國際金融組織貸款項目績效治理結構分析

摘 要：從20世紀90年代開始，國際金融組織在公共項目治理上的模式日趨成熟。經過多年的實踐，證明利用國際金融組織貸款進行公共項目的建設，不但有助于減輕地方的財政壓力，且其成熟的績效管理經驗對貸款地區(qū)公共項目建設效率和管理水平的提高起到積極的作用。剖析了國際金融組織貸款項目在績效管理上的綜合治理結構，即通過項目的自管理、國際金融組織項目團隊的監(jiān)督及國內第三方咨詢機構監(jiān)督的三維績效治理結構對項目績效進行管理，并介紹了相關組織機構在績效管理中的職責，進而總結國際金融組織貸款項目和內資公共項目在績效治理結構上的主要差異，即體現在利益主體之間的制衡關系及公眾參與機制兩方面的差異。最后，對內資公共項目的績效治理結構提出一些優(yōu)化建議。

關鍵詞：國際金融組織貸款；績效管理；治理結構；項目監(jiān)測體系

中圖分類號：F830.3 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2013）11-0118-03

我國從1980年開始利用國際金融組織貸款，其中以世界銀行與亞洲開發(fā)銀行的貸款為主。國際金融組織在華貸款項目的范圍多為公共福利有關的項目和弱小產業(yè)發(fā)展項目，包括了農業(yè)發(fā)展項目、城市環(huán)境改善、區(qū)域公共基礎設施建設、針對貧困人口的發(fā)展援助項目等，這些項目具有公共品和準公共品的特征。多年來，我國公共項目的管理由于體制的原因，公眾對公共項目工程的滿意度一直較低，許多地區(qū)由于公共項目的問題引發(fā)公眾對政府的信任危機。因此，對公共項目績效管理方式的探索，是化解公眾對公共項目信任問題的有效途徑。從20世紀90年代中期，國際金融組織在項目的績效管理的理念及方法隨著世界銀行的實踐而日趨成熟[1]。經過多年實踐證明，利用國際金融組織貸款進行地區(qū)建設，不但有助于減輕公共項目建設對地方財政的壓力，其較為成熟先進的項目管理模式還有利于貸款地區(qū)公共項目建設效率和管理水平的提高。

一、國際金融組織在華貸款項目資金構成

隨著產權理論的出現，公共項目的投資得以突破政府投資的局限，引入市場機制，使其突破了財政資金的限制，實現資金來源多元化。從資金來源的角度來看，公共項目的資金來源主要包括了政府財政投資、發(fā)行債券、利用國內外政府贈款及國家財政擔保的國內外金融組織貸款等[2]。國際金融組織貸款項目的資金構成一般由三個組成部分，一是地方財政配套資金，由地方財政部門提供，形式包括財政撥款，稅收補貼等；二是財政資金擔保下的國內銀行貸款；三是國際金融組織貸款，資金存放在指定國內銀行的財政專戶內。

在國際金融組織貸款項目（以下簡稱IFI項目）中，為了對項目進行有效的監(jiān)督和管理，國際金融組織在《貸款協議》中要求地方政府設立項目管理辦公室（以下簡稱項目辦），承擔項目的管理、協調及監(jiān)控責任。因此，IFI項目會形成如圖1所示的委托代理管理關系。在IFI項目委托代理關系中，國內銀行、地方財政與國際金融組織共同出資建設項目；由項目辦承擔項目建設過程中的各種管理協調工作，負責對進行業(yè)主進行連續(xù)的監(jiān)督和管理；國際金融組織也以檢查團的形式對項目辦及項目業(yè)主的行為進行監(jiān)督；業(yè)主通過承包合同對各個承包商進行管理。

圖 1 國際金融組織貸款項目委托代理關系

二、IFI貸款項目績效治理結構分析

國際金融組織十分重視項目績效的實現，在項目管理上，設置有效的績效治理結構，建立起針對各項目的其項目監(jiān)控體系，有效降低自身所面臨的投資風險。國際金融組織設計了綜合監(jiān)督管理機制，即通過項目的自管理、國際金融組織項目團隊的監(jiān)督及國內第三方咨詢機構監(jiān)督的三維治理結構，通過對項目立項和建設環(huán)節(jié)的“過程”和建設的“結果”進行監(jiān)督和控制，有效實現了項目的績效管理，促進項目結果與其目標一致。

