農(nóng)村宅基地有償退出機(jī)制的立法探討

摘 要：農(nóng)村宅基地制度是直接關(guān)系到數(shù)億農(nóng)民生存和農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定的基本制度。但在實(shí)踐中，農(nóng)村宅基地使用權(quán)制度的運(yùn)行卻不盡如人意，出現(xiàn)了宅基地面積超標(biāo)、住宅閑置現(xiàn)象普遍、宅基地隱形交易等一系列問(wèn)題。法律法規(guī)的不完善是造成農(nóng)村宅基地?zé)o序使用的主要原因，有法不依和執(zhí)法不嚴(yán)則加劇了這種無(wú)序，而農(nóng)村宅基地有償退出機(jī)制的缺失則使這種無(wú)序找不到疏導(dǎo)的出口。建立激勵(lì)機(jī)制和約束機(jī)制為核心的農(nóng)村宅基地有償退出機(jī)制是解決當(dāng)前中國(guó)農(nóng)村宅基地利用中存在問(wèn)題的有效途徑。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村宅基地；農(nóng)民；用益物權(quán)；退出

中圖分類號(hào)：F301.1 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2013）11-0169-04

1968年，美國(guó)學(xué)者哈定發(fā)表了著名的《公地的悲劇》一文，指出因人類過(guò)度使用空氣、水、海洋水產(chǎn)等看似免費(fèi)的資源，終將付出巨大的代價(jià)?！肮亍敝贫仁怯?guó)中古時(shí)期的一種土地制度：封建主在自己的領(lǐng)地中劃出尚未耕種的土地作為牧場(chǎng)，提供給當(dāng)?shù)啬撩駸o(wú)償放牧。由于放牧是無(wú)償?shù)模恳粋€(gè)牧民都希望盡可能多地增加自己牛羊的數(shù)量。隨著牛羊數(shù)量無(wú)節(jié)制地增加，牧場(chǎng)最終會(huì)因?yàn)檫^(guò)度放牧而成了不毛之地。其實(shí)農(nóng)村宅基地就是一種“公地”，村民可以無(wú)償取得、無(wú)成本留置、無(wú)流動(dòng)占有、無(wú)期限使用。在這種制度下，就不可避免會(huì)產(chǎn)生浪費(fèi)農(nóng)村宅基地等低效利用行為。

一、農(nóng)村宅基地使用現(xiàn)狀

農(nóng)村宅基地，一般是指農(nóng)民的住房、輔助用房（如廚房、廁所、畜禽舍以及庭院）用地。宅基地使用權(quán)是指經(jīng)依法審批，由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織分配給其成員用于建筑住宅及其他有關(guān)附屬物的、無(wú)使用期限的集體土地建設(shè)用地使用權(quán)。①目前在我國(guó)1 653萬(wàn)hm2村莊建設(shè)用地中，住宅用地約為1 333萬(wàn)hm2，占80%以上?！翱招拇濉崩险亻e置面積約占10%—15%。另外，全國(guó)大約有1 200萬(wàn)份房產(chǎn)和宅基地處于可轉(zhuǎn)讓但是不能轉(zhuǎn)讓的閑置狀態(tài)。②

（一）空心村

由于城鎮(zhèn)化進(jìn)程的不斷加快，村莊建設(shè)規(guī)劃滯后，宅基地管理薄弱等原因，農(nóng)村新建住宅大部分集中在村莊外圍，而村莊內(nèi)部卻存在大量的空閑宅基地和閑置土地，形成了內(nèi)空外延的用地狀況，即所謂的“空心村”。這種現(xiàn)象比較普遍。如河南多個(gè)縣都存在大量的空心村。由于農(nóng)戶新建住宅像“攤煎餅”一樣不斷外擴(kuò)，某些縣（正陽(yáng)）戶均宅基地達(dá)到0.2hm2，是國(guó)家宅基地劃撥標(biāo)準(zhǔn)的10倍，浪費(fèi)耕地1.3萬(wàn)hm2。

