基于價值取向的農村基礎設施政府供給規(guī)模分析

摘 要：界定了農村基礎設施政府供給的內涵與價值取向，指出農村基礎設施政府供給規(guī)模逐年增長，財政對農業(yè)的投資總量與農村對國民經濟的貢獻較為相稱。效率分析表明，農村基礎設施政府供給在農業(yè)產量增長、農村公共服務均等化、農民生活條件基本滿足等方面取得了突出成績，但在提升農業(yè)產業(yè)結構、縮小城鄉(xiāng)差距、治理農村環(huán)境等方面仍需要多元主體投資，形成政府、市場、社會共同參與的供給體系。

關鍵詞：農村；基礎設施；政府供給規(guī)模；供給效率

中圖分類號：F303.1 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2013）11-0044-03

農村基礎設施的政府供給是解決“三農”問題的關鍵，加強農村基礎設施建設，不僅能夠改善新農村建設的物質條件，更能夠改變農民生活方式、提升農村精神文明。因此，分析中國農村基礎設施供給規(guī)模變化是指導社會主義新農村建設的重要課題。

一、農村基礎設施政府供給的內涵與價值取向

（一）農村基礎設施的內涵

農村基礎設施是指為農村經濟、社會、文化發(fā)展及農民生活提供公共服務的各種要素的總和。國家發(fā)展和改革委員會將農村基礎設施劃分為農業(yè)生產性基礎設施、農村生活基礎設施、農村社會發(fā)展基礎設施。其中，農業(yè)生產性基礎設施包括農業(yè)綜合生產能力相關設施、農田水利設施和農產品流通設施，農村生活基礎設施包括農村飲水安全工程、農村公路、農村能源、農村扶貧開發(fā)等，農村社會發(fā)展基礎設施包括農村教育設施、農村衛(wèi)生設施、農村文化體育設施等。根據基礎設施的性質和功能將農村基礎設施劃分為農村交通運輸基礎設施、農村能源供給基礎設施、農村郵政通訊信息基礎設施、農村水利基礎設施、農村生態(tài)基礎設施、農村文化衛(wèi)生福利基礎設施、農村教育基礎設施。新農村建設中的農村基礎設施不僅包括農村社區(qū)建設急需的農村生活基礎設施，也包括直接提高農民收入的農業(yè)生產性基礎設施以及提供根本保障的社會發(fā)展基礎設施。

（二）農村基礎設施政府供給的價值取向

農村基礎設施政府供給制度是宏觀經濟再分配的重要手段，其目標價值體系包括農業(yè)生產發(fā)展、農村社會公正、農民生活和諧等三個方面的基本內涵。

1.農業(yè)生產發(fā)展

發(fā)展農業(yè)生產是國家的基本國策，增加農產品產量、提升農業(yè)結構、保障糧食供給安全是各國政治穩(wěn)定的基本需求?；A設施，尤其是農村灌溉系統(tǒng)、交通設施、生化等科技投入，能夠降低農業(yè)成本，提高農業(yè)抗風險能力，促進農業(yè)生產的專業(yè)化、產業(yè)化、規(guī)?；涂沙掷m(xù)發(fā)展。同時，農產品市場的聯(lián)接和溝通，市場物流的進入和輸出，市場信息的聚集、傳播和擴散都無法離開必要的物質技術基礎。大型水利設施、城鄉(xiāng)聯(lián)系交通、農業(yè)科學技術等基礎設施具有明顯的非排他性和非競爭性，屬于公共產品或準公共產品，必須由政府財政提供或由以政府為主導的多元主體共同投資。

2.農村社會公正

實現(xiàn)社會公平公正是公共政策的重要價值目標。提供“質、量、度”協(xié)調統(tǒng)一的農村基礎教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障、救濟扶貧、文化事業(yè)等公共事業(yè)服務，將有利于實現(xiàn)公共服務均等化。同時，電力、飲用水、農村道路的投資對于減少農村貧困、縮小城鄉(xiāng)差距具有直接的作用。因此，要以制度統(tǒng)一為切入點，制定和實施統(tǒng)籌城鄉(xiāng)基本公共服務制度，注重縮小城鄉(xiāng)服務水平差距，預留制度對接空間，以進一步促進農村社會公平公正。

3.農民生活和諧

農村生活基礎設施，如合格的飲用水、清潔能源、現(xiàn)代化住宅、有效的環(huán)境衛(wèi)生設施的供給將保障農民獲得最基本的生存、生活條件。中國農民收入遠遠低于城市居民，發(fā)揮財政乘數效應，完善“一事一議”等民主制度，以滿足農民基本需求為前提，以財政獎補、實物獎勵等形式激勵社會資金投向農村生活基礎設施建設，改善農民生活條件、實現(xiàn)鄉(xiāng)風文明、促進社會和諧。