（一）項目的自監(jiān)督體系

項目的自監(jiān)督體系由項目辦為管理主體，對項目進行監(jiān)督。國際金融組織在貸款協議中將項目辦的建立寫入條款，規(guī)定了項目辦的人員構成及機構組織，以及項目辦所承擔的責任及所能行使的權利。

首先，項目辦的人員構成。根據項目的特點，項目辦的人員由相關管理部門中的工作人員及一些專家構成。比如，城市環(huán)境改善項目所涉及的管理部門，包括財政局、發(fā)改委、規(guī)劃局、建設委員會、國土資源局、環(huán)境保護局、水利局、城管局、物價局及一些街道管理委員會，項目辦的工作人員由這些相關的管理部門中的工作人員組成；① 專家團隊由環(huán)境保護、財務、審計、城市規(guī)劃、工程管理等方面的技術人員組成。由于項目辦的工作人員由相關管理部門人員組成，因此項目辦成為各相關管理部門信息溝通的平臺，使傳統項目中部門間溝通協調機制不足的問題得到很大程度上的緩解，提高了項目運行的效率。相關技術人員組成的專家團隊，使項目各方面的監(jiān)督工作和管理工作更加專業(yè)化，提高項目管理的水平。

其次，項目辦的職責。在項目建設過程中，項目辦對項目進行管理、溝通、協調和監(jiān)督，按照國際金融組織所要求建立自控制體系，并指導業(yè)主進行自控制活動，如要求項目業(yè)主將項目各階段的活動憑證進行收集、整理和歸檔，并督促項目業(yè)主定期進行自評和總結等自控制活動。項目辦將這些項目管理過程中的資料按照國際金融組織的要求進行歸檔管理及備案。通過這一過程，實現對項目過程的監(jiān)督和控制。

國際金融組織通過項目辦的組織機構建設和職責規(guī)定，使項目建立起自我管理體系，對業(yè)主行為的規(guī)范起了重要的作用。

（二）國際金融組織自有團隊監(jiān)督機制

項目的管理由國際金融組織中的項目經理具體負責，根據項目的特點，項目團隊由工程專家、環(huán)境專家、移民專家等組成，通過咨詢團和檢查團的方式，對項目進行監(jiān)督，降低信息不對稱所帶來的風險。

首先，在項目可行性研究階段通過調查與溝通實現風險的降低。咨詢檢查團按照國際金融組織評價體系，對項目的可行性進行全方位的評價，并撰寫工程技術、環(huán)境評估、移民狀況、弱勢群體發(fā)展計劃（包括婦女、兒童及少數民族等）等各個方面的評價報告，以支持可行性研究的結論。② 尤其注重對移民狀況和弱勢群體的調查，指導第三方咨詢機構編寫《移民安置計劃》，并到項目區(qū)檢查，對報告內容進行核查。因此，在項目可行性研究階段，咨詢檢查團的咨詢、培訓及檢查活動使國際金融組織對項目可行性信息有較為全面的把握，一定程度緩解信息不對稱的狀況。與此同時，由于特別關注項目區(qū)公眾的生活是否因項目的進行受到不利影響，規(guī)定第三方咨詢機構必須對不少于項目區(qū)受影響總人口數的25%的公眾做相關調查了解，并要求制作項目介紹及公眾申訴渠道介紹的小冊子在項目區(qū)進行分發(fā)，使項目區(qū)公眾對項目情況的了解程度高于國內投資的公共項目，公眾對項目實行監(jiān)督并反映自身意見的成本降低，使公眾的信息劣勢在一定程度上得到緩解。

其次，在項目進行階段通過咨詢和檢查對項目進行監(jiān)督與控制。一方面，國際金融組織貸款項目會制定系列的咨詢培訓計劃，從工程技術、環(huán)境保護、財務管理等與項目相關的各個關鍵技術和管理方法提供咨詢培訓服務，并形成相關專家咨詢報告，此報告中也涉及項目當前遇到問題的解決辦法，從另一角度對項目質量進行了監(jiān)測。另一方面，國際金融組織會定期派檢查團對項目進行監(jiān)測，一般每年訪問1—2次，主要了解項目的進度是否按照計劃進行，是否有需要提請國際金融組織關注的事項等等，是國際金融組織對項目重要的直接監(jiān)控手段。