（二）一戶多宅、面積超標(biāo)

《中華人民共和國(guó)土地管理法》規(guī)定，農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地的面積不得超過(guò)省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)。如河南省農(nóng)村村民宅基地標(biāo)準(zhǔn)：城鎮(zhèn)郊區(qū)和人均耕地667平方米以下的平原地區(qū)，每戶用地不得超過(guò)134平方米；入均耕地667平方米以上的平原地區(qū)，每戶用地不得超過(guò)167平方米；山區(qū)、丘陵區(qū)每戶用地不得超過(guò)200平方米，占用耕地的適用前面兩項(xiàng)的規(guī)定。

但是，由于缺乏有效的法律約束，加上住宅不能自由流轉(zhuǎn)等因素，目前農(nóng)村一戶多宅的現(xiàn)象比較普遍。例如，有些農(nóng)戶搬遷到新宅后，舊宅基地依然用作堆放柴草雜物、圈養(yǎng)牲畜，或者廢棄不用；有的村民本來(lái)有宅基地，由于繼承房屋就同時(shí)擁有二套或二套以上宅基地；有的農(nóng)村村民已經(jīng)遷入城鎮(zhèn)定居，但在農(nóng)村的宅基地仍然空置等等。在宅基地面積方面，隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)條件的改善，村民建房也追求大面積，個(gè)別農(nóng)戶宅基地占地面積達(dá)到500平米以上。

（三）違法違規(guī)現(xiàn)象突出

在農(nóng)村，由于監(jiān)管不力，違法用地現(xiàn)象比較普遍。許多一戶多宅者屬于未經(jīng)批準(zhǔn)非法占有土地，隨意擴(kuò)建住宅。個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)干部“把持”宅基地的審批權(quán)，批宅基地，批村內(nèi)空閑地，甚至耕地，一占就是幾畝，甚至十幾畝，無(wú)計(jì)劃、無(wú)規(guī)劃、無(wú)用地審批手續(xù)。宅基地確權(quán)登記和日常監(jiān)管等基礎(chǔ)工作薄弱，一些地方農(nóng)村宅基地確權(quán)登記發(fā)證并不到位。農(nóng)村土地違法案件分散，呈現(xiàn)出點(diǎn)多、面廣、量大、打擊難的特點(diǎn)，農(nóng)村地區(qū)已經(jīng)成為土地違法的重災(zāi)區(qū)。

（四）地下交易盛行

農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)已經(jīng)是一個(gè)在實(shí)踐中不斷發(fā)生和發(fā)展的客觀事實(shí)。尤其是城鄉(xiāng)結(jié)合部等快速城市化的地區(qū)，農(nóng)村宅基地使用權(quán)和住房的出租、轉(zhuǎn)讓和抵押更是十分活躍。但由于法律的限制，這種行為不能得到法律的認(rèn)可和保護(hù)，這些交易只能通過(guò)地下交易，“暗箱操作”，不僅嚴(yán)重影響了交易的安全，引發(fā)了許多糾紛，而且也在某種程度上干擾了市場(chǎng)秩序，其潛在的隱患不容忽視。

二、農(nóng)村宅基地?zé)o序使用的原因

（一）法律法規(guī)建設(shè)落后

目前我國(guó)還沒(méi)有一部專門關(guān)于農(nóng)村住房用地的法律法規(guī)，與農(nóng)村宅基地有關(guān)的立法散見于各法律法規(guī)中。

1986年頒布的、2004年修改的《土地管理法》第62條規(guī)定，“農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地的面積不得超過(guò)省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)?！r(nóng)村村民出賣、出租住房后，再申請(qǐng)宅基地的，不予批準(zhǔn)?！钡?3條規(guī)定，“農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)；但是，符合土地利用總體規(guī)劃并依法取得建設(shè)用地的企業(yè)，因破產(chǎn)、兼并等情形致使土地使用權(quán)依法發(fā)生轉(zhuǎn)移的除外?！边@表明，農(nóng)村宅基地使用權(quán)可隨房屋出賣或出租，允許其在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部流轉(zhuǎn)，但是一旦流轉(zhuǎn)，就不能再申請(qǐng)宅基地。

