完善中國(guó)大氣污染防治法律制度

摘 要：大氣污染防治制度建設(shè)滯后，是造成中國(guó)大氣環(huán)境質(zhì)量持續(xù)惡化的主要原因之一。應(yīng)該借鑒歐美發(fā)達(dá)國(guó)家的大氣污染防治法律制度和手段，逐步構(gòu)建和完善中國(guó)的大氣污染防治法律制度，包括命令—控制手段、市場(chǎng)誘導(dǎo)手段和公眾參與手段等。

關(guān)鍵詞：大氣污染防治；制度；命令—控制；市場(chǎng)誘導(dǎo)；公眾參與

中圖分類號(hào)：D92 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2013）10-0118-02

一、中國(guó)大氣污染防治法律制度現(xiàn)狀

（一）命令—控制制度執(zhí)行無(wú)保障

命令—控制手段是世界公認(rèn)的、比較有效的、且應(yīng)用最廣泛的污染控制手段。這種模式強(qiáng)化行政監(jiān)管機(jī)構(gòu)的權(quán)力和執(zhí)行手段，賦予行政機(jī)構(gòu)強(qiáng)有力的執(zhí)行權(quán)和處罰權(quán)，主要通過設(shè)定綜合性或單行的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)、制定環(huán)境規(guī)劃、高效的行政處罰、多樣化的行政強(qiáng)制執(zhí)行手段、定期或不定期的現(xiàn)場(chǎng)檢查和限期治理、突發(fā)性環(huán)境污染應(yīng)急預(yù)案等方法實(shí)施。

中國(guó)在采用命令—控制手段防治大氣污染時(shí)，取得了很大的成效，但在該制度的執(zhí)行上存在不少問題，突出表現(xiàn)在：一是環(huán)保行政機(jī)關(guān)強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)不夠。中國(guó)環(huán)保機(jī)關(guān)在財(cái)政和人事安排上都受制于地方政府，而各地空氣污染大戶往往也是地方政府的利稅大戶，有些本身就是國(guó)有企業(yè)，實(shí)施處罰的主體和被處罰的對(duì)象都?xì)w屬于政府，這使得環(huán)保行政機(jī)關(guān)在嚴(yán)格執(zhí)行空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)上處于兩難境地；二是環(huán)保行政機(jī)關(guān)處罰所依據(jù)的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)不能滿足環(huán)境質(zhì)量的要求。與國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)相比，中國(guó)目前有不少環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)比較滯后。以空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)為例，中國(guó)在新制定的空氣環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)中增加了PM2.5的數(shù)據(jù)，但是與其配套的監(jiān)測(cè)方法標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范卻無(wú)法滿足需要，由于缺乏儀器適用性檢測(cè)技術(shù)要求，中國(guó)在規(guī)范PM2.5的監(jiān)測(cè)工作方面存在很大的紕漏。目前中國(guó)還沒有針對(duì)PM2.5連續(xù)自動(dòng)監(jiān)測(cè)系統(tǒng)技術(shù)要求的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)[1] ；三是缺乏對(duì)環(huán)境行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督制度。大氣污染防治涉及到企業(yè)、政府和公眾的利益博弈，作為監(jiān)管者同樣具有“經(jīng)濟(jì)人”的特性，同樣會(huì)“權(quán)力尋租”或?yàn)椤皺C(jī)構(gòu)俘獲”，需要建立廣泛的環(huán)境行政監(jiān)督制約制度，在環(huán)境行政機(jī)關(guān)怠于履行職責(zé)時(shí)，由監(jiān)督機(jī)關(guān)督促其履行職責(zé)。中國(guó)的環(huán)境行政機(jī)關(guān)一方面權(quán)力配置不夠，影響了其職責(zé)的發(fā)揮，另一方面，也有行政不作為。以大氣污染防治為例，中國(guó)現(xiàn)行《大氣污染防治法》第5條規(guī)定：“任何單位和個(gè)人都有保護(hù)大氣環(huán)境的義務(wù)，并有權(quán)對(duì)污染大氣環(huán)境的單位和個(gè)人進(jìn)行檢舉和控告?！边@里并沒有明確將政府機(jī)關(guān)列為監(jiān)督的對(duì)象 [2]。

（二）市場(chǎng)誘導(dǎo)制度不夠健全

命令控制手段作為一種最早和應(yīng)用最廣泛的防治手段，在長(zhǎng)期的適用過程中逐漸暴露出弊端。最典型的是由于其強(qiáng)制性，無(wú)法激發(fā)出被監(jiān)管者的積極性，不考慮污染防治成本的個(gè)體差異，實(shí)行統(tǒng)一的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，造成防治成本高的污染者盡量逃避監(jiān)管，與監(jiān)管者“躲貓貓”，而對(duì)防治成本低的污染者也缺乏激勵(lì)。尤其是在中國(guó)以GDP為導(dǎo)向的資源配置模式中，對(duì)環(huán)境與經(jīng)濟(jì)的博弈，政府傾向于經(jīng)濟(jì)優(yōu)先，但環(huán)境污染又不得不治理，折中的結(jié)果是實(shí)行較低的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，污染成本要遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于預(yù)防成本，造成企事業(yè)單位寧可繳納排污費(fèi)和罰款，也不進(jìn)行環(huán)境預(yù)防治理。

