遼寧農(nóng)村環(huán)境連片整治中的問題發(fā)現(xiàn)與解構

摘 要：農(nóng)村環(huán)境連片整治是農(nóng)村環(huán)境保護的一種創(chuàng)新。通過對基層管理者和村民進行實證調(diào)研，反映出遼寧農(nóng)村環(huán)境連片整治存在尚待解決的問題。為此，對遼寧農(nóng)村環(huán)境連片整治中存在的問題及其產(chǎn)生進行理性剖析，并提出應對策略。

關鍵詞：農(nóng)村；環(huán)境連片整治；實證考察；理性分析；遼寧

中圖分類號：F320 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2013）10-0064-02

一、問題發(fā)現(xiàn)與解構的意義

近年來，中國農(nóng)村環(huán)境問題日益突出。2008年中央為農(nóng)村環(huán)境保護設立了專項資金，決定開展農(nóng)村環(huán)境綜合整治。為了進一步提高農(nóng)村環(huán)境治理成效，從2010年開始，國家以連片整治的方式，分階段選取示范省，集中資金進行農(nóng)村區(qū)域環(huán)境治理。農(nóng)村環(huán)境連片整治以解決區(qū)域性突出環(huán)境問題為目的，對地域空間上相對聚集在一起的多個村莊（受益人口原則上不低于2萬人）實施同步、集中整治。

2010年遼寧作為北部地區(qū)的代表成為第一批農(nóng)村環(huán)境連片整治的示范省。2010—2012 年，國家和遼寧省預算投入21.25億元進行農(nóng)村環(huán)境連片整治。整治以大伙房水庫及輸水工程周邊地區(qū)為重點，延伸到輸水工程供水及采水所涉及的地市，共包括撫順、本溪、沈陽、鞍山、遼陽、營口及盤錦7個城市。

農(nóng)村環(huán)境連片整治在各地沒有基礎、無可遵循的成功模式、建設時間緊迫，是一項空前艱巨的環(huán)境建設工程。農(nóng)村環(huán)境連片整治開展后，急需總結經(jīng)驗，反饋問題。

二、遼寧農(nóng)村環(huán)境連片整治中存在的問題——基于實證的發(fā)現(xiàn)

1.實證方法。調(diào)研組選取遼寧農(nóng)村環(huán)境連片整治的村莊實地考察，并在此基礎上，對村民入戶問卷調(diào)查、對環(huán)保局、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府等管理者進行半結構性訪談，以及收集有關公共數(shù)據(jù)和記錄。（1）實地考察。以實地調(diào)研的方式對沈陽市遼中縣六間房鎮(zhèn)、楊士崗鎮(zhèn)，盤錦市胡家鎮(zhèn)，撫順市上馬鄉(xiāng)、后安鎮(zhèn)，本溪市桓仁縣北甸子鄉(xiāng)，營口市大石橋湯池鎮(zhèn)等進行實地的考察。（2）問卷調(diào)查。以問卷的形式對村莊連片治理情況及農(nóng)民環(huán)境保護意識進行考察。先后發(fā)放問卷200份，收回有效問卷132份。（3）半結構性訪談。訪談35名當?shù)丨h(huán)保人員、基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)負責人員、村組織成員。

2.基層管理者視角農(nóng)村環(huán)境連片整治中存在的問題。調(diào)研表明，基層管理者普遍認為遼寧農(nóng)村環(huán)境連片整治選取特大飲用水水源地周邊農(nóng)村進行連片整治示范，對于流域污染治理和農(nóng)村污染減排具有重要意義。整治的過程做到規(guī)范化。調(diào)查的村莊均對示范項目資金的使用進行了規(guī)范和監(jiān)督，建立了農(nóng)村環(huán)境整治目標責任制。對于日常保潔機制，受訪村莊均建立了日常保潔機制，分別采取外包保潔公司或內(nèi)包村民的方式，基本建立了治管結合機制。調(diào)研表明，大量中央和地方財政資金投入到農(nóng)村生活垃圾治理設施、畜禽糞便污染治理設施、生活污水治理設施、重點水源保護設施的建設。