1995年《擔(dān)保法》第37條第2項(xiàng)規(guī)定，“下列財(cái)產(chǎn)不得抵押：耕地、宅基地、自留山等集體所有的土地使用權(quán)；但該法第35條第5項(xiàng)，第36條第3款規(guī)定的除外?！惫癫坏靡哉卦O(shè)定抵押權(quán)，以宅基地設(shè)定抵押權(quán)的，設(shè)定的抵押權(quán)無(wú)效。

1999年國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)土地轉(zhuǎn)讓管理嚴(yán)禁炒賣土地的通知》第2條第2款規(guī)定，“農(nóng)民的住宅不得向城市居民出售，也不得批準(zhǔn)城市居民占用農(nóng)民集體土地建住宅，有關(guān)部門不得為違法建造和購(gòu)買的住宅發(fā)放土地證和房產(chǎn)證?！?/p>

2004年國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》第2條第2款規(guī)定，“改革和完善宅基地審批制度，加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理，禁止城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購(gòu)置宅基地?！倍呔鶑?qiáng)調(diào)不允許農(nóng)民向城鎮(zhèn)居民流轉(zhuǎn)出售自己的住宅，城鎮(zhèn)居民也不能購(gòu)買宅基地使用權(quán)，法律對(duì)宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的限制更加嚴(yán)格。

2007年《物權(quán)法》設(shè)專章將農(nóng)村宅基地使用權(quán)作為用益物權(quán)加以調(diào)整，但是對(duì)其流轉(zhuǎn)并沒(méi)有明確予以規(guī)定。只是在第153條規(guī)定，“宅基地使用權(quán)的取得，行使和轉(zhuǎn)讓，適用土地管理法等法律和國(guó)家的有關(guān)規(guī)定?！笨梢姡段餀?quán)法》對(duì)這一問(wèn)題采取的態(tài)度是回避，沒(méi)有突破原來(lái)的法律限制。

后來(lái)，為了遏制小產(chǎn)權(quán)房買賣，2007年12月國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于嚴(yán)格執(zhí)行農(nóng)村集體建設(shè)用地法律和政策的通知》中強(qiáng)調(diào)，“農(nóng)村住宅用地只能分配給本村村民，城鎮(zhèn)居民不得到農(nóng)村購(gòu)買宅基地、農(nóng)民住宅或小產(chǎn)權(quán)房?！薄皢挝缓蛡€(gè)人不得非法租用、占用農(nóng)民集體所有的土地搞房地產(chǎn)開發(fā)。農(nóng)村住宅的買賣只能在同一集體經(jīng)濟(jì)組織成員內(nèi)進(jìn)行，宅基地購(gòu)買人必須為本集體經(jīng)濟(jì)組織成員，不能跨行政村流轉(zhuǎn)，不能向本集體經(jīng)濟(jì)組織以外成員轉(zhuǎn)讓，禁止向城市居民流轉(zhuǎn)?！?008年1月15日國(guó)土資源部《關(guān)于嚴(yán)格執(zhí)行有關(guān)農(nóng)村集體建設(shè)用地法律和政策的通知》又再次重提“農(nóng)村住宅用地只能分配給本村村民，城鎮(zhèn)居民不得到農(nóng)村購(gòu)買宅基地、農(nóng)民住房或小產(chǎn)權(quán)房”。

從我國(guó)宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)法律制度演變過(guò)程可以看出，宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)立法相對(duì)混亂，不過(guò)從中可以看出法律對(duì)宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)經(jīng)歷了一個(gè)從限制流轉(zhuǎn)再到更加嚴(yán)格限制流轉(zhuǎn)的過(guò)程，這形成了我國(guó)宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)法律制度的基本框架。