二、農村基礎設施政府供給規(guī)模分析

基于農村基礎設施供給價值取向，政府應提供農業(yè)生產基礎設施、農村生活基礎設施、農村社會發(fā)展基礎設施，促進農業(yè)生產發(fā)展、農村生活和諧、社會公平公正。中國政府涉農的各方面支出項目綜合反映在“三農”支出中，2003—2012年間，中央財政“三農”支出累計超過6萬億元，從2003年的2 144億元增加到2012年的12 280億元，年均增長21%?！叭r”支出包括了財政對農業(yè)、農民、農村投入的總和，是農村基礎設施政府供給的主要實現(xiàn)手段。

（一）農村基礎設施供給規(guī)模的總體變化趨勢

從1985 年到2012 年財政支農增長率基本上無規(guī)律且波動幅度較大，其中增幅最高的一年是1998 年，高達50.6%，接著增長為負增長，波動幅度高達56.5%。然而，根據國民經濟五年計劃對計劃期間農村基礎設施平均增幅進行考察，得到“七五”期間平均增幅為15.1%，“八五”期間平均增幅為13.42%，“九五”期間平均增幅為17.88 %，“十五”期間平均增幅為15.17%，“十一五”期間平均增幅為28.71%。自2006年國家提出新農村建設發(fā)展戰(zhàn)略后，五年間平均增幅較前增加13.54%。因此，有理由認為宏觀環(huán)境的變動是農村基礎設施政府供給規(guī)模波動的最重要原因。其中，尤以政府層面宏觀上的制度性安排和政策取向對農村基礎設施政府供給規(guī)模影響最為突出。

（二）農村基礎設施政府供給的投入產出規(guī)模變化

中國財政支農資金呈現(xiàn)不斷增長的趨勢，對于農村基礎設施政府供給的投入產出規(guī)模變化選用比較投資率進行衡量。比較投資率是指對農業(yè)投資占全社會投資的比重與農業(yè)產值占國民總產值比重的熵。根據發(fā)達國家的農業(yè)發(fā)展規(guī)律，當一個國家進入工業(yè)化社會，這一指標值應該接近1。表1中的數據顯示，隨著國家將農村建設納入國家發(fā)展的重中之重的任務，財政對農業(yè)的投資占到相當大的比重，財政對農業(yè)的投資總量與農村對國民經濟的貢獻較為相稱，財政支農資金穩(wěn)定增長。

三、農村基礎設施政府供給效率分析

（一）支持農業(yè)生產支出持續(xù)增長 農業(yè)產值逐年上漲

為了持續(xù)保證糧食供給，“三農”支出中用于支持農業(yè)生產的支出逐年增長。2011年，中央財政投入資金用于農墾運行56.37億元，農業(yè)組織化與產業(yè)化經營111.76億元，農業(yè)資源保護與利用163.22億元，農田水利460.68億元，農業(yè)綜合開發(fā)386.51億元，糧油儲備358.03億元，共計1 536.57億元直接推動農業(yè)生產。投入資金用于技術推廣與培訓299.51億元，病蟲害控制121億元，災害救助54.58億元，農業(yè)結構調整補貼40.79億元，農業(yè)生產資料與技術補貼1 134.44億元，農資綜合補貼112.52億元，農業(yè)生產保險補貼127.13億元，共計1 889.97億元為農業(yè)生產提供間接保障。

在提高農業(yè)經濟效益過程中，農業(yè)國內生產總值和糧食產量實現(xiàn)了連年增長，表明在國家大力投入保糧增收渠道不斷拓寬加強的前提下，國家農產品產量得到持續(xù)保障供給。另一方面，農用機械總動力持續(xù)增長，而農村居民家庭非農業(yè)生產性固定資產占家庭全部固定資產百分比則在波動中有所提高，說明農業(yè)結構調整過程中，機械化程度有所加強，但非農產業(yè)投入比例沒有得到持續(xù)改進。

（二）重點投向社會事業(yè) 城鄉(xiāng)差距逐漸縮小

自2006年中共中央發(fā)布建設社會主義新農村的綱領性文件并全面取消農業(yè)稅以來，中央對農村的社會公平價值取向由重點扶貧解困轉向實現(xiàn)教育醫(yī)療社會公平。2011年，農村社會事業(yè)發(fā)展支出16 504.7億元，占“三農”支出的55.5%，其中教育經費中化解農村義務教育債務支出131.74億元，農村中小學校舍建設156.97億元，農村中小學教學設施30.51億元；醫(yī)療經費中鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院建設332.98億元，新型農村合作醫(yī)療1 739.65億元，農村醫(yī)療救助103.76億元；社會保障中農村最低生活保障支出665.48億元，農村其他社會救濟185.24億元，力求全面提高教育質量、增加新型農村合作醫(yī)療、擴大新型農村社會養(yǎng)老保險試點、支持做好農村低保和農村五保供養(yǎng)工作、建立完善自然災害生活救助制度。