第三，項目完工階段?？⒐を炇粘绦蛞话惆凑諊鴥软椖客旯こ绦蜻M行，同時項目的各內部監(jiān)測和外部監(jiān)測咨詢機構均會針對項目的完工做出相應的監(jiān)督檢驗報告，最后由國際金融組織的專家團進行驗收，并按照其績效評價框架對項目進行總結性評估。

（三）第三方監(jiān)督機制

國際金融組織要求項目招標第三方咨詢機構，是項目績效管理咨詢的專業(yè)團隊，分為內部監(jiān)測和外部監(jiān)測兩大類。內部監(jiān)測機構嚴格意義上屬于項目自監(jiān)督體系，一般還是會聘請第三方咨詢機構協助項目建立連續(xù)的內部監(jiān)測機制。在實踐中，內部監(jiān)測機構已經成為自監(jiān)督體系與外部監(jiān)督體系之間進行有效溝通的重要組織設置。外部監(jiān)測機構則是按照要求，針對項目產生的社會影響進行監(jiān)測與評價，如環(huán)境監(jiān)測評價，移民狀況監(jiān)測，項目外部監(jiān)測等。各第三方咨詢機構按照國際金融組織規(guī)定的績效評價框架，對項目進行連續(xù)或是定時監(jiān)測，定時形成項目的監(jiān)測報告，并協助檢查團對項目進行檢查。第三方咨詢機構的監(jiān)測為國際金融組織的“過程監(jiān)測”提供基礎的項目進展情況數據。

三、IFI貸款項目與內資公共項目績效治理結構的差異

對比內資公共項目和國際金融組織貸款項目的績效治理結構，可以看出兩個方面的明顯差異。

（一）利益主體之間制衡關系的差異

國內資金投資的公共項目利益主體間的力量對比失衡，地方政府在利益主體中的力量強勢，在公共項目建設中把握話語權，其行為缺乏監(jiān)督，因此表現出治理結構中利益主體的力量失衡。

在國際金融組織貸款項目的治理結構中，設計了多方利益主體，如第三方內部監(jiān)測、第三方外部監(jiān)測、咨詢檢查團等，各利益主體之間具有相對獨立性。由于利益主體的多樣化，使得利益主體效用函數的多樣化。各方利益主體為維護自身的利益不受損害，會對其他主體可能的造假行為產生監(jiān)督動力。如國際金融組織的關注點在于項目的社會影響，因此會通過各種渠道了解和監(jiān)控與項目有關的社會事件，若項目產生不利的社會影響（如強拆導致惡性沖突事件），國際金融組織會根據不利影響采取不同級別的處罰措施，最嚴重的包括今后不向該地區(qū)提供貸款甚至是立即停貸的懲罰。因此，國際金融組織在實現組織目標的過程中對項目代理方實現了有效的監(jiān)督；同樣，對第三方咨詢機構而言，如果項目基底數據與實際情況偏差過于嚴重，會提高內部和外部連續(xù)監(jiān)測服務的難度和成本。因此，第三方咨詢機構為了維護自身的利益，在項目基底調查環(huán)節(jié)，會在自己的責任范圍內督促項目建設方提供在可接受偏差范圍內的基底數據。

因此，國際金融組織在項目治理過程中引入多方利益主體的設計，可以一定程度上緩解公共項目中利益主體力量失衡的情況，利于監(jiān)督體系的運行。

（二）公眾參與機制的差異

國內資金投資公共項目，公眾的參與機制是缺失的。公共項目是否符合公眾的利益依靠的是地方政府決策的正確性。對項目區(qū)的移民而言，由于申訴機制的不通暢，其利益的保障也只能依靠于地方政策補償政策的偏向性，比較難維護自身的權益。

