)劃相結(jié)合。堅(jiān)持以城鄉(xiāng)規(guī)劃為龍頭，綜合考慮推進(jìn)城市化和鄉(xiāng)村特色保護(hù)等因素，調(diào)整優(yōu)化鎮(zhèn)村布局規(guī)劃，統(tǒng)籌安排村莊建設(shè)與保護(hù)自然資源、弘揚(yáng)歷史文化等工作，切實(shí)發(fā)揮規(guī)劃對村莊環(huán)境整治的調(diào)控引領(lǐng)作用。二要與特色塑造相結(jié)合。城市有城市的特色，農(nóng)村有農(nóng)村的特點(diǎn)。要充分尊重城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、功能形態(tài)、空間景觀、社會(huì)文化等方面的差異，努力打造彰顯江南水鄉(xiāng)特色的鄉(xiāng)村風(fēng)貌。三要與長效管理相結(jié)合。村莊環(huán)境管理是一項(xiàng)長期任務(wù)，要在集中整治解決突出問題的同時(shí)，堅(jiān)持著眼長遠(yuǎn)、標(biāo)本兼治，注重建立長效管理機(jī)制。

4.在現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)上實(shí)現(xiàn)新突破。第一，農(nóng)業(yè)保護(hù)支持制度改革，建立“四個(gè)百萬畝”永久性保護(hù)機(jī)制，構(gòu)建增強(qiáng)農(nóng)業(yè)投入的長效機(jī)制，完善農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償制度，創(chuàng)新農(nóng)業(yè)經(jīng)營形式、生產(chǎn)組織形式和科技體制機(jī)制等。第二，持續(xù)推動(dòng)農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營。進(jìn)一步鼓勵(lì)和引導(dǎo)農(nóng)戶流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)，發(fā)展農(nóng)業(yè)園區(qū)、家庭農(nóng)場、專業(yè)大戶等多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營。第三，堅(jiān)持不懈推進(jìn)農(nóng)業(yè)科技進(jìn)步。要以科技創(chuàng)新為主要驅(qū)動(dòng)力，實(shí)施重大農(nóng)業(yè)科技示范項(xiàng)目，大力培養(yǎng)農(nóng)業(yè)科技領(lǐng)軍人才、實(shí)用人才和職業(yè)農(nóng)民，在設(shè)施農(nóng)業(yè)、高效農(nóng)業(yè)、質(zhì)量農(nóng)業(yè)、特色農(nóng)業(yè)、生態(tài)農(nóng)業(yè)等方面取得新突破。第四，促進(jìn)農(nóng)業(yè)融合發(fā)展。大力發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品精深加工，推進(jìn)農(nóng)業(yè)“接二連三”，延伸農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈，提高農(nóng)業(yè)綜合效益。

5.在公共服務(wù)均等上實(shí)現(xiàn)新突破。推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，是保障農(nóng)民群眾根本利益的需要，也是擴(kuò)大內(nèi)需、加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的需要。提升社區(qū)服務(wù)中心建管水平。堅(jiān)持把集黨員活動(dòng)、就業(yè)社保、商貿(mào)超市、衛(wèi)生計(jì)生、教育文體、綜治警務(wù)、民政事務(wù)、環(huán)境保護(hù)等多種功能于一體的農(nóng)村社區(qū)服務(wù)中心，作為促進(jìn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化的重要載體，作為廣大農(nóng)民參與政治經(jīng)濟(jì)文化活動(dòng)的重要場所，作為提供社區(qū)教育和加強(qiáng)人際交往的重要陣地，提高建設(shè)和管理水平。加大優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)資源向農(nóng)村延伸的力度。深入貫徹城鄉(xiāng)教育一體化現(xiàn)代化意見，深化教育體制改革，按照城鄉(xiāng)學(xué)?！敖y(tǒng)一管理體制、統(tǒng)一規(guī)劃布局、統(tǒng)一辦學(xué)標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一辦學(xué)經(jīng)費(fèi)、統(tǒng)一教師配置、統(tǒng)一辦學(xué)水平”的要求，促進(jìn)城鄉(xiāng)教育一體化現(xiàn)代化發(fā)展。加快制定出臺(tái)城鄉(xiāng)醫(yī)療衛(wèi)生一體化意見，完善農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系，鼓勵(lì)優(yōu)秀醫(yī)務(wù)人員向農(nóng)村流動(dòng)，推動(dòng)鎮(zhèn)村衛(wèi)生機(jī)構(gòu)一體化管理。積極發(fā)展農(nóng)村養(yǎng)老事業(yè)，構(gòu)建農(nóng)村居家養(yǎng)老服務(wù)平臺(tái)，鼓勵(lì)社會(huì)力量開辦農(nóng)村養(yǎng)老機(jī)構(gòu)。建立統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的文化事業(yè)發(fā)展機(jī)制，形成覆蓋城鄉(xiāng)的公共文化服務(wù)體系。

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