2003年以來，國家完善社會保障財政供給持續(xù)增長機制，逐步將農村義務教育全面納入公共財政保障范圍，建立健全農村最低生活保障制度，實現(xiàn)了新型農村合作醫(yī)療制度全覆蓋。2011年底，參合人數達到8.32億人，政策范圍內住院費用報銷比例達到70%左右，較大地緩解了農民入學難、看病難、養(yǎng)老難的社會矛盾。然而，農村社會保障仍然存在以下問題。2010年，每千農業(yè)人口鄉(xiāng)村醫(yī)生和衛(wèi)生員只有1.5人，低于1985年0.05人，農村醫(yī)療隊伍亟須穩(wěn)定；全國農村文盲率只有5.75%，但76.8%的農村人口只具有初中或小學文化水平，具有大專及大專以上文化程度的農村人口僅占2.4%。近年來，中國城市家庭年均可支配收入與農村家庭年均純收入仍然維持在3.22-3.33倍之間，城市家庭日常消費支出與農村家庭日常消費支出則由2003年的3.35倍降為2010年的3.074倍，城鄉(xiāng)居民收入差距和消費差距仍然是有礙中國社會公平的主要問題。

（三）激勵村民自主投資 農村環(huán)境有所改善

農村生活基礎設施是指農村內部的生產和生活設施。農村生活基礎設施建設直接改善農民的生活環(huán)境和生產條件，根據誰使用，誰受益，誰投資的原則，按照公共產品俱樂部理論，應當由受益的農村集體供給。當前，農村集體供給的基礎設施主要由村民自治組織通過“一事一議”籌資興建，國家預算中安排了支援農村生產支出用于支持農村集體和農戶發(fā)展生產，改善生活環(huán)境。2011年，中央安排農業(yè)綜合改革資金887.62億元，其中對村級一事一議的補助593.47億元，以項目補助、以獎代補等辦法支持建制村籌資籌勞興辦村民直接受益的村內與農田水利基本建設、道路修建、植樹造林、農業(yè)綜合開發(fā)有關的土地治理項目和村民認為需要興辦的集體生產生活等其他集體生產生活等公益事業(yè)；安排財政扶貧資金545.25億元，其中用于農村基礎設施建設242.45億元，生產發(fā)展119.08億元，社會發(fā)展8.85億元，用于國定貧困縣修建縣、鄉(xiāng)、村道路，建設基本農田，興建小型農田水利，解決人畜飲水，以及開展小流域綜合治理等改善貧困群眾生產、生活條件的項目建設；安排農村道路建設資金134.29億元，農村人畜飲水資金230.97億元，農村電網建設162.54億元，農村危房改造256.4億元，車輛購置稅用于農村公路建設支出375.23億元，直接投資興建農村生活基礎設施。

根據世界衛(wèi)生組織和聯(lián)合國兒童基金會聯(lián)合監(jiān)測項目（JMP）統(tǒng)計，中國從接入家庭的輸水管線、公共水管、蓄水池、受到保護的井、泉以及雨水收集等經改善的水源合理獲得足夠用水（每人每天從距離居所1 公里范圍內的水源可獲取至少 20 升水）的人口比例從1998年的68%逐年提升，至2010年達到85%；中國擁有最基本的、能夠有效防止人畜及蚊蠅與排泄物接觸的、從簡單但有防護的廁坑到連通污水管道的直沖式廁所等處理排泄物設施的人口所占的比例1998—2010年從40%提高到61%，但與發(fā)達國家人均95%以上可獲得經改善的水源和衛(wèi)生設施相比，基本生活條件仍待進一步改善。

一直以來，國家積極完善財政綜合扶貧政策體系，支持全國新改建農村公路272萬公里，超過2/3的省份開展了農村環(huán)境連片整治示范工作，但農村垃圾和污水集中處理仍然沒有提到改善村容村貌的議事日程，解決農村環(huán)境保護問題任重道遠。

四、總結與建議

中國農村基礎設施政府供給規(guī)模隨政策與價值取向的變化呈現(xiàn)逐年增長的趨勢，供給規(guī)模的增長使得中國在農業(yè)產量增長、農村公共服務均等化、農民生活條件基本滿足等方面取得了突出成績，但農業(yè)產業(yè)結構仍待提升、城鄉(xiāng)差距仍未縮小、農村環(huán)境尚需治理。因此，在不斷加大中央向農村直接投資加強農業(yè)生產、統(tǒng)籌發(fā)展農村教科文衛(wèi)事業(yè)、保障農民基本生活需求的基礎上，還需要依靠市場機制調節(jié)作用，利用價格機制等手段統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，縮小城鄉(xiāng)差距，更應綜合運用財政獎補、制度激勵、示范宣傳、教育培訓等手段建立多元主體投資機制，發(fā)動全社會力量建設社會主義新農村，改善農村生活環(huán)境，實現(xiàn)和諧發(fā)展。

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[責任編輯 仲 琪]