（二）村民守法意識(shí)低下

受傳統(tǒng)觀念的影響，村民普遍認(rèn)為宅基地是祖?zhèn)鞯?，使用與不使用由自己說(shuō)了算；還有經(jīng)濟(jì)落后的因素，也有家庭觀念抬頭的因素。從現(xiàn)實(shí)角度分析，有法律法規(guī)宣傳不到位的因素，有經(jīng)濟(jì)條件改善后依仗權(quán)勢(shì)擺闊的因素，有的根源于攀比風(fēng)影響，而在城鄉(xiāng)結(jié)合部及城中村，在農(nóng)村住宅出租可獲得永久性基本經(jīng)濟(jì)收入的情況下，村民更是寸土如金般守護(hù)者自家的農(nóng)宅。

（三）政府監(jiān)管無(wú)力

首先是宅基地的規(guī)劃和審批制度存在缺陷。許多地方重經(jīng)濟(jì)建設(shè)，忽視村鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)，使村鎮(zhèn)規(guī)劃制定遲緩。由于沒(méi)有堅(jiān)持全面規(guī)劃、合理布局、節(jié)約用地、因地制宜、量力而行、逐步建設(shè)的原則，造成目前農(nóng)村居民點(diǎn)布局分散、村莊向外無(wú)序擴(kuò)展、村內(nèi)宅基地雜亂無(wú)章、亂搭亂建等混亂的局面。

其次是日常監(jiān)管的缺失。農(nóng)村宅基地管理面廣量大，情況復(fù)雜，對(duì)農(nóng)村宅基地的監(jiān)督成本主要落在國(guó)土部門身上。但是，基層國(guó)土部門力量比較薄弱，難以形成有效監(jiān)管，再加上處理違法手段也較為單一，依罰代拆、一罰了之的現(xiàn)象比較普遍，村民之間的監(jiān)督效能很低，有時(shí)互相包庇。村集體組織沒(méi)有強(qiáng)硬的執(zhí)法能力，有些村干部為了自己的政績(jī)或人氣，對(duì)違法事件視而不見聽而不聞，客觀上縱容了這些違法行為。

（四）農(nóng)村宅基地退出機(jī)制的缺失

首先是宅基地收回制度不健全，雖然現(xiàn)行《土地管理法》第65條確立了宅基地的收回制度，并原則性規(guī)定了宅基地使用權(quán)收回的幾種情形，但對(duì)宅基地收回涉及的具體政策界限、收回程序卻并沒(méi)有做出相應(yīng)規(guī)定，更沒(méi)有明確宅基地收回時(shí)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等相關(guān)問(wèn)題，致使其在現(xiàn)實(shí)生活中無(wú)法得到執(zhí)行。其次是宅基地?zé)o償取得、無(wú)限期使用、限制流轉(zhuǎn)性和留置的無(wú)成本性，使得村民更傾向于盡可能多地占有宅基地，而非集約高效利用土地。最后是宅基地置換、復(fù)墾、整理政策配套不健全，難以構(gòu)筑宅基地退出的有效運(yùn)作平臺(tái)。

通過(guò)對(duì)上述農(nóng)村宅基地?zé)o序使用的諸多原因進(jìn)行分析可以發(fā)現(xiàn)，法律法規(guī)建設(shè)不適應(yīng)社會(huì)現(xiàn)實(shí)需求是導(dǎo)致諸多問(wèn)題的首要原因，而村民守法意識(shí)低下和政府監(jiān)管乏力則加劇農(nóng)村宅基地非法使用的泛濫，農(nóng)村宅基地有償退出機(jī)制的缺失又使得這些矛盾和非法用地的狀況無(wú)法找到疏導(dǎo)的出口。因此，建立激勵(lì)機(jī)制和約束機(jī)制為核心的宅基地退出機(jī)制，是解決中國(guó)當(dāng)前農(nóng)村宅基地利用存在的問(wèn)題的有效途徑，也是改革和完善農(nóng)村宅基地使用管理制度的核心內(nèi)容之一。

