授權組織抑或受托組織 兼談行政主體理論的缺陷

摘 要：行政主體理論形成之時是為便宜行政訴訟被告的確立而借用的，但隨著實踐的發(fā)展，行政主體理論反而成為行政訴訟被告確立的羈絆。最高人民法院通過司法解釋確立了規(guī)章授權組織的行政主體資格，并在司法實踐中通過對公安機關車輛管理所定性為“規(guī)章授權的組織”，賦予其行政訴訟被告資格，最終在理論與實踐的碰撞中贏得了法院與行政機關的角力，獲得了實質意義上的勝利。規(guī)章授權的組織作為行政主體之一將深化或扭轉人們對行政主體理論的認識。

關鍵詞：車輛管理所；行政主體；授權組織

中圖分類號：D912.1 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2013）11-0187-02

車輛管理所究竟屬于“規(guī)章授權組織”還是“受委托執(zhí)法組織”？這個問題的提出與回答與我國行政主體理論密切相關?，F實中規(guī)章條文對“授權”和“委托”詞語的濫用，造成授權組織和受托組織的區(qū)分艱難，從而使“規(guī)章授權的組織”是否具有行政主體資格的考量納入理論和實務界的視界。

一、沖突：行政主體理論和司法實踐的碰撞

在我國，行政主體是指依法擁有獨立的行政職權，能以自己名義行使行政職權以及獨立參加訴訟，并能獨立承受法律責任的組織[1]。根據《行政訴訟法》、《行政處罰法》等單行行政法律，我國的行政主體的范圍包括行政機關和法律、法規(guī)授權的組織，不包括規(guī)章授權的組織。

公安機關交通管理部門車輛管理所是公安機關交通管理部門的內設機構[2] 。車輛管理所根據法律、法規(guī)、規(guī)章及相關規(guī)定，行使各項車輛管理職權，辦理各項車輛管理業(yè)務。 在司法實踐中，如王啟潯不服九江市公安車輛管理所汽車過戶手續(xù)案等[3]，各級車輛管理所卻得以成為行政訴訟中的被告。在這些案件中，法院認定：車輛管理所是《機動車登記規(guī)定》、《機動車駕駛證申領和使用規(guī)定》（下文簡稱《兩規(guī)定》）兩規(guī)章授權行使車輛行政管理職權的專門機關。據此，車輛管理所被法院方認定為規(guī)章授權的組織，成為能以自己名義行使行政職權，并能對外承擔法律責任的行政主體，從而突破了現有的行政主體理論。透過該現象，可以發(fā)現司法權實質性的突破行政主體理論的內在原因，即司法權與行政權的博弈。

二、博弈：行政權與司法權的角力

（一）行政機關和法院對公安機關車輛管理所的不同定性

我國各級政府及其部門將行政執(zhí)法主體劃分、公布為三類：一是法定機關，比如公安機關；二是法律、法規(guī)授權的組織，比如交通警察管理部門等；三是受委托的執(zhí)法組織，而各級車輛管理所無一例外被歸屬到第三類執(zhí)法主體，即將車輛管理所定位為“受委托執(zhí)法組織”[4] 。而在司法實踐中，車輛管理所卻被各級法院依據最高人民法院《關于執(zhí)行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》認定為“規(guī)章授權的組織”。

（二）行政機關和法院對車輛管理所的不同定性內隱著行政權與司法權（審判權）的博弈

行政機關作為執(zhí)法機關，執(zhí)行法律關于行政管理目標的規(guī)定，其執(zhí)法依據為法律、法規(guī)、規(guī)章等規(guī)范性文件。司法解釋是對屬于法院審判工作中具體應用法律、法令的問題，由最高人民法院進行的解釋。根據行政法學界關于行政法淵源的理論，作為行政法重要淵源的法律解釋可成為行政機關執(zhí)法的依據。理論上將法律解釋分為立法解釋、行政解釋、司法解釋，現行《立法法》規(guī)定的法律解釋僅指立法解釋，具有與法律相同的法律效力。那么，司法解釋能否作為行政機關依法行政的依據？現行《立法法》對于司法解釋的效力層次及適用范圍未明確規(guī)定，致使爭論不斷。有人認為司法解釋不應成為行政機關的執(zhí)法依據，據此理解，《兩規(guī)定》作為公安部制定的部門規(guī)章，是車輛管理所的直接執(zhí)法依據，公安等行政機關不是據最高法的司法解釋將車輛管理所認定為“規(guī)章授權的組織”是有理由支持的。既然規(guī)章不能對一個組織包括行政機關的內設機構進行授權，那么有關行政機關將車輛管理所歸類為“受委托的執(zhí)法組織”也有合理之處。

