我國農(nóng)村管理體制創(chuàng)新的路徑、內(nèi)容和特點分析

摘 要：為適應(yīng)社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，各地積極開展農(nóng)村管理體制創(chuàng)新探索，形成三條主要創(chuàng)新路徑：城市化創(chuàng)新路徑、內(nèi)部管理制度創(chuàng)新路徑和農(nóng)村社區(qū)建設(shè)創(chuàng)新路徑。創(chuàng)新的內(nèi)容主要涉及“村改居”、轉(zhuǎn)變村級組織職能、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)管理三個主要方面，并呈現(xiàn)出階段性、地方性、差異性和區(qū)域性四個方面的特點。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村；管理體制；創(chuàng)新路徑；創(chuàng)新特點

中圖分類號：F276.44 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1673-291X（2013）11-0035-02

自從我國在20世紀(jì)80年代確立“鄉(xiāng)政村治”農(nóng)村管理體制以來，各地各級政府都極為重視農(nóng)村管理體制的健全完善與改革創(chuàng)新，結(jié)合時代發(fā)展變化和各自實際情況做了眾多的嘗試和探索創(chuàng)新，形成了各具特色的創(chuàng)新模式。

一、農(nóng)村管理體制創(chuàng)新的途徑

改革開放以來，隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展和城市化進(jìn)程的加快，我國進(jìn)入了一個新的發(fā)展時期，農(nóng)村社會的結(jié)構(gòu)和形態(tài)等方面都發(fā)生了巨大變化，但農(nóng)村在經(jīng)濟(jì)、社會管理和城鄉(xiāng)建設(shè)等方面，仍存在滯后于改革形勢、滯后于市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展、滯后于城市化進(jìn)程、滯后于農(nóng)村民主自治要求等問題，特別是城鄉(xiāng)二元體制造成的制度約束仍然存在，城鄉(xiāng)差距呈現(xiàn)逐步擴(kuò)大之勢。因此，建立起適應(yīng)城市化現(xiàn)代化發(fā)展的農(nóng)村管理新體制，成為地方政府迫在眉睫的重大任務(wù)。

地方政府結(jié)合本地實際，充分發(fā)揮探索創(chuàng)新精神，全面啟動農(nóng)村管理體制改革，從多個方向?qū)r(nóng)村管理體制進(jìn)行了改革探索創(chuàng)新。主要有三條改革路徑：第一條是城市化創(chuàng)新路徑。農(nóng)村管理體制創(chuàng)新以農(nóng)村城市化為目標(biāo)，朝著加快農(nóng)村管理體制向城市管理體制的轉(zhuǎn)變開展體制創(chuàng)新，具體表現(xiàn)為加大農(nóng)村區(qū)域重組合并、加快“村改居”、村委會轉(zhuǎn)變職能和規(guī)范集體經(jīng)濟(jì)管理實行固化量化等[1]。全國城市化發(fā)展較快地區(qū)均開展了不同模式的“村改居”和農(nóng)村管理體制創(chuàng)新。第二條是內(nèi)部管理制度創(chuàng)新路徑。農(nóng)村管理體制創(chuàng)新方向，是著重對農(nóng)村內(nèi)部的集體經(jīng)濟(jì)管理制度和財務(wù)管理制度進(jìn)行創(chuàng)新，確保農(nóng)村社會經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定和健康有序發(fā)展。這方面以佛山市引進(jìn)農(nóng)村財務(wù)第三方管理建立新型農(nóng)村財務(wù)管理制度為典型代表[2]。第三條是農(nóng)村社區(qū)建設(shè)創(chuàng)新路徑。通過對農(nóng)村管理體制進(jìn)行社區(qū)化系統(tǒng)的改革和創(chuàng)新，建立起新型農(nóng)村社區(qū)管理體制，具體內(nèi)容有建立農(nóng)村社區(qū)體制、政府公共服務(wù)延伸到村居、完善社會管理、建立社區(qū)多元治理結(jié)構(gòu)、提升農(nóng)村社區(qū)服務(wù)和加大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，建立起現(xiàn)代農(nóng)村社區(qū)新型管理體制。至2010年底，已有7個省份的27個縣（市、區(qū)）被民政部命名為“全國農(nóng)村社區(qū)建設(shè)實驗全覆蓋示范單位”[3]。經(jīng)過多年的不斷探索創(chuàng)新，全國眾多地區(qū)逐步建立起了適應(yīng)現(xiàn)代化大城市發(fā)展的農(nóng)村管理新體制。

