創(chuàng)新食品安全案件移送機制

摘 要：當前，我國食品安全狀況有所好轉(zhuǎn)，但形勢依然嚴峻。建立和完善涉嫌食品安全犯罪案件移送機制，有利于食品安全監(jiān)管機關(guān)與公安、檢察機關(guān)的溝通與合作，有利于打擊各類食品安全違法犯罪活動，有利于構(gòu)建食品安全治理新機制。

關(guān)鍵詞：食品安全；案件移送；機制創(chuàng)新

中圖分類號：DF4 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2013）11-0173-02

食品安全問題是全社會共同關(guān)注的重大社會問題。建立和完善涉嫌食品安全犯罪案件移送機制，能夠嚴厲打擊、震懾危害食品安全違法犯罪活動，保障民眾身體健康和生命安全，維護社會和諧穩(wěn)定，推動食品安全治理工作的有序發(fā)展。

一、客觀需要

創(chuàng)新食品安全案件移送機制，及時查處食品安全違法犯罪案件，是踐行食品安全依法治理理念、提升食品安全治理水平的客觀需要。

（一）打擊食品安全違法犯罪行為的需要

食品安全監(jiān)管機關(guān)對在行政執(zhí)法過程中發(fā)現(xiàn)的涉嫌犯罪的案件，有將相關(guān)案件移送公安、司法機關(guān)處理的義務(wù)。這一點在我國行政處罰法中作了明確規(guī)定。該法第7條、第22條、第28條、第61條，明確規(guī)定了行政機關(guān)對違法行為構(gòu)成犯罪案件的移送義務(wù)以及不移送的法律后果。及時移送涉嫌犯罪案件，不僅是依法行政的需要，也是打擊違法犯罪行為的需要。當前，食品安全違法犯罪行為呈現(xiàn)多樣化、隱蔽化、智能化等特征。但公安、司法機關(guān)擁有強有力的偵查手段和豐富的辦案經(jīng)驗予以應(yīng)對食品安全監(jiān)管機關(guān)及時移送涉嫌犯罪案件，有利于追查源頭，有效控制食品安全事件的發(fā)生，快速查處食品安全犯罪案件，更徹底地消除擾亂食品安全監(jiān)管秩序的違法犯罪行為。只有建立順暢的案件移送機制，才能使法網(wǎng)疏而不漏，有力地打擊各類損害市場經(jīng)濟秩序和社會管理秩序的食品安全犯罪行為。

（二）預(yù)防和杜絕以罰代刑現(xiàn)象發(fā)生的需要

食品安全犯罪不同于普通刑事犯罪，其特殊性在于，該類案件一般是先由食品安全監(jiān)管部門發(fā)現(xiàn)查處，然后再根據(jù)案件性質(zhì)、情節(jié)以及危害程度，決定是否移送公安機關(guān)。公安機關(guān)決定是否立案或立案數(shù)量的多少很大程度上取決于行政機關(guān)材料的質(zhì)量和移送數(shù)量的多少。然而，在實踐中存在著食品安全監(jiān)管人員徇私舞弊、玩忽職守，故意不移送應(yīng)該移送的涉罪案件，導(dǎo)致應(yīng)該移送的案件沒有移送；存在受部門利益驅(qū)使，部門領(lǐng)導(dǎo)主觀上把一些應(yīng)向公安機關(guān)移送的涉嫌構(gòu)成犯罪的食品安全案件不移送，而以行政處罰代替刑事處罰。所以，當前建立食品安全案件移送機制，杜絕以罰代刑，嚴厲打擊食品安全犯罪有其客觀必要性和現(xiàn)實性。