三、建立農(nóng)村宅基地有償退出機(jī)制的法律困局

（一）退出制度不完善

《土地管理法》第65條規(guī)定，“有下列情形之一的，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織報(bào)經(jīng)原批準(zhǔn)用地的人民政府批準(zhǔn)，可以收回土地使用權(quán)：（一）為鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)，需要使用土地的。（二）不按照批準(zhǔn)的用途使用土地的；（三）因撤銷、遷移等原因而停止使用土地的。依照前款第（一）項(xiàng)規(guī)定收回農(nóng)民集體所有的土地的，對(duì)土地使用權(quán)人應(yīng)當(dāng)給予適當(dāng)補(bǔ)償?！北緱l雖然確立了宅基地的收回制度，并原則性規(guī)定了宅基地使用權(quán)收回的幾種情形，但過(guò)于粗糙，缺乏可操作性。對(duì)宅基地收回涉及的具體政策界限、收回程序卻并沒(méi)有做出相應(yīng)規(guī)定，更沒(méi)有明確宅基地收回時(shí)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等相關(guān)問(wèn)題，致使實(shí)際管理中真正收回的宅基地寥寥無(wú)幾?，F(xiàn)行宅基地收回制度基本失效，并使得農(nóng)村宅基地的使用長(zhǎng)期處于增量供應(yīng)狀態(tài)，存量盤活利用幾乎為零。

《國(guó)務(wù)院關(guān)于嚴(yán)格規(guī)范城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)切實(shí)做好農(nóng)村土地整治工作的通知》（國(guó)發(fā)[2010]47號(hào)）規(guī)定，“有條件的地區(qū)，通過(guò)農(nóng)村土地整治示范建設(shè)，與散亂、廢棄、閑置、低效利用的農(nóng)村建設(shè)用地整治相結(jié)合，實(shí)施田水路林綜合整治，……整治騰出的農(nóng)村建設(shè)用地，首先要復(fù)墾為耕地，在優(yōu)先滿足農(nóng)村各種發(fā)展建設(shè)用地后，經(jīng)批準(zhǔn)將節(jié)約的指標(biāo)少量調(diào)劑給城鎮(zhèn)使用的，……區(qū)分城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)、城鄉(xiāng)結(jié)合部、空心村和閑置宅基地等不同情況，因地制宜，量力而行，循序漸進(jìn)?！贝送ㄖ草^為原則，操作性不強(qiáng)。

《物權(quán)法》第162條規(guī)定，“宅基地使用權(quán)人經(jīng)本集體同意，可以將建造的房屋轉(zhuǎn)讓給本集體內(nèi)符合宅基地使用權(quán)分配條件的農(nóng)戶；住宅轉(zhuǎn)讓時(shí)，宅基地使用權(quán)一并轉(zhuǎn)讓。” 此條允許農(nóng)村宅基地在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部成員之間流轉(zhuǎn)。而實(shí)際上，這種流轉(zhuǎn)較少，原因在于農(nóng)村宅基地只能流轉(zhuǎn)給本村有資格取得宅基地的人，但是既然有資格取得宅基地，就可以向村集體組織申請(qǐng)新的宅基地，無(wú)須取得他人的宅基地了。