若行政機關不將司法解釋作為執(zhí)法依據，那么由此產生的后果是在司法監(jiān)督階段，人民法院依據司法解釋審查行政行為的合法性問題時，會置“有異見”的行政機關于法律上的不利地位。比如：行政機關將車管所定性為“受委托組織”，而在審判階段卻被法院認定為“規(guī)章授權的組織”。車輛管理所的定性之爭，實為法院和行政機關的博弈之證。《最高人民法院關于執(zhí)行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》第二十條之規(guī)定已在最終意義上為車管所定性為“規(guī)章授權的組織”提供了終局性的支持。

三、癥結：行政主體理論的不足

車輛管理所到底屬于“規(guī)章授權的組織”還是屬于“受委托組織”？此種疑惑以及法院依據最高法的司法解釋單方面將車輛管理所定性為“規(guī)章授權的組織”的做法實際上體現著行政權與司法權的博弈，深層次的原因在于我國對行政機關和法院的執(zhí)法（司法）依據缺乏同一性的規(guī)定，歸根結底，這些問題的出現及其產生的不適是由我國目前行政主體理論的缺陷引起的。因為判斷“授權組織”和“受托組織”的目的在于認定其是否具有行政主體地位，并進而確立行政訴訟的被告。就公安機關車輛管理所而言，行政機關將其公示為“受委托的執(zhí)法組織”，而法院將其定性為“規(guī)章授權的組織”，這一迥異定性的出現可歸咎于行政主體理論自身的不足性。

（一）行政主體理論范圍不明確

我國的行政主體包括行政機關和法律、法規(guī)授權的組織，但現有行政主體理論并未對法律、法規(guī)授權的組織作出明確的內涵界定，致使其與相近術語難以澄清區(qū)別，比如法律、法規(guī)授權的組織和規(guī)章授權的組織、受委托執(zhí)法的組織的區(qū)別尚待研究的進一步深入。我國規(guī)章數量眾多，規(guī)章授權的組織大量存在，這種組織到底屬于行政主體的范疇，還是超出行政主體范圍之外屬于“受委托的執(zhí)法組織”，現行的行政主體理論應當給出答案和解釋。按照現有的行政主體理論，規(guī)章授權的組織不屬于行政主體，但由于“我國行政主體概念一經提出就與行政訴訟的被告結下了不解之緣。人們要判斷某一組織能否成為行政訴訟的被告，首先須確定該組織是否具有行政主體資格，凡不具有行政主體資格的組織就不能成為行政訴訟的被告。”[5] 這就為司法實踐中行政訴訟被告的確立造成較大困難，影響訴訟程序的順利進行和行政訴訟起訴人的利益實現。經分析可以發(fā)現，現有的行政主體理論已不能滿足司法實踐的需要，成為茲待再造或修補的阻滯司法實踐的障礙，也為最高法司法解釋突破行政主體理論埋下現實需求理由。