（三）解決食品安全案件移送不力的需要

我國現(xiàn)行的食品安全監(jiān)管體制是以分段監(jiān)管為主、品種監(jiān)管為輔的監(jiān)管模式。但在食品安全監(jiān)管的實際工作中，由于各職能部門相互聯(lián)絡(luò)少、通氣不夠，各自監(jiān)管的角度、方式不同，處理問題的依據(jù)不統(tǒng)一，造成重復(fù)監(jiān)管、多頭監(jiān)管、監(jiān)管無序的現(xiàn)象時有發(fā)生。同時，我國食品產(chǎn)業(yè)的規(guī)?；?、組織化、集中化程度相對較低，食品產(chǎn)業(yè)呈現(xiàn)多、小、散、低的現(xiàn)象，這給我國食品安全監(jiān)管帶來了特殊的挑戰(zhàn)。前店后廠、即做即售的小食品加工企業(yè)，生產(chǎn)與流通環(huán)節(jié)難以界定，容易造成執(zhí)法主體不明、責(zé)任不清、職能交叉、重復(fù)執(zhí)法。如查處一些地下非法病死豬的屠宰加工窩點時，涉及到商務(wù)、工商、質(zhì)監(jiān)、衛(wèi)生等多個職能部門，要多個部門進行聯(lián)合辦案，因此具體由哪個部門牽頭進行移送則在法律上沒有明確的規(guī)定。只有明確食品安全監(jiān)管部門監(jiān)管職責(zé)，案件移送機制才能正常運行。

二、實踐探索

為解決行政執(zhí)法機關(guān)與公安、司法機關(guān)長期以來在涉嫌犯罪案件移送及刑事追溯方面存在的以罰代刑、有案不移、有案不立、有罪不究等現(xiàn)象，國務(wù)院及相關(guān)部委等陸續(xù)出臺了一些規(guī)范性文件。如，2010年1月28日最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、司法部聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于依法嚴懲危害食品安全犯罪活動的通知》（法發(fā)〔2010〕38號），要求認真受理、審查食品安全監(jiān)管部門移交的涉嫌危害食品安全犯罪案件，依法及時立案偵辦，并及時將有關(guān)情況通報監(jiān)管部門。公安機關(guān)在案件查處工作中需要有關(guān)部門給予支持協(xié)助的，有關(guān)部門要積極予以支持。有關(guān)部門和機構(gòu)要嚴格執(zhí)行不符合安全標準食品及食品中有毒、有害非食用物質(zhì)鑒定的相關(guān)規(guī)定，為案件偵辦提供依據(jù)。2011年12月20日，農(nóng)業(yè)部、公安部等八部門發(fā)布了《“瘦肉精”涉案線索移送與案件督辦工作機制》的通知（農(nóng)質(zhì)發(fā)[2011]10號），進一步完善行政執(zhí)法與刑事司法相銜接的工作機制，做好案件的督辦工作，加大對“瘦肉精”違法犯罪行為的打擊力度。

此外，2006年3月2日最高人民檢察院和全國整規(guī)辦、公安部、監(jiān)察部聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于在行政執(zhí)法中及時移送涉嫌犯罪案件的意見》；2010年1月28日，最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、司法部聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于依法嚴懲危害食品安全犯罪活動的通知》（法發(fā)〔2010〕38號）；2011年1月18日，衛(wèi)生部發(fā)布實施了《關(guān)于加強違法使用非食用物質(zhì)加工食品案件查辦和移送工作的通知》（衛(wèi)監(jiān)督[2011]14號）。

以上這些規(guī)范性文件為食品安全涉罪案件移送機制的建立提供了初步的制度安排和總體框架。其內(nèi)容主要涉及兩個方面：

一是案件移送的基本要求。主要規(guī)定食品安全監(jiān)管機關(guān)應(yīng)當在規(guī)定的時間內(nèi)做出批準移送或者不批準移送決定，做出移送決定的案件，應(yīng)盡快向同級公安機關(guān)移送。公安機關(guān)對食品安全監(jiān)管機關(guān)移送的涉嫌犯罪案件應(yīng)履行規(guī)定的接受手續(xù)，并在規(guī)定的期限內(nèi)開展審查。檢察機關(guān)應(yīng)對公安機關(guān)不予立案的決定依法進行監(jiān)督，及時跟蹤食品安全監(jiān)管機關(guān)移送公安機關(guān)的涉嫌犯罪案件，對立案后久偵不決的案件加強督促，并派員參加公安機關(guān)疑難案件的討論。

