淺析我國(guó)民辦高等教育政策的起步及發(fā)展

摘 要：一部民辦高等教育的發(fā)展歷史，既是一部政策發(fā)展史，又是民辦高等教育發(fā)展的“縮影”。我國(guó)對(duì)民辦高等教育進(jìn)行規(guī)范的相關(guān)政策表明，民辦高等教育政策發(fā)展分為四個(gè)階段：真空階段、起步階段、快速發(fā)展階段、法治化階段。

關(guān)鍵詞：民辦高等教育；政策；發(fā)展階段

中圖分類號(hào)：G648.7 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2013）11-0198-02

一部民辦高等教育的發(fā)展歷史也就是一部民辦高等教育政策的演變歷史。對(duì)此進(jìn)行研究梳理，并分析其利弊得失，對(duì)以后政策體系的完善、對(duì)民辦高等教育的健康發(fā)展有著積極的意義。

一、我國(guó)民辦高等教育政策的發(fā)展

根據(jù)政策的內(nèi)容特點(diǎn)及發(fā)展軌跡，可以將我國(guó)民辦高等教育政策的發(fā)展過(guò)程劃分為四個(gè)階段：真空階段、起步階段、快速發(fā)展階段、法治化階段[1]。

（一）真空階段

1978年，我國(guó)教育事業(yè)發(fā)展進(jìn)入了一個(gè)新的歷史時(shí)期，恢復(fù)了被十年動(dòng)亂破壞的教育秩序，基本上恢復(fù)了20世紀(jì)60年代初期的教育思想和基本措施。政府加強(qiáng)了對(duì)教育的管理，這時(shí)政府是唯一的辦學(xué)主體。

1980年，教育部印發(fā)的《關(guān)于中央書記處對(duì)教育工作指示精神的傳達(dá)要點(diǎn)》中指出，“要實(shí)行劉少奇同志倡導(dǎo)的‘兩種教育制度、兩種勞動(dòng)制度’，采取多種形式辦學(xué)。”這表明，在當(dāng)時(shí)教育管理體制和辦學(xué)體制如何改革、如何發(fā)展正在積極的探索之中，還沒(méi)有一個(gè)統(tǒng)一性的規(guī)定。

這一時(shí)期民辦高等教育政策的真空與當(dāng)時(shí)的社會(huì)環(huán)境有關(guān)。當(dāng)時(shí)的民間資本積累還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，能投入教育的社會(huì)財(cái)力非常少，因而，民辦教育不可能引起社會(huì)的廣泛重視。特別是經(jīng)過(guò)“文革”十年浩劫之后，高考制度剛剛恢復(fù)，教育領(lǐng)域百?gòu)U待興，制定民辦教育政策自然不是教育行政部門最緊急的任務(wù)。此外，當(dāng)時(shí)的分配形式還深受傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的影響，使得民辦教育的舉辦者主要不是為了經(jīng)濟(jì)利益來(lái)辦教育，而是本著發(fā)揮社會(huì)余熱，為青少年提供更多的學(xué)習(xí)機(jī)會(huì)等比較純粹的公益性動(dòng)機(jī)來(lái)辦學(xué)。

這個(gè)時(shí)期，民辦教育特別是民辦高等教育根本沒(méi)有一個(gè)國(guó)家層面的相關(guān)政策或法律條文，處于政策的真空期。

（二）起步階段

1981年，我國(guó)建設(shè)民辦高等教育政策開始起步。這一時(shí)期是制度變革的開始，政策建設(shè)帶有試探性質(zhì)，國(guó)家既希望發(fā)展又充滿了懷疑和擔(dān)憂，一切都小心翼翼。因此，其政策表現(xiàn)很多矛盾的特征，既允許民辦高等教育發(fā)展，又限制民辦高等教育發(fā)展。

1.1981 年《高等教育自學(xué)考試制度的試行辦法》出臺(tái)，標(biāo)志著國(guó)家教育行政主管部門的認(rèn)可了當(dāng)時(shí)作為一種社會(huì)助學(xué)機(jī)構(gòu)存在。