在國際金融組織貸款項目中，由于其關注點在于項目的社會影響，尤其是社會弱勢群體是否能否從項目受益，或至少生活水平不低于項目開展前，因此，在其項目治理結構中，公眾參與機制成為重要組成部分。首先，在項目的立項階段，第三方咨詢機構按要求調查項目區(qū)公眾的經濟生活狀況（必須包括入戶訪問形式），協助政府相關部門制定相關的補償及保障措施，并說明這些措施的實行將使項目受影響公眾生活不低于項目開展前的水平。在此階段，按規(guī)定必須設計公眾意見的反饋機制，并告知（如采取印發(fā)小冊子的方式宣傳）公眾反饋渠道和反饋的形式。其次，在項目的進行階段，第三方咨詢機構將對受影響群眾的生活狀況進行定期監(jiān)測，國際金融組織派檢查團不定期走訪項目區(qū)，對項目建設方和第三方咨詢機構的監(jiān)測情況進行驗證。再次，在項目完工后，會對立項時制定的針對弱勢群體發(fā)展計劃的效果進行核實，第三方咨詢機構也要按要求對公眾的滿意度進行調查，并對公眾生活質量等相關方面進行績效評估。

從實踐的效果來看，國際金融組織這一機制設計，對于項目建設管理方而言，將公眾排斥在治理結構外必然導致造假成本的大幅增加。相比之下，導入公眾參與的成本反而相對較低，且公眾滿意度較高。因此，在國際金融組織貸款項目中公眾的話語權得到了一定程度的體現。

四、公共項目績效治理結構優(yōu)化的建議

從上述兩種績效治理結構的對比分析可以看出，國際金融組織的項目治理結構在引入多方利益主體，構造利益制衡關系，增加公眾話語權上有其特有的優(yōu)勢。這也是我國內資項目在績效治理結構的弱勢，是今后公共項目管理方式改進的重點。借鑒國際金融組織的治理經驗，對國內資金投資公共項目建立有效的績效治理結構，可以從以下三個方面著手。

首先，在制度建設上推動公民為本管理理念的樹立。目前內資的公共項目管理多以管理者導向。國際金融組織在世界范圍內選擇援助項目，為了降低公共項目可能出現的社會風險（諸如農民因征地返貧而引起的社會問題），會重視項目區(qū)公眾的意見，會聘請第三方獨立咨詢機構對項目區(qū)的經濟狀況及公眾對項目相關方面的需求進行調查，客觀上形成了公民為本的管理理念。自2010年底四川省施行國內首部社會穩(wěn)定風險評估政府規(guī)章以來，各地陸續(xù)出臺了項目建設社會穩(wěn)定風險評估的制度并開展試點，并將社會穩(wěn)定風險評估作為項目可行性評估的重要環(huán)節(jié)?？梢栽诖酥贫然A上完善，使社會穩(wěn)定風險評估過程成為了解公眾對公共項目需求及公眾意見收集的平臺，從制度上促使公民為本管理理念的形成。

其次，在管理工作上建立以結果為導向的項目監(jiān)測與績效評價體系。目前內資公共項目的監(jiān)測體系并不完善，有的甚至是缺失的。國際金融組織在項目管理上建立的項目監(jiān)測體系比較成熟，如亞洲開發(fā)銀行的項目績效監(jiān)測體系（Project Performance Monitoring System，一般簡稱為PPMS）對建立項目監(jiān)測體系非常具有借鑒意義。表1所示的PPMS框架將項目的“投入-活動-產出-成果-影響”五個維度作為項目信息收集和績效評價的關鍵點，并對項目的風險進行預計和監(jiān)測。這些環(huán)節(jié)也是項目管理中的關鍵環(huán)節(jié)，因此，內資公共項目借鑒國際金融組織的項目監(jiān)測框架，建立適合的項目監(jiān)測與績效評價體系。

表1 亞洲開發(fā)銀行PPMS框架

再次，對公共項目建設過程中的績效評價活動建立制度上的保障。項目進行過程中所進行的績效評價活動被稱為形成性（formative evaluation）評價。國際金融組織貸款項目通過系列制度來規(guī)定項目的形成性評價的開展，尤其對債務方在項目建設過程中績效管理職責的規(guī)定方面，國際金融組織將相關績效管理活動內容和組織機構安排等要求寫入借貸雙方的《項目協議》中，在制度上規(guī)定債務方在過程管理和評價中應該承擔的義務。而內資公共項目的績效管理還是集中在項目的后評價，從2004年開始，我國相繼出臺了對政府投資項目后評價的管理辦法和規(guī)定，為公共項目的后評價提供了制度依據。但對項目建設過程中的績效評價還處于實踐階段，因此，還需在實踐中不斷建立和完善績效管理制度。

參考文獻：

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[責任編輯 王 莉]