（二）宅基地使用權(quán)不完整

根據(jù)前述關(guān)于農(nóng)村宅基地的立法現(xiàn)狀來(lái)看，與較為完備的城市房地產(chǎn)法律體系相比，現(xiàn)階段調(diào)整農(nóng)村宅基地使用權(quán)的法律法規(guī)數(shù)量少，效力層次較低。《民法通則》和《土地管理法》的調(diào)整力度明顯不夠。雖然《物權(quán)法》把宅基地使用權(quán)界定為用益物權(quán)，并作為獨(dú)立的一章加以規(guī)定，但是關(guān)于宅基地流轉(zhuǎn)的問(wèn)題，在第153條規(guī)定，“宅基地使用權(quán)的取得，行使和轉(zhuǎn)讓，適用土地管理法等法律和國(guó)家的有關(guān)規(guī)定”，僅僅是對(duì)過(guò)去法律規(guī)定的延續(xù)。這使得宅基地使用權(quán)沒(méi)有體現(xiàn)出效益優(yōu)先的價(jià)值取向，只是將嚴(yán)格限制農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)的立法精神進(jìn)行到底。再者，法律并沒(méi)有規(guī)定農(nóng)村宅基地使用權(quán)的期限，作為一個(gè)理性人，村民更傾向于占用更多的宅基地。這既不利于對(duì)土地資源的保護(hù)，更造成農(nóng)戶退出宅基地的動(dòng)力完全喪失。

從實(shí)踐中來(lái)講，這樣的立法模式實(shí)際上并不利于對(duì)農(nóng)民利益的保護(hù)。首先是由于農(nóng)村宅基地的商品屬性和財(cái)產(chǎn)屬性沒(méi)有被法律確認(rèn)，物權(quán)屬性并沒(méi)有真正得到體現(xiàn)。農(nóng)民在宅基地上的自建房屋的經(jīng)濟(jì)價(jià)值并不能變現(xiàn)，不利于農(nóng)民財(cái)產(chǎn)利益的實(shí)現(xiàn)；其次，由于法律禁止農(nóng)村宅基地的外部流轉(zhuǎn)，如果有此種需求的話，只能通過(guò)暗箱操作地下交易的方式來(lái)實(shí)現(xiàn)，但這種地下交易的風(fēng)險(xiǎn)較大，萬(wàn)一產(chǎn)生糾紛，農(nóng)民的利益難以得到保障；最后，此種限制牢牢把農(nóng)民束縛在土地上，不利于城鄉(xiāng)生產(chǎn)要素的互通，更不利于農(nóng)村城鎮(zhèn)化建設(shè)的加快。

（三）配套政策不完備

宅基地有償退出機(jī)制的實(shí)施過(guò)程中還涉及跨村安置、退出宅基地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、騰退后節(jié)余宅基地的收益權(quán)的分配、承包地調(diào)整、整理收益分配等諸多問(wèn)題，在城鎮(zhèn)社區(qū)安置還涉及戶籍制度、城鄉(xiāng)社會(huì)保障差異、就業(yè)等問(wèn)題，都需要必要的配套政策及制度支持，目前，這方面的配套措施并不完備。但一些地方已經(jīng)開始進(jìn)行有益的嘗試。如河南省在2011年1月發(fā)布的《關(guān)于促進(jìn)農(nóng)民進(jìn)城落戶的指導(dǎo)意見》規(guī)定，“在全省范圍內(nèi)逐步取消農(nóng)業(yè)、非農(nóng)業(yè)二元制戶籍管理制度，實(shí)行城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度，探索建立居住證制度，依托居住證統(tǒng)籌流動(dòng)人口在現(xiàn)住地的登記管理、社會(huì)保障和公共服務(wù)?！?/p>

四、立法完善的建議

（一）加強(qiáng)退出制度的操作性

針對(duì)《土地管理法》第65條規(guī)定過(guò)于原則的問(wèn)題，在建立農(nóng)村宅基地有償退出機(jī)制的問(wèn)題上，首先必須要明確應(yīng)當(dāng)退出和可以退出農(nóng)村宅基地的具體情形，如違法占用宅基地的或者面積超標(biāo)的都屬于應(yīng)當(dāng)退出宅基地的情形；其次應(yīng)當(dāng)明確宅基地有償退出的程序，明確規(guī)定可以提出宅基地退出的主體，審批機(jī)關(guān)以及宅基地收回應(yīng)當(dāng)履行的手續(xù)。屬于應(yīng)當(dāng)給予補(bǔ)償?shù)?，補(bǔ)償必須到位；而違法用地等情形導(dǎo)致的農(nóng)村宅基地的退出，不能給予補(bǔ)償。在補(bǔ)償?shù)膯?wèn)題上，應(yīng)當(dāng)根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平制定國(guó)家、村集體組織和農(nóng)戶三方認(rèn)可的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和補(bǔ)償方式。合理的農(nóng)村宅基地退出補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)給予新占耕地建造宅基地的取得成本，要體現(xiàn)技能調(diào)動(dòng)農(nóng)民退出宅基地的積極性，維護(hù)農(nóng)民利益，又能節(jié)約集約利用土地，促進(jìn)和規(guī)范農(nóng)村宅基地退出機(jī)制的建立。