2.1982年，修改后的《中華人民共和國(guó)憲法》第十九條規(guī)定：“國(guó)家鼓勵(lì)集體經(jīng)濟(jì)組織、國(guó)家企業(yè)組織和其他社會(huì)力量依照法律規(guī)定舉辦各種教育事業(yè)?！边@是第一次以法律形式確立了我國(guó)民辦高等教育的合法地位，為我國(guó)民辦高等教育的發(fā)展提供了制度性保證。

3.1984年，北京市市政府率先頒發(fā)了《北京市社會(huì)力量辦學(xué)試行辦法》，指出：“應(yīng)舉辦各級(jí)各類職業(yè)技術(shù)及文化補(bǔ)習(xí)班。其課程設(shè)置、招生對(duì)象要盡可能與在職人員培訓(xùn)、高等教育自學(xué)考試、教師進(jìn)修和社會(huì)青年職業(yè)培訓(xùn)相配合?！?/p>

4.1985 年，中共中央頒發(fā)《關(guān)于教育體制改革的決定》，指出“地方要鼓勵(lì)和指導(dǎo)國(guó)家企業(yè)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人辦學(xué)，并在自愿的基礎(chǔ)上，鼓勵(lì)各民主黨派、人民團(tuán)體、社會(huì)組織、離退休干部和知識(shí)分子、集體經(jīng)濟(jì)單位和個(gè)人，遵照黨和政府的方針政策，采取多種形式和辦法，積極自愿地為發(fā)展教育事業(yè)貢獻(xiàn)力量?！边@里，不僅確定了鼓勵(lì)和支持各方面辦學(xué)，還放寬了對(duì)辦學(xué)主體的要求，尤其是提到了個(gè)人也可以辦學(xué)，這就為教育的多元化發(fā)展奠定了基礎(chǔ)，從而也有力推動(dòng)了民辦高等教育理論和教育實(shí)踐的發(fā)展。

5.1987 年，原國(guó)家教委印發(fā)《關(guān)于社會(huì)力量辦學(xué)的若干暫行規(guī)定》，明確指出，“社會(huì)力量辦學(xué)是我國(guó)教育事業(yè)的組成部分，是國(guó)家辦學(xué)的補(bǔ)充”。這對(duì)我國(guó)民辦教育的地位做了進(jìn)一步的說(shuō)明，澄清了人們頭腦中一些觀念的混亂，目的是鼓勵(lì)和支持社會(huì)力量辦學(xué)，促進(jìn)其健康發(fā)展。

這一階段，雖然有關(guān)的民辦高等教育政策法規(guī)只是散見于憲法、教育法、職業(yè)教育法等法律或中央出臺(tái)的一些規(guī)范性文件之中，但畢竟有了開始。這一階段出現(xiàn)的相關(guān)政策都不失為對(duì)我國(guó)民辦高等教育政策的積極探索，尤其是針對(duì)我國(guó)民辦高等教育某一問(wèn)題的具體規(guī)定，可以視為我國(guó)建立獨(dú)立民辦高等教育政策體系的開始。

（三）快速發(fā)展階段

1992年黨的十四大報(bào)告中明確指出，要“鼓勵(lì)多渠道、多形式社會(huì)集資辦學(xué)和民間辦學(xué)，改變國(guó)家包辦教育的做法?！边@揭開了我國(guó)民辦高等教育發(fā)展的新序幕，使得我國(guó)民辦高等教育進(jìn)入到了一個(gè)嶄新的發(fā)展階段。

1.1993 年，中共中央、國(guó)務(wù)院頒布《中國(guó)教育改革和發(fā)展綱要》，決定“改革辦學(xué)體制。改變政府包攬辦學(xué)的格局，逐步建立以政府辦學(xué)為主體、社會(huì)各界共同辦學(xué)的體制?！薄皣?guó)家對(duì)社會(huì)團(tuán)體和公民個(gè)人依法辦學(xué)，采取積極鼓勵(lì)，大力支持，正確引導(dǎo)，加強(qiáng)管理的方針?！庇芍泄仓醒?、國(guó)務(wù)院印發(fā)的這份綱要，提出了我國(guó)民辦教育發(fā)展的16字方針，即“積極鼓勵(lì)，大力支持，正確引導(dǎo)，加強(qiáng)管理。”

