中國地方政府融資存在的問題及對策分析

摘 要：現(xiàn)階段中國地方政府采取了各種融資方式進(jìn)行融資，造成了地方政府融資不規(guī)范、債務(wù)規(guī)模不斷膨脹、融資資金使用效益差、債務(wù)隱蔽性強(qiáng)風(fēng)險難以監(jiān)控等問題，是國家和地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的巨大隱患，需采取措施加以應(yīng)對。為此應(yīng)進(jìn)一步深化分稅制財政體制改革，積極探索發(fā)展地方公債融資方式，建立地方政府多渠道規(guī)范的融資體系，清理地方政府隱性債務(wù)，建立地方政府債務(wù)風(fēng)險預(yù)警機(jī)制。

關(guān)鍵詞：地方政府融資；債務(wù)風(fēng)險；地方公債

中圖分類號：F810 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1673-291X（2013）10-0029-02

在現(xiàn)實經(jīng)濟(jì)中，地方政府融資是個寬泛的概念，它指的是地方各級政府為實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展目標(biāo)通過各種渠道方式籌集建設(shè)資金的行為。目前中國法律明確規(guī)定，不允許地方政府直接向銀行貸款或為各類建設(shè)項目的銀行貸款提供擔(dān)保，在此背景下，中國地方政府嘗試通過各種融資方式來籌集建設(shè)資金。

一、地方政府融資存在的問題

現(xiàn)階段中國地方財政的收支不平衡在不斷擴(kuò)大，在巨大的資金需求面前，地方政府采取了各種各樣的融資方式進(jìn)行融資，其結(jié)果造成了地方政府債務(wù)規(guī)模過大，債務(wù)隱蔽性強(qiáng)、難以有效監(jiān)管，地方債務(wù)風(fēng)險不斷加大的局面。

（一）舉債主體多元化，債務(wù)規(guī)模不斷膨脹

由于中國現(xiàn)階段沒有相應(yīng)的法律法規(guī)對地方舉債主體資格進(jìn)行限制，中央對地方政府的融資行為主體界定也沒有明確的硬性約束，于是地方政府在相應(yīng)事權(quán)的壓力下形成了多頭舉債的局面，造成了地方債務(wù)規(guī)模難以控制，不斷擴(kuò)大膨脹的局面和趨勢。據(jù)審計署審計結(jié)果，截至2010年，全國地方政府性債務(wù)余額近10.7萬億元。按舉債主體和地方政府償債責(zé)任的輕重，可分為三個層次，其中第一層次是由政府或政府部門等單位舉借，用財政資金償還的債務(wù)。這類債務(wù)達(dá)6.7萬億元，占整個債務(wù)規(guī)模的62.6%。第二層次是地方政府提供直接或間接擔(dān)保形成的或有債務(wù)，這類債務(wù)債務(wù)人出現(xiàn)償債困難時，地方政府要承擔(dān)連帶責(zé)任。其數(shù)額達(dá)2.3萬億元，占整個債務(wù)規(guī)模的21.8%。2010年底，有78個市級和99個縣級政府負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)的債務(wù)率高于100%，分別占兩級政府總數(shù)的19.9%和3.56%。

（二）缺乏有效規(guī)范的融資渠道，融資資金使用效益差

由于中國預(yù)算法明確規(guī)定，未經(jīng)中央批準(zhǔn)地方政府不得發(fā)行地方債券融資，同時國家規(guī)定地方政府也不能直接向國內(nèi)的中資金融機(jī)構(gòu)貸款，或為其所屬的投資公司擔(dān)保借款。這樣許多地方政府在既不能直接發(fā)債融資又不能向銀行借貸的情況下尋求各種變通、非正規(guī)的融資方式實現(xiàn)籌集資金的目標(biāo)，如將債務(wù)分散到所屬各部門或下屬公司，或以為其他單位或項目提供擔(dān)保的方式獲取資金，或成立專門的投資公司代替政府向銀行借款等。這種融資操作不規(guī)范，機(jī)制不健全，甚至有些是違規(guī)操作，是地方政府財政運行的隱患，為地方政府積累了不少的債務(wù)風(fēng)險。通過這些非正規(guī)渠道獲取的資金在使用過程中隨意性較大，缺乏有效監(jiān)管，資金的使用效益差。據(jù)審計署審計結(jié)果，許多地方政府性債務(wù)資金的舉借、管理和使用不規(guī)范，2011年審計結(jié)果共發(fā)現(xiàn)違規(guī)問題資金達(dá)1 082.53億元。主要表現(xiàn)是融資平臺以虛假或價值評估不合理的抵押物獲取債務(wù)資金，將債務(wù)資金違規(guī)使用等，此外，還存在資金浪費現(xiàn)象和違法違紀(jì)案件等。