（二）賦予農(nóng)村宅基地完整的物權(quán)

確定和完善農(nóng)村宅基地產(chǎn)權(quán)對(duì)于保證農(nóng)民宅基地用益物權(quán)得以實(shí)現(xiàn)具有重要的作用。應(yīng)該盡快結(jié)束現(xiàn)行法律限定的農(nóng)民宅基地的半商品化狀態(tài)，正視住宅商品化是城市化進(jìn)程中農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)利不可分割的重要組成部分，賦予農(nóng)民宅基地及其房屋所有人以完整的物權(quán)。建議規(guī)定“農(nóng)民宅基地及其房屋所有權(quán)人依照法律規(guī)定享有占有、使用收益和處分的權(quán)利”，并發(fā)放統(tǒng)一的、具有法律效力的宅基地證書，以便保障農(nóng)民的合法權(quán)益。允許農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織通過(guò)宅基地的商品化進(jìn)行舊村改造試點(diǎn)，明確節(jié)約出來(lái)的宅基地仍屬于農(nóng)民集體所有。在符合規(guī)劃和用途管制的前提下，農(nóng)民集體可以將節(jié)約出來(lái)的宅基地以節(jié)約、廠房出租、土地出租等方式集約利用。宅基地上產(chǎn)生的租金等收入主要?dú)w農(nóng)民集體所有，允許以宅基地進(jìn)行抵押，使得農(nóng)民宅基地權(quán)益的實(shí)現(xiàn)更具有可操作性。為防止不法分子從宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)中獲取不當(dāng)利益，應(yīng)當(dāng)對(duì)其進(jìn)行必要的限制。農(nóng)民轉(zhuǎn)讓了宅基地使用權(quán)的，不能再取得新的宅基地。

在農(nóng)村宅基地使用權(quán)行使的期限問(wèn)題上，因?yàn)檎厥褂脵?quán)本就是用益物權(quán)，宅基地使用權(quán)受存續(xù)期限的限制，并不違反其居住保障性。宅基地使用權(quán)的保障屬性只應(yīng)針對(duì)受保障的農(nóng)民。一個(gè)人的生命總是有限的，應(yīng)當(dāng)保障的生存居住權(quán)當(dāng)然也是有限的。考慮到將來(lái)與城市房地產(chǎn)管理體制的銜接和一致，建議將農(nóng)村宅基地的使用權(quán)也規(guī)定為70年。

（三）完善相關(guān)配套措施

首先是完善農(nóng)村宅基地的科學(xué)規(guī)劃和審批制度。在社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)過(guò)程中，結(jié)合新一輪土地利用總體規(guī)劃修編工作，制定村莊規(guī)劃，科學(xué)合理編制農(nóng)村宅基地使用規(guī)劃。鑒于我國(guó)農(nóng)村發(fā)展不平衡，宅基地的發(fā)展趨向在城鎮(zhèn)化地區(qū)、鄉(xiāng)村化地區(qū)和生態(tài)涵養(yǎng)地區(qū)各有不同，在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、人口構(gòu)成、居住方式等方面存在明顯差別，因而在宅基地的利用上需要區(qū)別對(duì)待。要建立健全宅基地審批制度，嚴(yán)格執(zhí)行申請(qǐng)條件、審批程序、審批結(jié)果公示制度。審批前，對(duì)村組的舊宅基地、空閑地進(jìn)行摸底登記，建立地籍圖件，并進(jìn)行標(biāo)注；審批中，對(duì)照?qǐng)D件先使用村內(nèi)舊宅基地和空閑地；審批后，通過(guò)簽訂合同，發(fā)放集體土地使用證等措施，約束村民占新不騰舊的行為，及時(shí)交出舊宅基地。在依法登記的基礎(chǔ)上，加強(qiáng)信息化管理。