2.1993年8月，原國(guó)家教委制定了《民辦高等學(xué)校設(shè)置暫行規(guī)定》。其第一條規(guī)定：“民辦高等學(xué)校是我國(guó)高等教育事業(yè)的組成部分。”明確指出，民辦高等學(xué)校及教師和學(xué)生享有國(guó)家舉辦的高等學(xué)校及其教師和學(xué)生平等的法律地位。

3.1995 年，《教育法》出臺(tái)，其第二十五條提出：“國(guó)家制定教育發(fā)展規(guī)劃，并舉辦學(xué)校及其他教育機(jī)構(gòu)。國(guó)家鼓勵(lì)企業(yè)事業(yè)組織、社會(huì)團(tuán)體、其他社會(huì)組織及公民個(gè)人依法舉辦學(xué)校及其他教育機(jī)構(gòu)。任何組織和個(gè)人不得以營(yíng)利為目的舉辦學(xué)校及其他教育機(jī)構(gòu)?！?/p>

4.1997 年 8 月，《社會(huì)力量辦學(xué)條例》（我國(guó)首個(gè)專門針對(duì)民辦教育的行政法規(guī)）由國(guó)務(wù)院頒布。再次強(qiáng)調(diào)了“社會(huì)力量辦學(xué)事業(yè)是社會(huì)主義教育事業(yè)的組成部分。各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)社會(huì)力量辦學(xué)工作的領(lǐng)導(dǎo)，將社會(huì)力量辦學(xué)事業(yè)納入國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃?！敝厣炅恕胺e極鼓勵(lì)、大力支持、正確引導(dǎo)、加強(qiáng)管理”的十六宇方針。它標(biāo)志著我國(guó)的民辦教育進(jìn)入了依法規(guī)范的新階段。

5.1998 年，《高等教育法》出臺(tái)，再次強(qiáng)調(diào)“國(guó)家鼓勵(lì)企業(yè)事業(yè)組織、社會(huì)團(tuán)體及其他社會(huì)組織和公民等社會(huì)力量依法舉辦高等學(xué)校，參與和支持高等教育事業(yè)的改革和發(fā)展?！?/p>

6.1999年，第三次全國(guó)教育會(huì)議通過(guò)的《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于深化教育改革，全面推進(jìn)索質(zhì)教育的決定》指出：“進(jìn)一步解放思想，轉(zhuǎn)變觀念，積極鼓勵(lì)和支持社會(huì)力量以多種形式辦學(xué)，滿足人民群眾利益增長(zhǎng)的教育需求，形成以政府辦學(xué)為主體、公辦學(xué)校和民辦學(xué)校共同發(fā)展的格局，凡符合國(guó)家有關(guān)法律法規(guī)的辦學(xué)形式，均可大膽試驗(yàn)。在發(fā)展民辦教育方面邁出更大的步我?！边@一“共同發(fā)展、大膽試驗(yàn)”的政策表述，更加拓寬了我國(guó)民辦教育生存與發(fā)展的空間，基本上形成了各級(jí)各類教育機(jī)構(gòu)向各種社會(huì)力量全方位開放的格局。

這一時(shí)期的總體特征是，我國(guó)民辦高等教育的合法地位被不斷地得到確認(rèn)，民辦高等教育自身的法規(guī)政策建設(shè)也不斷得到加強(qiáng)，以體現(xiàn)出我國(guó)民辦高等教育與相關(guān)政策之間互動(dòng)的發(fā)展關(guān)系。一方面，政策對(duì)民辦教育的承認(rèn)有利于民辦高等教育的發(fā)展，使得民辦高等教育的數(shù)量、規(guī)模、辦學(xué)領(lǐng)域和辦學(xué)層次都得到擴(kuò)大和延伸。另一方面，民辦高等教育的長(zhǎng)足發(fā)展又帶來(lái)了更多的政策需求，促進(jìn)了我國(guó)民辦高等教育政策的建設(shè)。也是我國(guó)民辦高等教育法制建設(shè)的一個(gè)飛躍，標(biāo)志著相對(duì)獨(dú)立的民辦教育政策體系已經(jīng)建立了起來(lái)也標(biāo)志著我國(guó)民辦教育事業(yè)進(jìn)入到一個(gè)依法、快速、健康發(fā)展的新時(shí)期，對(duì)于促使早日形成民辦教育與公辦教育共同發(fā)展的新格局具有著重大意義。