（三）公眾無(wú)法參與大氣污染防治，相關(guān)制度嚴(yán)重不足

在環(huán)境治理領(lǐng)域中，既可能出現(xiàn)政府失靈，也可能出現(xiàn)市場(chǎng)失靈。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)人利益最大化的本性會(huì)造成監(jiān)管者為被監(jiān)管者“俘獲”，出現(xiàn)權(quán)力尋租，而環(huán)境污染的形成本身就是市場(chǎng)失靈造成的，因此，對(duì)污染治理，需要獨(dú)立于政府、市場(chǎng)的第三方參與。第三方主體因其公益性、獨(dú)立性、草根性而避免了政府的權(quán)力尋租，因其特定的維護(hù)環(huán)境公益的宗旨和目標(biāo)、成員的專業(yè)性和敬業(yè)精神避免了市場(chǎng)的盲目性和自利性。中國(guó)大氣污染防治法對(duì)公眾參與的典型規(guī)定是“任何人和單位”都有權(quán)對(duì)污染大氣環(huán)境的單位和個(gè)人進(jìn)行檢舉和控告，但卻沒有具體的法律規(guī)范規(guī)制檢舉和控告的對(duì)象、程序等實(shí)施條款，導(dǎo)致該條規(guī)定成為無(wú)法實(shí)施的空中樓閣。比如，公眾參與必須具備的條件之一是獲得充分的環(huán)境信息，但在實(shí)踐中，政府不公布甚至拒絕公布環(huán)境信息很常見。2012年11月，北京市志愿者由于無(wú)法獲得廣州市李坑垃圾焚燒發(fā)電廠的環(huán)境信息而起訴廣州市環(huán)保局案就是一個(gè)很好的例證[3]。

二、歐美發(fā)達(dá)國(guó)家的大氣污染防治法律制度

（一）實(shí)行嚴(yán)刑峻法

歐美大氣污染防治法最典型的特征是對(duì)大氣污染防治實(shí)行嚴(yán)格的管制措施。以PM2.5為例，中國(guó)的是年均35μg/m3，美國(guó)原執(zhí)行的是年均15μg/m3，但美國(guó)聯(lián)邦環(huán)保局在2012年12月，進(jìn)一步降低該標(biāo)準(zhǔn)為 12μg/m3。美國(guó)還不斷修訂工業(yè)鍋爐、焚化爐和水泥窯等污染設(shè)施需要達(dá)到的清潔空氣標(biāo)準(zhǔn)，以及工業(yè)鍋爐最大可行控制技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)等，以切實(shí)實(shí)現(xiàn)空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。在執(zhí)法上，歐美對(duì)大氣污染實(shí)行刑事處罰、禁令、高額罰金等制度，處罰對(duì)象極其廣泛，被懲罰的對(duì)象小到個(gè)人，大到巨型跨國(guó)公司，乃至市縣、州政府甚至聯(lián)邦政府，都可能受到美國(guó)環(huán)保部門或者司法部門的巨額罰款。如2011年3月，根據(jù)《清潔空氣法》、《資源保護(hù)和回收法》以及《綜合環(huán)境反應(yīng)法》等，美國(guó)政府向通用汽車公司罰款5 100萬(wàn)美元。而中國(guó)的大氣污染事故很少有受到重罰的，以2009年福建仙游血鉛污染案造成多達(dá)203人血鉛超標(biāo)的情況下，罰金總額也才2 750萬(wàn)元人民幣[4]。

（二）采取多種市場(chǎng)手段

美國(guó)的排污權(quán)交易制度最早就是在空氣污染防治領(lǐng)域?qū)嵤┑摹?0世紀(jì)70年代美國(guó)為控制酸雨、降低空氣污染又不影響發(fā)展經(jīng)濟(jì)，首創(chuàng)了泡泡政策、容量結(jié)余、銀行儲(chǔ)備、排放抵銷等，取得了良好的制度績(jī)效，成為各國(guó)爭(zhēng)相借鑒的典范。排污權(quán)交易可以提高污染防治資源的使用效率，給由于技術(shù)改進(jìn)等方法而超量減排的廠商以出售剩余的排污權(quán)的激勵(lì)，而治理污染成本較高的企業(yè)，也可以通過從市場(chǎng)上購(gòu)買排污權(quán)指標(biāo)達(dá)到降低污染排放的目標(biāo)。歐盟為減緩全球氣候變暖而實(shí)行的碳排放權(quán)交易制度，是另一個(gè)經(jīng)實(shí)踐證明比較成功的環(huán)境經(jīng)濟(jì)法律制度，該制度的原理正是借鑒了排污權(quán)交易制度。除此以外，歐美還廣泛實(shí)行種類繁多、功能各異的空氣污染稅，通過市場(chǎng)價(jià)格杠桿控制污染的排放。