（二）行政主體理論的操作性不強

法律、法規(guī)、規(guī)章授權的組織為被告，實際上承認了三類規(guī)范性文件授權組織的行政主體資格，但何為“授權”，判定的依據和標準是什么？目前學界給出的答案并不一致?，F行法律、法規(guī)、規(guī)章對具體條文的規(guī)定很難讓人精準地識別出一個組織到底是授權組織還是受托組織。立法中常見的表述用語有：“負責”、“授權”、“組織實施”、“交由”等，同樣是“負責”的表述用語，公安交通管理部門被歸類為“法律法規(guī)授權的組織”，如《中華人民共和國道路交通安全法》第五條第一款：“國務院公安部門負責全國道路交通安全管理工作，縣級以上地方各級人民政府公安機關交通管理部門負責本行政區(qū)域內的道路交通安全管理工作。”而車輛管理所卻被歸類為“受委托的執(zhí)法組織”，如《機動車登記規(guī)定》第二條第二款：“直轄市公安機關交通管理部門車輛管理所、設區(qū)的市或相當于同級的公安機關交通管理部門車輛管理所負責辦理本行政區(qū)內機動車登記業(yè)務。”法律、法規(guī)、規(guī)章等規(guī)范性用詞不慎、用語較濫，致使法律用語混淆不清，為有目的地進行區(qū)分平添幾分困難，進而影響人們對一“組織”身份的識別。

四、結論

行政主體理論從形成之時是為便宜行政訴訟被告的確定而出現，但隨著實踐的發(fā)展，行政主體理論反而成為行政訴訟被告確立的羈絆。最高法通過司法解釋確立了規(guī)章授權組織的行政主體資格，推動了行政主體理論的發(fā)展，但最高法院此舉因被認為越權而飽受詬病?，F有的行政法律印證的行政主體理論排斥“規(guī)章授權的組織”究竟是基于對行政權桀驁不馴的恐懼（行政機關可以制定行政規(guī)章以擴張權力），還是對我國缺失有效的司法審查制度的憂慮？如果將為制約行政權而禁止規(guī)章授權看作傳統(tǒng)行政主體理論正當性的一種思路，那么，最高法以司法解釋的形式確立了“規(guī)章授權組織”的被告資格，強化司法權對行政權的監(jiān)督似乎是發(fā)展行政主體理論的另外一種思路。我們能否容忍司法權的大膽超越以修補行政主體理論的缺陷，從而借助“實踐決定認識”的認識規(guī)律來推動轉型期的行政主體理論的變革？車輛管理所到底是屬于行政主體范圍內的“規(guī)章授權的組織”還是屬于行政主體范圍之外的“受委托的組織”？有無必要將一個組織人為地區(qū)分為“授權組織”或“受托組織”？盡管從一定角度理解，上述問題屬于不證自明的問題，但該爭論的實質還是能夠引起人們反思行政主體理論的問題。轉型期的行政主體理論變革的路徑如何，是循序漸進的修補還是大膽革新，都是值得關注和付出努力的。公安機關車輛管理所定性之爭及其伴隨的若干理論問題為人們學習行政法理論和參與行政法治實踐增添一些迷霧，澄清迷霧，實待行政主體理論及相關理論與時俱進，響應實踐的呼喚。基于此，筆者暫且支持規(guī)章授權的組織屬于行政主體的定位，但隨著相關理論的新陳代謝，“規(guī)章授權組織”、“受委托組織”的表述及區(qū)分需要還會存在嗎？

參考文獻：

[1] 章劍生.反思與超越：中國行政主體理論批判[J].北方法學，2008，（6）：68.

[2] 湖南省人民政府.湖南省人民政府發(fā)布的《湖南省公安廳交通警察總隊（湖南省公安廳交通管理局）職能配置、內設機構和人員

編制規(guī)定》（湘政辦發(fā)[2001]3號）[EB/OL]，（2001-01-11）[2012-10-09]http：//www.110.com/fagui/law_203546.html.

[3] 北大法意：王啟潯不服九江市公安車輛管理所汽車過戶手續(xù)案[EB/OL]，2012.10.27.http：//www.lawyee.net/Case/Case_Display.asp？

RID=20994；成都市中級人民法院：張鳳琴訴成都市公安局交通管理局車輛管理所交通行政登記案[EB/OL]，2012.10.09，http：//www.

110.com/panli/panli_75601.html.

[4] 鄭州市人民政府關于公布行政執(zhí)法主體和依法接受委托從事行政執(zhí)法活動單位的通告[EB/OL]，2012.10.09，http：//www.zhengzhou.

gov.cn/sitegroup/root/html/fdae9f5d2880d70e012880f0621c0083/20110402161644315.html.

[5] 佑啟.論公共行政之發(fā)展與行政主體多元化[J].法學評論，2003，（4）：60.

[責任編輯 柯 黎]