（四）法治化階段

2002年，民辦高等教育進(jìn)入法制化發(fā)展時(shí)期。作為我國(guó)高等教育事業(yè)的重要組成部分的民辦高等教育，很大程度上滿足了社會(huì)對(duì)高等教育的需求，培養(yǎng)了大量高級(jí)人才。但是，隨著民辦高等教育高速發(fā)展，一些深層次的問(wèn)題也逐漸暴露出來(lái)。這一時(shí)期的政策正是應(yīng)這些問(wèn)題而生，以規(guī)范辦學(xué)為主。

1.2002年12月，《民辦教育促進(jìn)法》頒布，主要是為了科教興國(guó)戰(zhàn)略的實(shí)施，促進(jìn)和規(guī)范民辦教育事業(yè)的科學(xué)發(fā)展，維護(hù)民辦學(xué)校和受教育者的合法權(quán)益。

2.2003年4月，教育部頒發(fā)《關(guān)于規(guī)范并加強(qiáng)普通高校以新的機(jī)制和模式試辦獨(dú)立學(xué)院管理的若干意見》，獨(dú)立學(xué)院的合法權(quán)益，法律地位和性質(zhì)得以明確，同時(shí)具體規(guī)范了其辦學(xué)行為。要求民辦二級(jí)學(xué)院實(shí)行真正民辦機(jī)制的獨(dú)立學(xué)院發(fā)展模式，這些規(guī)定是一次調(diào)控民辦高等教育發(fā)展環(huán)境的一個(gè)重大政策調(diào)整。

3.2004年，《教育部關(guān)于取消高等教育學(xué)歷文憑考試的通知》，這是教育部提高辦學(xué)準(zhǔn)入條件和促進(jìn)民辦高等教育整合的一個(gè)重要政策性文件，該政策文件使得我國(guó)民辦高等學(xué)校面臨著一個(gè)提高辦學(xué)層次、走合作辦學(xué)道路或者被整合和淘汰出局的局面。

4.2004 年 3 月，《民辦教育促進(jìn)法實(shí)施條例》由國(guó)務(wù)院發(fā)布，這是《民辦教育促進(jìn)法》的具體操作細(xì)則。

5.2004 年8月，《民間非營(yíng)利組織會(huì)計(jì)制度》由財(cái)政部發(fā)布，對(duì)民辦高等教育相關(guān)財(cái)務(wù)管理制度進(jìn)一步做了規(guī)范。

6.2005 年 3 月，我國(guó)《民辦教育收費(fèi)管理暫行辦法》由國(guó)家發(fā)改委公布，規(guī)范民辦高等教育的收費(fèi)行為，保障民辦高等教育和受教育者的合法權(quán)益。

7.2007 年，教育部頒發(fā)《民辦高等教育辦學(xué)管理若干規(guī)定》，對(duì)民辦高等教育的辦學(xué)行為進(jìn)一步做了規(guī)范。采取諸如對(duì)民辦高等教育的財(cái)產(chǎn)過(guò)戶制度、年檢制度、教育督導(dǎo)制度等新舉措。這一政策性文件所采取的七項(xiàng)舉措，對(duì)我國(guó)民辦高等教育事業(yè)的健康發(fā)展起到了強(qiáng)有力的保障和促進(jìn)作用。

8.2008 年，《獨(dú)立學(xué)院設(shè)置與管理辦法》頒布，該辦法規(guī)范了獨(dú)立學(xué)院相關(guān)設(shè)置及及活動(dòng)，維護(hù)了受教育者和獨(dú)立學(xué)院的合法權(quán)益，促進(jìn)了高等教育事業(yè)健康發(fā)展。

9.2012年6月，教育部出臺(tái)《教育部關(guān)于鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間資金進(jìn)入教育領(lǐng)域促進(jìn)民辦教育健康發(fā)展的實(shí)施意見》。政府加大了鼓勵(lì)民辦教育發(fā)展的力度。