（三）債務(wù)隱蔽性強(qiáng)，透明度差，風(fēng)險難以監(jiān)控

一直以來，地方政府融資渠道眾多，債務(wù)結(jié)構(gòu)復(fù)雜、性質(zhì)多樣，而地方政府融資信息披露機(jī)制不完善，許多地方債務(wù)資金沒有納入財政預(yù)算管理，游離于現(xiàn)行財政體制之外，其準(zhǔn)確信息難以被掌握，利益相關(guān)者無從了解其中準(zhǔn)確信息，地方人大、審計監(jiān)督部門難以對其形成有效監(jiān)督。而且目前許多地方政府巧借名目，非法或違規(guī)融資，這類債務(wù)一般隱蔽性更強(qiáng)，透明度極差，中央一般難以準(zhǔn)確了解其情況。這樣造成地方債務(wù)實際規(guī)模難以準(zhǔn)確把握，地方債務(wù)風(fēng)險監(jiān)控難以進(jìn)行，債務(wù)預(yù)警機(jī)制也難以建立。

二、地方政府融資問題的對策

目前中國地方政府債務(wù)規(guī)模龐大，情況復(fù)雜，缺乏有效監(jiān)管，債務(wù)風(fēng)險在不斷積累，形勢已經(jīng)相當(dāng)嚴(yán)峻，已成為地方和國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的巨大隱患，必須采取相應(yīng)的對策措施來加以應(yīng)對。

（一）進(jìn)一步深化分稅制財政體制改革

1994年分稅制改革以后，中央和地方在劃分事權(quán)的基礎(chǔ)上劃分了財權(quán)，地方財政收入占全部財政收入的比重下降了很多，地方財政收入不平衡現(xiàn)象突出。在當(dāng)前應(yīng)進(jìn)一步深化分稅制財稅體制改革，明確科學(xué)劃分中央和地方的事權(quán)和支出范圍，避免出現(xiàn)事權(quán)邊界不清、責(zé)任不明、地方事權(quán)過重等情況。與此同時，應(yīng)深化稅收體制改革，科學(xué)劃分和確定中央和地方分稅的稅種和比例，完善地方稅收體系建設(shè)，加強(qiáng)地方主稅稅種建設(shè)，積極推進(jìn)新稅種如遺產(chǎn)稅等新稅種的開征，推進(jìn)資源稅改革等，加大地方稅收收入，形成地方穩(wěn)定規(guī)范的財政收入來源。另外應(yīng)規(guī)范地方政府非稅收收入，減少各種預(yù)算外、非預(yù)算收入所占比例。明確界定地方政府的收入來源和支出范圍，提高地方財政透明度和規(guī)范性。建立起地方財政預(yù)算硬約束機(jī)制，減輕和化解地方政府的各種隱性收入和隱性債務(wù)給地方財政帶來的財政風(fēng)險。此外，地方財政資金應(yīng)從一般性競爭領(lǐng)域退出，充分發(fā)揮市場在其中的調(diào)節(jié)作用，而將支出重點投向地方基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)支出項目建設(shè)中去。在一些市場發(fā)展不充分，市場規(guī)律調(diào)節(jié)作用不明顯的領(lǐng)域，政府財政資金應(yīng)盡可能地發(fā)揮帶動作用，以實現(xiàn)以較少的財政資金帶動大量的市場資金參與其中的效果和作用。