（四）加強(qiáng)法律法規(guī)的宣傳力度

最后，要有針對(duì)性地加大與農(nóng)村宅基地使用相關(guān)的土地法律法規(guī)政策的宣傳力度，爭(zhēng)取社會(huì)各界的理解和廣大農(nóng)民的支持。在全社會(huì)形成憑證管地、依法用地的氛圍。宣傳工作要采取群眾喜聞樂(lè)見的形式，增強(qiáng)宣傳的吸引力、感染力和滲透力。同時(shí)也要加大反面警示教育的力度，加大對(duì)違法違規(guī)建設(shè)宅基地、私自倒賣宅基地行為的處罰力度，適時(shí)將一些典型的違法行為和案件曝光，從而起到一定的威懾作用。

結(jié)語(yǔ)

法律真正的根源和活力，不在法律條文，而在社會(huì)生活實(shí)際。正如埃利希很早以前就說(shuō)過(guò)，“法律發(fā)展的中心不在立法，不在法學(xué)，也不在司法判斷，而在社會(huì)本身?！薄叭绻覈?guó)法律還一味禁止宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓，或者嚴(yán)格限制只能轉(zhuǎn)讓給本集體經(jīng)濟(jì)組織成員，必然會(huì)使這方面的法律規(guī)定形同虛設(shè)，法律與現(xiàn)實(shí)社會(huì)脫節(jié)?！鞭r(nóng)民不是不愿退出閑置的宅基地，只是按照目前的法規(guī)，農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)得不到保護(hù)和補(bǔ)償。農(nóng)民作為理性人，為追求個(gè)人利益最大化，是不會(huì)主動(dòng)放棄宅基地申請(qǐng)或退出已有的宅基地的。通過(guò)對(duì)村莊的合理規(guī)劃和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，營(yíng)造一個(gè)宜居舒適的環(huán)境，可以提高農(nóng)民退出宅基地的意愿值；通過(guò)宅基地流轉(zhuǎn)、抵押和宅基地的有償退出，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民宅基地財(cái)產(chǎn)權(quán)是提高農(nóng)民退出宅基地意愿值的關(guān)鍵；確定地方政府服務(wù)的角色，完善集體建設(shè)用地補(bǔ)償和收益分配是提高農(nóng)民退出宅基地意愿值的保障。只有建立有序合理的農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度和宅基地有償退出機(jī)制，農(nóng)村宅基地使用權(quán)作為生產(chǎn)要素在市場(chǎng)中流動(dòng)起來(lái)，才能充分發(fā)揮其價(jià)值。

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Discussion about the legislation of the compensation exit mechanism of the countryside homestead

HE Zu-pu

（Huanghe Science and Technology College，Zhengzhou 50063，China）

Abstract：The rural homestead system is directly related to the basic system of hundreds of millions of farmers' survival and social stability in rural areas. But in practice，countryside homestead right of use system operation is not just as one wishes，a series of problems of homestead area exceed the standard，housing idle phenomenon，homestead invisible transactions. Laws and regulations are not perfect is the main reason causing the countryside homestead right of use of the disorder，weak and lax enforcement of the law is exacerbated by the disorder，and the lack of rural homestead paid exit mechanism makes this kind of disorder can't find the exit counseling. Establishing incentive mechanism and constraint mechanism is the core of the countryside homestead exit mechanism is the solution to the current China paid the countryside homestead right of use of effective approaches to the problem of.

Key words：rural residential land；farmer；usufructuary right；exit

[責(zé)任編輯 仲 琪]