上述法規(guī)政策的陸續(xù)頒行，使得我國(guó)民辦高等教育步入了一個(gè)相對(duì)健全的法治化階段。這一時(shí)期的基本特點(diǎn)是，我國(guó)政府在制定民辦高等教育政策時(shí)，將政策重心開始轉(zhuǎn)向解決民辦高等學(xué)校自身的問(wèn)題，尤其是由過(guò)去注重民辦高等教育自身的數(shù)量和規(guī)模問(wèn)題，開始逐步轉(zhuǎn)向注重民辦高等教育的質(zhì)量問(wèn)題，如在《民辦教育促進(jìn)法》中，對(duì)學(xué)校的組織與活動(dòng)、教師與受教育者、學(xué)校資產(chǎn)與財(cái)務(wù)管理、管理與監(jiān)督等都有所嚴(yán)格的規(guī)定。希望通過(guò)不斷加強(qiáng)政府的監(jiān)管力度，以規(guī)范民辦高等教育辦學(xué)行為和辦學(xué)主體，從而引導(dǎo)我國(guó)民辦高等教育健康的發(fā)展。

二、對(duì)我國(guó)民辦高等教育政策的剖析及其啟示

民辦高等教育政策在民辦高等教育發(fā)展初期促進(jìn)了其快速發(fā)展。但在2002年以后，民辦高等教育經(jīng)過(guò)多年發(fā)展已經(jīng)有了一定規(guī)模，一定程度上與公辦高等教育出現(xiàn)了競(jìng)爭(zhēng)，這就需要有一個(gè)規(guī)范的法制環(huán)境和公平的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，而這一時(shí)期出臺(tái)的相關(guān)政策也主要是為了解決這些問(wèn)題。雖然這些政策起到了一些作用，解決了一些問(wèn)題，但總體來(lái)說(shuō)，由于種種原因這些政策的發(fā)展水平遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于民辦高等教育的發(fā)展水平，導(dǎo)致出現(xiàn)了一系列深層次的問(wèn)題，主要反映在民辦高等教育政策的教育公平問(wèn)題上。

原來(lái)代表高等教育發(fā)展方向的一些有生命力的因素被瓦解了，如專業(yè)的設(shè)置要教育廳批準(zhǔn)，課程的安排要評(píng)估，招生要嚴(yán)格按照計(jì)劃進(jìn)行，就業(yè)一定要使用報(bào)到證，學(xué)校評(píng)估指標(biāo)參照公辦高校。表面上看，民辦高等教育同公辦高校具有了同等地位，但實(shí)際上，這明顯是對(duì)辦學(xué)自主權(quán)的干預(yù)，這種干預(yù)削弱了民辦高等教育的辦學(xué)特色，使得民辦高等教育的競(jìng)爭(zhēng)力下降。政府應(yīng)該在宏觀上對(duì)教育進(jìn)行調(diào)控，而不是在微觀層次對(duì)高校指手畫腳。而政府在本應(yīng)發(fā)揮重要作用的民辦高等教育發(fā)展規(guī)劃、政策扶持、經(jīng)費(fèi)資助等宏觀方面，卻明顯缺失。

梳理并回顧我國(guó)民辦高等教育相關(guān)政策的演變過(guò)程，并將此發(fā)展過(guò)程劃分為不同的階段，分析不同階段的政策內(nèi)容之間的相互關(guān)系，就可以了解我國(guó)民辦高等教育發(fā)展過(guò)程中理念的變化，以及相關(guān)政策從無(wú)到有再到完善的發(fā)展過(guò)程。同時(shí)，通過(guò)這一過(guò)程可以發(fā)現(xiàn)民辦高等教育發(fā)展政策存在的一些問(wèn)題。由此，應(yīng)修正完善這些政策，為適應(yīng)民辦高等教育的發(fā)展提供有力的幫助 [2]。

參考文獻(xiàn)：

[1] 王萍.我國(guó)民辦高等教育政策解讀[D].蘭州：蘭州大學(xué)，2009：36-39.

[2] 鄔大光.中國(guó)民辦高等教育的市場(chǎng)化特征與政策走向分析[J].中國(guó)高等教育，2001，（11）：37.

[責(zé)任編輯 柯 黎]