調(diào)研中也反饋出一些實際問題。對于部門之間的協(xié)調(diào)，83%的受訪環(huán)保人員認為財政部門審批手續(xù)周期長，影響環(huán)保部門項目建設；40%的基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)人員認為項目建設過程中缺乏基層政府有效參與機制。對于環(huán)保資金的投入，30%的受訪者反映資金有時不能及時到位；幾乎全部受訪者都認為縣、鄉(xiāng)、村各級財力有限，連片整治項目運行和維護資金缺乏，后續(xù)管理和運營負擔過重。針對治理技術，57 %的受訪者反映水污染治理技術趨于雷同、缺乏有效的適合北方特點的技術支持。對于基層環(huán)保管理情況，85 %受訪者反映基層環(huán)保工作壓力大，往往身兼數(shù)職，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府專門環(huán)保人員短缺。

通過對基層管理者的訪談，調(diào)研小組發(fā)現(xiàn)，從基層管理者視角，遼寧農(nóng)村環(huán)境連片整治中在政府部門間的配合、環(huán)保資金、治理技術以及農(nóng)村環(huán)保人力資源上存在尚需解決的問題。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層環(huán)保部門能力普遍較弱和后續(xù)維護資金短缺的情況下，農(nóng)村環(huán)境連片整治工作能否從項目短期管理轉(zhuǎn)向日常長效管理，還有待進一步探索。

3.村民視角農(nóng)村環(huán)境連片整治中存在的問題。針對環(huán)境連片整治設施建設、連片整治效果感知、連片整治政策實施認知三方面，調(diào)研組對村民進行了入戶訪談和問卷調(diào)查。調(diào)研顯示：

在連片整治環(huán)境設施建設上，村民普遍反映在垃圾處理、牲畜糞便處理上設施建設明顯，97%的村民反饋本村有專門的垃圾處理設施；39%的村民反饋村莊有戶用沼氣池；48%的村民反饋村莊實現(xiàn)牲畜糞便有機肥加工利用；17%的村民反饋村莊實現(xiàn)有機生態(tài)農(nóng)業(yè)。在農(nóng)村生活污水治理設施建設上，盡管大部分村民都承認村莊修建了排水溝，但仍有66%的村民認為村莊缺乏專門的生活污水治理措施。

在連片整治效果感知上，74%的村民認為村莊治理后環(huán)境有明顯變好；35%的村民對村莊污染治理效果滿意，48%的村民對村莊治理效果基本滿意；83%的村民認為污染治理設施輕微存在利用低的現(xiàn)象；22%的村民認為村委會還缺乏專門負責人員；在影響農(nóng)村環(huán)境整治效果的主要原因上，30%的村民認為農(nóng)民舊的生活習慣不好，47%的村民認為資金投入不足；33%的村民認為農(nóng)村環(huán)境治理保持長期好的效果主要靠個人自覺、61%的村民認為農(nóng)村環(huán)境治理保持長期好的效果主要靠村委會和政府的監(jiān)督。

在連片整治政策實施認知上，45%的村民對農(nóng)村環(huán)境連片整治相關政策不了解、53%的村民對農(nóng)村環(huán)境連片整治相關政策有些了解；在獲知本村環(huán)境連片整治信息上，23%的村民通過村固定公告牌和媒體發(fā)布、20%村民通過村開會征求村民意見、22%村民通過村民交流、35%村民通過設施建成后；對當?shù)仡I導治理態(tài)度，52%村民認為積極主動。

通過對村民的訪談，調(diào)研小組發(fā)現(xiàn)，從村民的視角，遼寧農(nóng)村環(huán)境連片整治中在生活污水治理設施建設、管理行為、村民行為、政策宣傳上存在尚需解決的問題。