二是案件移送程序。案件移送程序是落實食品安全案件移送制度的方式方法，案件移送程序是否完善，在一定程度上會影響案件移送效果的正常發(fā)揮。根據(jù)國務(wù)院《行政執(zhí)法機關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》的有關(guān)規(guī)定，食品安全涉罪案件移送的程序包括啟動階段、核定階段、移送階段、接受階段、立案階段、交接階段。

三、創(chuàng)新發(fā)展

食品安全涉嫌犯罪案件的移送需要諸多制度的互相支撐才能形成強有力的案件移送機制。依法依規(guī)做好食品安全涉罪案件查辦和移送工作，是各級食品安全監(jiān)管機關(guān)和公安機關(guān)必須履行的職責(zé)，也是今后一個時期食品安全監(jiān)管工作的一項重點內(nèi)容。各級食品安全監(jiān)管機關(guān)要高度重視，嚴格落實監(jiān)管責(zé)任，凡是發(fā)現(xiàn)涉嫌犯罪的行為，要嚴格按照法律規(guī)定和程序進行案件移送。

（一）建立涉罪案件移送溝通機制.

各級食品安全監(jiān)管機關(guān)要與當?shù)毓矙C關(guān)建立食品安全涉罪案件移送的聯(lián)系機制，加強案件移送后的聯(lián)動配合，確保工作銜接順暢、案件查處及時有力。食品安全監(jiān)管機關(guān)要認真開展食品安全違法案件的調(diào)查取證，做好證據(jù)收集、固定工作，防止證據(jù)丟失，必要時可以通報當?shù)毓矙C關(guān)提前介入。需要其他地區(qū)協(xié)查、協(xié)辦的，要按照執(zhí)法程序及時提出協(xié)查、協(xié)辦要求，協(xié)查協(xié)辦地應(yīng)當認真配合做好協(xié)查、協(xié)辦工作。食品安全監(jiān)管機關(guān)和公安機關(guān)發(fā)現(xiàn)食品安全違法案件超出管轄范圍的，要按照相關(guān)規(guī)定及時向上級主管部門報告；對跨省份的食品安全違法案件，省級食品安全監(jiān)管機關(guān)和公安機關(guān)要及時向國家主管機關(guān)和公安部報告，并及時做好案件移送工作。上級食品安全監(jiān)管機關(guān)和公安機關(guān)應(yīng)當對下級食品安全監(jiān)管機關(guān)和公安機關(guān)執(zhí)行相關(guān)規(guī)定的情況進行督促檢查，定期抽查案件查辦情況，及時糾正案件移送工作中的問題和錯誤。

（二）提高監(jiān)管執(zhí)法人員的綜合素質(zhì)

食品安全涉罪案件的移送是一項涉及多個部門的嚴肅工作，要不斷加強對食品安全監(jiān)管執(zhí)法人員專業(yè)素質(zhì)與政治素質(zhì)的培訓(xùn)與教育。過硬的專業(yè)素質(zhì)和良好的政治素質(zhì)是確保食品執(zhí)法質(zhì)量的關(guān)鍵。為此，食品安全監(jiān)管部門要組織執(zhí)法人員認真學(xué)習(xí)《行政執(zhí)法機關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》、《行政處罰法》、《刑法》、《刑事訴訟法》和《食品安全法》等與食品安全有關(guān)的法律法規(guī)；確保執(zhí)法人員在執(zhí)法過程中，能嚴格按法定程序收集和保全有關(guān)證據(jù)，對違法事實、涉案金額等符合刑法關(guān)于追究當事人刑事責(zé)任規(guī)定的，要有訴訟意識，及時向本機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)提出移送建議，寫出移送案件的專題報告，及時內(nèi)同級公安機關(guān)移送，同時抄送同級人民檢察院。確保案件及時移送，最大限度地避免漏移，同時也為公安機關(guān)及時介入、收集固定訴訟證據(jù)爭取時間，避免人為因素造成證據(jù)滅失，提高打擊效能。

