重慶市農(nóng)村公路建設(shè)籌資方式的改革與探索

摘 要：農(nóng)村公路建設(shè)是解決農(nóng)村發(fā)展問題的一個切入點，當(dāng)前的農(nóng)村公路建設(shè)和投資模式相對單一，資金供給渠道薄弱，地方政府的財政壓力較大。農(nóng)村公路發(fā)展的資金籌措應(yīng)該構(gòu)建以政府為主導(dǎo)的、發(fā)展開源式的新局面。各級政府分工明確，合理分擔(dān)資金籌集任務(wù)，配套費的?？顚Ｓ玫男再|(zhì)為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供穩(wěn)定保障的資金來源。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村公路；籌資渠道；財政主導(dǎo)；重慶市

中圖分類號：F327 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1673-291X（2013）10-0166-02

引言

“十一五”期間，重慶市農(nóng)村公路總投資400億元，新改建農(nóng)村公路5萬公里，解決了50個鄉(xiāng)鎮(zhèn)通暢問題，路網(wǎng)密度總體水平處于西部第一水平?！笆濉逼陂g，重慶市農(nóng)村公路的進(jìn)一步發(fā)展也將面臨資金難題，目前農(nóng)村公路建設(shè)的資金來源構(gòu)成中，中央政府財政轉(zhuǎn)移支付以及地方政府財政支持是主要的資金來源渠道，資金的供給量還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足以應(yīng)對農(nóng)村公路發(fā)展的要求，地方政府的財政壓力較大，負(fù)擔(dān)了較大比重的農(nóng)村公路投資資金籌集。為了解決農(nóng)村公路發(fā)展的困境，必須轉(zhuǎn)變觀念，從多層面、多渠道籌集資金，構(gòu)建農(nóng)村公路建設(shè)資金供給的新格局。

一、農(nóng)村公路建設(shè)現(xiàn)有的融資方式

重慶市的市及區(qū)縣兩級政府對農(nóng)村公路建設(shè)投入“十一五”比“十五”有較大幅度增加，但由于認(rèn)識上和工作位置上的局限，其投入仍未盡到公共服務(wù)程度，遠(yuǎn)未達(dá)到農(nóng)村客觀實際需求。農(nóng)村公路建設(shè)籌集的資金主要來自財政投資、農(nóng)民籌資、銀行貸款、民間資本投資等渠道。仍以國家與各級政府的財政投入為主，其他的籌資渠道為輔。

（一）財政投資

財政投資主要包括國債資金投入和政府撥款兩個方面。自1998年來，中央政府為實施經(jīng)濟宏觀調(diào)控的需要，通過增發(fā)長期建設(shè)國債籌措用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面的財政專項資金，國債資金正逐年投入農(nóng)村公路建設(shè)中，按照經(jīng)驗，每1億元的公路基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)國債資金引來的銀行、地方配套等渠道資金達(dá)5.33億元，也即每縮減1億元的公路國債資金，將影響銀行、地方配套等渠道資金達(dá)5.33億元。當(dāng)前政府在農(nóng)村公路上的投入主要包括財政轉(zhuǎn)移支付、國家公路建設(shè)專項基金和各級政府財政撥款等方面。

（二）農(nóng)民籌資

為彌補農(nóng)村公路建設(shè)和養(yǎng)護(hù)資金的不足，重要途徑之一是進(jìn)行“農(nóng)民籌資、以工代資”。這種途徑是農(nóng)民參與農(nóng)村公路建設(shè)的主要形式，特別是鄉(xiāng)、村兩級公路建設(shè)的最主要資金籌措方式，為農(nóng)村公路建設(shè)發(fā)揮了巨大的作用。尤其是以工代資的形式，使農(nóng)村公路建設(shè)成本大大降低。因此以工代資在農(nóng)村公路建設(shè)資金構(gòu)成中占絕大多數(shù)份額。但隨著三農(nóng)問題的提出，黨中央、國務(wù)院為了使農(nóng)民得到休養(yǎng)生息，對農(nóng)村、農(nóng)業(yè)、農(nóng)民采取了“多予、少取、放活”等一系列惠農(nóng)政策，在實行農(nóng)村稅費改革后，將逐步取消傳統(tǒng)的民工建勤方式修建農(nóng)村公路，中央為了加快農(nóng)村公路的發(fā)展，對于農(nóng)村公路建設(shè)實行補貼制度，取消了農(nóng)村勞動積累工和農(nóng)村義務(wù)工（兩工）。