（二）積極探索發(fā)展地方公債融資方式

隨著社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，地方政府在地方基礎(chǔ)建設(shè)，地方公共服務(wù)提供方面扮演著越來越重要的角色。地方公共品的支出一般屬于資本性支出，同政府稅收相比，用舉債方式籌集地方公共建設(shè)資金更為合理，它將公共項目建設(shè)成本分?jǐn)偟巾椖渴芤娴娜舾蓵r期內(nèi)，實現(xiàn)了成本與收益相匹配，而且地方政府是政府體系的重要組成部分，地方政府在履行其職能時需要有相應(yīng)的財力作保證，而舉債權(quán)則是地方政府財權(quán)的應(yīng)有內(nèi)容。因此應(yīng)允許地方政府發(fā)行地方公債來為地方公共基礎(chǔ)建設(shè)項目籌集資金。中國現(xiàn)階段初步具備了發(fā)展地方公債市場的一般條件，通過地方公債來為地方公共建設(shè)籌集資金具有一定的市場基礎(chǔ)和現(xiàn)實條件。發(fā)展地方公債融資有利于增強(qiáng)地方政府提供公共品和公共服務(wù)的能力，規(guī)范地方政府的融資行為，防范地方債務(wù)危機(jī)，是發(fā)展趨勢所在，中國應(yīng)在借鑒美國等發(fā)達(dá)國家發(fā)展本國地方公債的實踐經(jīng)驗教訓(xùn)基礎(chǔ)上積極探索適合中國國情的地方公債發(fā)展道路。2009年在應(yīng)對世界金融危機(jī)的大背景下，中國政府采取了中央代發(fā)地方公債的做法進(jìn)行了地方公債融資的實踐和試點，2011年國家在上海市、浙江省、廣東省、深圳市四?。ㄊ校┻M(jìn)行了自行發(fā)行地方債的試點。探索發(fā)展中國地方公債融資方式就是要用規(guī)范的地方融資方式來為地方財政融資，減少并替代地方各種非正式規(guī)范的融資手段和方法，規(guī)范地方融資行為，防范化解地方隱性債務(wù)風(fēng)險。

（三）建立地方政府多渠道規(guī)范的融資體系

在現(xiàn)階段，地方政府承擔(dān)著提供地方基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)，促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)增長的重任，在財政收支不平衡的情況下，許多地方采用非正規(guī)的融資渠道去獲取建設(shè)資金，造成地方政府融資行為不規(guī)范，各種隱性債務(wù)不斷增加，投資資金使用缺乏監(jiān)督等問題，因此應(yīng)針對地方政府融資特點，建立起地方政府規(guī)范的融資體系。地方政府難以用稅收來支持承擔(dān)的資本性支出項目可以用發(fā)行地方公債籌資的方式將這類支出的負(fù)擔(dān)轉(zhuǎn)移到后代，實現(xiàn)成本與收益相匹配，因此應(yīng)發(fā)展地方公債市場，使之成為地方政府融資的有效渠道。此外，還可以創(chuàng)新發(fā)展項目融資，資產(chǎn)證券化融資和股權(quán)融資等方式來為特定的地方公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目融資。另外，還應(yīng)對當(dāng)前地方政府普遍采用的如土地融資、融資平臺融資等方式進(jìn)行規(guī)范，促進(jìn)其健康發(fā)展。

（四）清理地方政府隱性債務(wù)，建立地方政府債務(wù)風(fēng)險預(yù)警機(jī)制

當(dāng)前中國地方政府財政積累了大量的隱性債務(wù)，這是地方財政健康運行的隱患，也影響了地方政府的信用，應(yīng)加強(qiáng)對地方政府隱性債務(wù)的清理工作，摸清掌握地方隱性債務(wù)規(guī)模，并以此作為評價地方政府信用的依據(jù)。中國應(yīng)進(jìn)一步深化財稅體制改革，規(guī)范地方財政收入來源，逐步減小地方各種非稅收入所占比例，強(qiáng)化地方預(yù)算管理，增強(qiáng)地方財政收支的透明度。

為了能有效防范地方政府債務(wù)風(fēng)險，增強(qiáng)對地方債務(wù)風(fēng)險的宏觀監(jiān)控水平，提高地方政府債務(wù)風(fēng)險意識，國家應(yīng)建立地方政府債務(wù)風(fēng)險預(yù)警機(jī)制，根據(jù)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和財政承受能力，運用地方債務(wù)率、償債率等指標(biāo)，建立起地方政府債務(wù)風(fēng)險預(yù)警機(jī)制，加強(qiáng)對地方債務(wù)的管理，使地方政府債務(wù)處于一個合理的范圍以內(nèi)，防止發(fā)生債務(wù)危機(jī)。

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[責(zé)任編輯 吳高君]