（三）公眾普遍能夠參與大氣污染防治

首先，歐美立法賦予公眾有大氣環(huán)境治理的參與權(quán)，如美國(guó)《清潔空氣法》建立了“公民訴訟”制度，賦予任何公民可以就空氣污染向任何“人”，包括廠商、州縣、聯(lián)邦政府等起訴的權(quán)利；歐盟制定的《奧爾胡斯公約》（《在環(huán)境問題上獲得信息、公眾參與和訴諸法律的公約》）明確賦予各國(guó)民眾與NGO團(tuán)體對(duì)未履行公約的政府機(jī)構(gòu)可提出控訴；其次，實(shí)行廣泛的環(huán)境信息公開制度，以保證公眾能夠獲得環(huán)境監(jiān)管所需要的信息。美國(guó)有《信息公開法》、《國(guó)家環(huán)境政策法》、《行政程序法》等；歐盟頒布了《情報(bào)開放指令》、德國(guó)有《環(huán)境信息法》、英國(guó)有《信息公開法》等。再次，歐美國(guó)家政府支持和發(fā)展了數(shù)量龐大的環(huán)境NGO，這些環(huán)境團(tuán)體以其專業(yè)性強(qiáng)、組織周密、財(cái)力雄厚等優(yōu)勢(shì)，成為公眾參與的主力軍。

三、完善中國(guó)大氣污染防治法律制度的建議

（一）完善中國(guó)大氣污染防治的行政監(jiān)管手段

在中國(guó)這樣一個(gè)各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平極不平衡、市場(chǎng)程度差異很大的發(fā)展中國(guó)家，對(duì)大氣污染的基本防治手段仍然是行政監(jiān)管，應(yīng)該借鑒歐美發(fā)達(dá)國(guó)家的監(jiān)管制度和方法，實(shí)行大氣污染防治的嚴(yán)刑峻法。一是加重大氣污染的處罰力度。要根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，對(duì)污染者實(shí)行重罰，迫使污染者不敢違法，從思想上主動(dòng)杜絕靠污染轉(zhuǎn)嫁和降低成本的苗頭；二是實(shí)行多樣化的行政監(jiān)管方法。不斷完善現(xiàn)場(chǎng)檢查、限期治理、環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)、行政指導(dǎo)、環(huán)境監(jiān)測(cè)、突發(fā)性大氣污染應(yīng)急處理等命令—控制手段，不斷優(yōu)化和提高監(jiān)管指標(biāo)水平，完善監(jiān)管配套技術(shù)法規(guī)；三是加大監(jiān)督力度。把負(fù)有大氣污染防治職責(zé)官員的履責(zé)情況同其職位變動(dòng)掛鉤，實(shí)行嚴(yán)格的環(huán)境行政監(jiān)管問責(zé)制，對(duì)行政不作為和不當(dāng)作為的官員要依法追究其瀆職等法律責(zé)任。

（二）注重構(gòu)建和完善大氣污染防治的市場(chǎng)誘導(dǎo)手段

市場(chǎng)誘導(dǎo)手段是大氣污染防治行政監(jiān)管的重要補(bǔ)充，要不斷構(gòu)建適合中國(guó)國(guó)情的市場(chǎng)機(jī)制，引誘大氣污染企事業(yè)單位主動(dòng)積極地預(yù)防和治理大氣污染。一是構(gòu)建廣泛的大氣污染稅費(fèi)制度，逐步建立主要污染氣體稅收制度，如二氧化硫稅，二氧化碳稅等；二是不斷完善大氣污染排污收費(fèi)和排污權(quán)交易制度，在大氣污染總量控制的基礎(chǔ)上，構(gòu)建具有中國(guó)特色的大氣污染產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)交易制度；三是構(gòu)建和完善有利于大氣污染防治的綠色信貸制度、綠色消費(fèi)制度、環(huán)境保險(xiǎn)制度、綠色產(chǎn)品制度、綠色證券制度等。

（三）強(qiáng)化公眾參與大氣污染防治的制度建設(shè)

一是強(qiáng)化空氣環(huán)境信息公開。應(yīng)依據(jù)《政府信息公開條例》，不斷完善環(huán)境信息公開的方式方法，可采取在環(huán)保部門網(wǎng)站主動(dòng)公示，接受公民申請(qǐng)告知，在電視、廣播、報(bào)紙等媒體公布等多種方式發(fā)布環(huán)境信息。除了涉及保密和知識(shí)產(chǎn)權(quán)外，相關(guān)環(huán)境信息都應(yīng)該依法公開；二是支持和促進(jìn)環(huán)境NGO的設(shè)立和發(fā)展。特別是降低和簡(jiǎn)化環(huán)境草根社團(tuán)登記的條件和程序，完善環(huán)境NGO的組織建設(shè)，形成民主決策的體制和機(jī)制，強(qiáng)化其公益性、專業(yè)性；三是構(gòu)建和完善環(huán)境公益訴訟制度。中國(guó)已經(jīng)在2012年新修訂的民事訴訟法中宣告建立了環(huán)境公益訴訟制度，但對(duì)于哪些組織和機(jī)關(guān)享有環(huán)境公益訴權(quán)還沒有明確，需要相應(yīng)的配套制度予以完善。

參考文獻(xiàn)：

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[責(zé)任編輯 吳明宇]