（三）銀行貸款

農(nóng)村公路建設(shè)項目主要服務(wù)于農(nóng)村、農(nóng)業(yè)、農(nóng)民，而農(nóng)業(yè)屬于弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)，相對資金收益率低，從而使得農(nóng)村公路建設(shè)項目的償債能力差，面臨著相對較大的還本付息壓力，銀行往往不愿對其發(fā)放貸款。特別是隨著金融改革的深入進(jìn)行，國有商業(yè)銀行都在撤離農(nóng)村市場而轉(zhuǎn)向城市市場，農(nóng)村金融的供給越來越短缺。而農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行等作為向農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)貸款的政策性銀行，自身的融資渠道尚未拓寬，資金來源渠道狹窄，融資成本較高，投資能力有限，未能成為農(nóng)村公路建設(shè)的主要資金來源。

（四）民間資本

傳統(tǒng)的農(nóng)村公路建設(shè)一般遵循“誰受益誰修建”、“自己路自己修”的原則，發(fā)動村民主動捐款修路。這在中國大部分省區(qū)已成為農(nóng)村公路建設(shè)資金的主要籌資渠道之一。然而，這種籌集資金實施的前提首先應(yīng)該是符合國家法律、法規(guī)的有關(guān)規(guī)定。同時，政府在發(fā)動時應(yīng)本著自愿、可及的原則，不能強行攤派，否則本意是作為政府“民心工程”、“德政工程”的農(nóng)村公路建設(shè)反而會加重企業(yè)和個人，尤其是所在農(nóng)村公路沿線農(nóng)民的負(fù)擔(dān)，導(dǎo)致最結(jié)果與政府初衷背道而馳。

二、重慶市農(nóng)村公路建設(shè)籌資方式的改革

（一）構(gòu)建以政府為主導(dǎo)的新格局

一直以來，中國絕大部分公路的投融資主體都是政府，政府投資構(gòu)成了中國農(nóng)村公路建設(shè)資金來源的大部分。作為基礎(chǔ)設(shè)施的一部分，公路（不管是農(nóng)村公路還是其他公路）建設(shè)從來就是政府的經(jīng)濟職責(zé)之一。因此，從理論上講，農(nóng)村公路建設(shè)應(yīng)該由國家全額撥款，但現(xiàn)階段農(nóng)村公路建設(shè)所需資金難以由各級財政完全承擔(dān)。中央和地方財政投入公路建設(shè)資金的力度在不斷加大，投入的絕對額也在不斷增加，但由于公路處于大建設(shè)、大發(fā)展時期，投資規(guī)模較大，財政資金投入占公路建設(shè)總投資的比例卻在逐年下降。以2001—2006年全國公路建設(shè)投資情況為例，國家財政投資所占比例已從20.22%降到了11.09%，下降了近一半，而其他投融資方式籌集的資金比例卻在不斷上升。這個事實說明，國家財政收入用于公路建設(shè)的資金不僅無法滿足需要，而且缺口也越來越大。當(dāng)然，我們也理解隨著國家財力的增強，方方面面需要各級財政給予支持的事項也在增多，在現(xiàn)階段，公路建設(shè)所需的資金還難以由各級財政完全承擔(dān)。

（二）各級政府多口專項資金集中投入

財政支農(nóng)資金與社會主義新農(nóng)村的建設(shè)密切相關(guān)，為了改變過去存在的多頭管理、使用效率低下、重復(fù)投資、資金分配“撒芝麻鹽”等問題，需要重點整合了財政各類專項資金，集中投入。目前，支農(nóng)專項資金來源，既包括本級財政預(yù)算安排的專項經(jīng)費，也包括來自中央、省、市等上級財政部門安排的專項撥款和預(yù)算追加。支農(nóng)專項資金，除由財政部門撥付外，縣以上各級農(nóng)、林、水等主管部門也層層下?lián)艿娇h級對口部門。支農(nóng)專項資金來源渠道多，難以形成合力。整合財政專項資金，建立以主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)和項目打造支農(nóng)資金整合平臺，通過項目實施帶動支農(nóng)資金的集中整合與使用，對農(nóng)村社會經(jīng)濟發(fā)展中的關(guān)鍵和重點給予有力支持，可以優(yōu)先發(fā)展農(nóng)村公路建設(shè)，農(nóng)村公路是個鄉(xiāng)鎮(zhèn)間也是同外界聯(lián)系的樞紐，是帶動整個地區(qū)社會經(jīng)濟發(fā)展的基石，集中整合，轉(zhuǎn)移投入是確保建設(shè)資金落實的重要換環(huán)節(jié)。