（三）建立公安機關(guān)提前介入機制

公安機關(guān)提前介入模式在案件移送機制中作用主要體現(xiàn)在三個方面：一是及時固定證據(jù)，查獲違法犯罪嫌疑人。食品安全監(jiān)管機關(guān)在查處涉嫌犯罪行為的過程中，由于其權(quán)限所限，往往存在著調(diào)查難、取證難、抓獲違法犯罪嫌疑人難等問題。對此，公安機關(guān)基于自身有采取法定偵查措施的權(quán)力，提前介入案件調(diào)查，無疑有利于及時固定證據(jù)，抓獲涉嫌犯罪人。二是準確把握罪與非罪的標準。由于食品安全監(jiān)管執(zhí)法人員對刑事追訴把握不準，往往導(dǎo)致該移送的案件沒有移送，不該移送的案件卻移送的現(xiàn)象，不僅造成行政資源和司法資源浪費，并且嚴重影響食品安全監(jiān)管執(zhí)法人員移送案件的積極性。公安人員對刑事追訴標準把握較準確，由他們提前介入案件調(diào)查，可以準確把握罪與非罪的標準，提高案件移送的準確率。三是拓寬案件線索來源，增加案件移送數(shù)量。

（四）強化案件移送責(zé)任追究機制

食品安全問題事關(guān)民眾生命健康、社會穩(wěn)定、政府形象，非常容易引起轟動效應(yīng)。某些地方食品安全監(jiān)管機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)或地方政府領(lǐng)導(dǎo)存在怕?lián)L(fēng)險的心理、“家丑怕外揚”的心理，結(jié)果是把案件藏著、掖著，封殺在公眾不知情的狀態(tài)中。還有一些地方領(lǐng)導(dǎo)打著為地方經(jīng)濟發(fā)展提供寬松環(huán)境、為地方企業(yè)服好務(wù)的旗號，為出了問題的企業(yè)充當“保護傘”，干擾案件的移送和辦理。

因此，要把有權(quán)必有責(zé)、有權(quán)受監(jiān)督、失職要追究的行政原則融入到對食品安全涉嫌犯罪案件的移送工作之中，嚴格執(zhí)行《行政執(zhí)法機關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》。對該移送而不移送的案件和該追究刑事責(zé)任而不追究的，要明確責(zé)任追究主體，根據(jù)個案情況分清責(zé)任，層層追究主要領(lǐng)導(dǎo)、分管領(lǐng)導(dǎo)及具體責(zé)任人員的責(zé)任；對涉嫌在移送案件工作中存在瀆職行為的，要堅決予以嚴懲，決不姑息，以弘揚正氣、張揚法制，遏制和減少違法不移送案件的現(xiàn)象。

（五）完善涉罪案件移送法律法規(guī)體系

按照國務(wù)院《行政執(zhí)法機關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》、國務(wù)院辦公廳《關(guān)于深入推行行政執(zhí)法責(zé)任制的若干意見》、最高檢等部門聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于在行政執(zhí)法中及時移送涉嫌犯罪案件的意見》、《行政處罰法》以及食品監(jiān)管的有關(guān)法律法規(guī)，制定涉嫌食品犯罪案件移送辦法，建立起包括案件移送范圍、移送標準、移送程序、移送時間以及移送職責(zé)在內(nèi)的各項工作機制，以確保移送有章可循、有據(jù)可依，促進涉嫌食品犯罪案件移送工作的規(guī)范化、法制化和科學(xué)化。

總之，食品安全案件移送機制的建立與完善，是一項需要長期努力的系統(tǒng)復(fù)雜工程，它不僅涉及到行政權(quán)與刑事司法權(quán)的關(guān)系，也涉及到行政權(quán)在不同行政執(zhí)法機構(gòu)之間的配合與協(xié)調(diào)關(guān)系，還涉及到刑事司法權(quán)在公安司法機關(guān)之間的配置與協(xié)調(diào)關(guān)系，食品安全案件移送機制系統(tǒng)梳理與構(gòu)建，必須依靠法制化的道路才能建立起來，并得以有效運行。

[責(zé)任編輯 杜 娟]