三、問題產(chǎn)生的深層解構——基于理性的分析

1.基層環(huán)境管理有效性的制約因素。農(nóng)村環(huán)境保護具有公共性，成本較高，由政府提供充足的經(jīng)費、人力資源與成熟的技術支持是農(nóng)村環(huán)境連片整治的政策資源基礎。長期以來，農(nóng)村環(huán)境保護工作難以深入開展，根本的制約因素就是農(nóng)村環(huán)境治理的經(jīng)費、人力資源與成熟的技術支持主要依賴于地方政府，而地方政府或者資源不足或者輕視農(nóng)村環(huán)境治理。農(nóng)村環(huán)境連片整治中，中央政府以協(xié)議的方式，明確中央與地方資金的配套比例、資金保障及人員保障，并制定技術指南，為農(nóng)村環(huán)境連片整治的有效實現(xiàn)奠定了良好基礎。然而，農(nóng)村環(huán)境監(jiān)管對象量大面廣，基層環(huán)境管理監(jiān)管能力相對薄弱的現(xiàn)象不能完全改變。在農(nóng)村環(huán)境治理的經(jīng)費上尤其是項目運行和維護資金供應上仍然是基層政府很大的經(jīng)濟負擔。在技術資源上，適宜北方環(huán)境、廉價而有效的治理技術尤其是生活水污染治理技術開發(fā)也不能依靠基層環(huán)境部門解決。另一方面，農(nóng)村環(huán)境管理的復雜特點極易造成權力重疊和權利真空。農(nóng)村環(huán)境管理存在縱向和橫向的復雜分工，往往導致部門之間工作銜接不暢，整體效率降低。在農(nóng)村環(huán)境連片整治中，財政部門資金審批遲滯影響環(huán)保部門的項目建設進度，環(huán)保部門項目建設監(jiān)管缺位加重基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)部門的后續(xù)管理負擔等，都表現(xiàn)為一種部門配合上的失力。

2.村民參與環(huán)境治理的制約因素。農(nóng)村環(huán)境連片整治兼有管理和治理雙重含義。中國農(nóng)村環(huán)境污染主體分散零落，農(nóng)村環(huán)境整治不能單純依賴點線式的“政府—管理”模式，更需要村民與政府的合作。然而調(diào)查顯示目前村民與參與環(huán)境連片整治仍然呈被動狀態(tài)。

制約村民參與環(huán)境治理的因素首先來自于主觀因素。村民缺乏參與環(huán)境治理的主體意識。受傳統(tǒng)依附文化及政府機制慣性的影響，村民更多地關注個人經(jīng)濟利益，淡薄政治、環(huán)境權益。鄉(xiāng)村缺乏維權氣氛、缺乏維護公共利益的精神。

制約村民參與環(huán)境治理的因素還來自于客觀因素。一些村莊仍然沿用傳統(tǒng)的命令式管理模式，沒有處理好環(huán)境與村民參與的關系，缺少與村民溝通。村民對環(huán)境信息的占有不均衡和不充分，村民的話語權不能充分有效地實現(xiàn)。

四、應對策略

1.創(chuàng)新農(nóng)村環(huán)境治理模式。創(chuàng)新農(nóng)村環(huán)境治理，需要改變傳統(tǒng)政府主導的自上而下的管理體制，建立“自上而下”和“自下而上”相結合的治理模式來連接政府管理機制和村民參與機制。一是協(xié)調(diào)聯(lián)動，加強政府部門間合力。橫向聯(lián)系是農(nóng)村環(huán)境保護十分重要的關系網(wǎng)絡。平行部門之間應建立各部門聯(lián)動協(xié)調(diào)配合工作機制，相互溝通信息，主動配合，形成合力。二是培育鄉(xiāng)村環(huán)境文化，加強村民與政府間合力。環(huán)境文化在環(huán)境管理中的作用遠遠超過其他力量，對人們形成科學的價值觀念和管理理念能夠產(chǎn)生重要影響。

2.優(yōu)化農(nóng)村環(huán)境連片整治的資源結構。（1）地方政府財政責任的制度化與法制化。盡管在連片整治資金供給上，國家以協(xié)議的方式，明確了中央與地方資金的配套比例及資金保障措施，但是實踐中，仍然存在地方配套資金供給不足或遲滯的問題。解決的路徑是尋求政策的制度化和法制化。（2）鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)保組織的功能化。縣級及以下基層環(huán)保部門力量薄弱，應根據(jù)實際情況加強農(nóng)村環(huán)境保護機構建設，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)及行政村設置專門環(huán)保機構、配備專兼職監(jiān)管員隊伍。在完善基層環(huán)保組織建設的同時，增強環(huán)保人員能力建設，提高環(huán)保人員的創(chuàng)新能力。（3）環(huán)境技術開發(fā)和推廣的多元化。農(nóng)村環(huán)境連片整治重在采取有效的方式、途徑和技術措施，因此，應進一步研究適用于北方農(nóng)村環(huán)境整治的技術和模式。農(nóng)村環(huán)保技術的開發(fā)完全依靠地方基層力量存在很大困難，應在國家層面上建立科技支撐體系，組織環(huán)境科研機構和高校等專業(yè)人員對農(nóng)村環(huán)保實用技術開發(fā)和推廣，確保集中連片村莊整治工作取得實效。

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[責任編輯 陳麗敏]