（三）政府為主導(dǎo)積極實施農(nóng)村公路發(fā)展中長期貸款

利用中長期貸款進(jìn)行經(jīng)濟建設(shè)，特別是投資對經(jīng)濟發(fā)展具有先導(dǎo)作用的基礎(chǔ)設(shè)施，一個基本指導(dǎo)思想就是“時間換空間”理念。通過前面的分析可知，經(jīng)濟的發(fā)展和公路等基礎(chǔ)設(shè)施的發(fā)展具有相互的促進(jìn)作用，如果按照經(jīng)濟系統(tǒng)自身自發(fā)的發(fā)展，這個過程將會發(fā)展緩慢，為了促進(jìn)經(jīng)濟在規(guī)劃的前提下發(fā)展，需要對基礎(chǔ)設(shè)施先行投資，先行發(fā)展，然后基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)揮拉動作用，最終帶動經(jīng)濟快速增長。中農(nóng)村公路建設(shè)中長期貸款的實施可以由國家，或者政府直接統(tǒng)借統(tǒng)還，依托政府信用，取得建設(shè)資金。重慶市政府可以在國內(nèi)、國際市場上爭取中長期農(nóng)村公路建設(shè)資金，也可以和其他基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)譬如高速公路建設(shè)資金打捆貸款，統(tǒng)借統(tǒng)還，財政貼息，除去系統(tǒng)風(fēng)險，按照目前的經(jīng)濟發(fā)展速度來看，若干年后還清建設(shè)農(nóng)村公路資金的壓力較小，可行性強。

（四）政府為主導(dǎo)調(diào)配城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的多項配套費投入

目前，中國城市建設(shè)方面，有城市建設(shè)配套費，配套費的?？顚Ｓ玫男再|(zhì)為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供了穩(wěn)定保障的資金來源?；谶@一思想，在農(nóng)村公路建設(shè)過程中，政府可以調(diào)配城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的多項配套費的投入。城鎮(zhèn)建設(shè)現(xiàn)有的配套費可以統(tǒng)籌安排一部分用于農(nóng)村公路建設(shè)。目前重慶市市政建設(shè)的資金充足，市政建設(shè)取得較大的成就，發(fā)展較好，在這一背景下，將城鎮(zhèn)建設(shè)配套資金統(tǒng)籌安排劃分一定的比例用于農(nóng)村公路建設(shè)具有現(xiàn)實可行性。隨著經(jīng)濟的發(fā)展，政府土地儲配、土地開發(fā)的收入在政府財政收入中的比例越來越大，近年來，重慶市城市化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程不斷加快，各個區(qū)縣的土地開發(fā)、地產(chǎn)發(fā)展大有加快的趨勢。土地的增值的根源在于經(jīng)濟的發(fā)展和區(qū)位的開發(fā)。農(nóng)村居民、農(nóng)村地區(qū)理應(yīng)分享經(jīng)濟發(fā)展帶來的成果，土地收入可以安排一個“切塊”專項用于農(nóng)村公路建設(shè)。

（五）社會捐資和受益農(nóng)民捐助投入

隨著中國市場經(jīng)濟的發(fā)展，多種所有制經(jīng)濟得到充分發(fā)展，收入分配的多元化，使得在“國富”的同時，相當(dāng)一部分“民富”，各種企業(yè)發(fā)展迅速，企業(yè)家規(guī)模日益擴大，社會捐資成為可能，也是一種必要。社會捐資的一個重要的作用不僅僅是為公路建設(shè)籌集資金，另外一個重要作用就是可以營造一個全社會關(guān)注農(nóng)村公路建設(shè)、關(guān)注農(nóng)村發(fā)展的氛圍。從現(xiàn)階段的實際情況來看，農(nóng)村公路建設(shè)的實際運作過程中，絕大部分農(nóng)民能夠積極響應(yīng)，捐資、集資，因為農(nóng)民能夠從農(nóng)村公路建設(shè)得到實實在在的好處和便利，使得他們覺得投入一定的資源是值得的。重慶農(nóng)村地區(qū)丘陵、溝壑眾多，農(nóng)村公路修筑成本較高，按照國家的補貼標(biāo)準(zhǔn)，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠修理的耗費，這種情況，農(nóng)民投入一定的資源可以緩解一定的資金壓力。農(nóng)村公路的直接使用者是沿線的居民，農(nóng)村居民投入一定的資金，可以加強他們對道路的責(zé)任感，增強主人翁意識，使用時候更加愛護(hù)，并且這點對道路建成后的維護(hù)更顯重要。

小結(jié)

通過以上分析，農(nóng)村公路發(fā)展的資金籌措應(yīng)該構(gòu)建以政府為主導(dǎo)的、發(fā)展開源式的新局面。各級政府分工明確，合理分擔(dān)資金籌集任務(wù)，配套費的專款專用的性質(zhì)為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供穩(wěn)定保障的資金來源?；谶@一思想，在農(nóng)村公路建設(shè)過程中，政府可以調(diào)配城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的多項配套費的投入；以時間換空間，充分利用中長期貸款，支持農(nóng)村公路建設(shè)；積極挖掘社會捐資潛力，合理引導(dǎo)農(nóng)民捐資。總之，農(nóng)村公路建設(shè)資金籌措需要多管齊下，多方形成合力。

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