二、農(nóng)村管理體制創(chuàng)新的內(nèi)容

地方政府創(chuàng)新農(nóng)村管理體制的內(nèi)容，雖然具有時間差異性、對象差異性和地方差異性，但總的目標(biāo)，都是圍繞著中央提出的“完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與的社會管理格局，完善基層社會管理服務(wù)，建設(shè)中國特色社會主義社會管理體系”和“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，建立以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)長效機(jī)制，形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展一體化新格局”，建立起適應(yīng)工業(yè)化城市化現(xiàn)代化發(fā)展的新型農(nóng)村管理體制。通過對轉(zhuǎn)型期各地各級政府農(nóng)村管理體制創(chuàng)新實踐的總結(jié)，我們概括農(nóng)村管理體制創(chuàng)新主要有七個方面內(nèi)容，這幾個方面內(nèi)容并不是完全分離獨立的，而是存在著較為緊密的聯(lián)系，實行內(nèi)容分類是為了論述上的方便。

（一） 農(nóng)村實行“村改居”

“村改居”是地方政府為推進(jìn)農(nóng)村城市化而實行的將村委會改為居委會，以及圍繞“村改居”進(jìn)行的村級組織管理架構(gòu)設(shè)置、職能轉(zhuǎn)變、政府財政投入政策、農(nóng)民集體用地轉(zhuǎn)國有地政策、戶口政策、計生政策、股份社政策和合并村政策等一系列政策創(chuàng)新的過程，是農(nóng)村管理體制向城市管理體制轉(zhuǎn)型的具體實現(xiàn)?！按甯木印钡膭?chuàng)新路徑，是地方政府以農(nóng)村城市化為目標(biāo)，朝著加快農(nóng)村管理體制向城市管理體制的轉(zhuǎn)變開展體制創(chuàng)新，實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化?！按甯木印焙?，除少數(shù)本來城市化程度高的“城中村”較快完全融入城市外，大多數(shù)“村改居”社區(qū)的管理體制既區(qū)別于典型的農(nóng)村管理體制，也區(qū)別于純城市社區(qū)管理體制，處于村委會向城市社區(qū)居委會的一種過渡形態(tài)，開始形成自己的特點，但仍具有濃重的農(nóng)村管理色彩?！澳壳岸鄶?shù)村改居社區(qū)仍按照原來村委會管理模式進(jìn)行管理，只是牌子從村委會換成了居委會，社區(qū)管理運行體制和組織架構(gòu)沒有完成相應(yīng)的轉(zhuǎn)換[4]?！币虼?，地方政府實行“村改居”仍然屬于農(nóng)村管理體制改革的范圍。

（二）轉(zhuǎn)變村級組織管理職能

隨著工業(yè)化城市化的快速發(fā)展和國家出臺取消農(nóng)業(yè)稅政策，村級組織的工作任務(wù)發(fā)生了重大轉(zhuǎn)變，農(nóng)村行政管理和社會管理事務(wù)工作量日益加大，農(nóng)村村民對政府公共服務(wù)和公共產(chǎn)品的需求增加，農(nóng)村村級組織的管理職能轉(zhuǎn)變成為體制創(chuàng)新的重點內(nèi)容。在廣大農(nóng)村，村級組織的職能開始出現(xiàn)了轉(zhuǎn)變，以工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)并取消農(nóng)業(yè)稅為轉(zhuǎn)折點，村級組織的職能也由協(xié)助政府汲取資源和管制向為農(nóng)戶提供服務(wù)轉(zhuǎn)變。而在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，地方政府則將創(chuàng)新村級組織職能設(shè)置作為建立新型體制的重要內(nèi)容，對村委會實行政企分開、政資分離，規(guī)定村委會的職責(zé)是履行村民自治范圍的事項和協(xié)助鎮(zhèn)政府從事社會行政管理工作，辦理轄區(qū)內(nèi)公共事務(wù)和公益事業(yè)，提供社區(qū)服務(wù)，不能直接參與任何經(jīng)濟(jì)經(jīng)營活動，逐步實現(xiàn)從重發(fā)展經(jīng)濟(jì)重行政管理到管理與服務(wù)并重的職能性轉(zhuǎn)變。

（三）創(chuàng)新農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)管理體制

在農(nóng)村管理體制轉(zhuǎn)軌過程中，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的管理與轉(zhuǎn)型也是體制創(chuàng)新的重要內(nèi)容，關(guān)系到在農(nóng)村管理體制改革過程中農(nóng)民權(quán)益的保障。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)管理體制的創(chuàng)新有兩部分內(nèi)容：

其一是探索更加有效的農(nóng)村集體財務(wù)管理體制，引入社會中介組織規(guī)范農(nóng)村財務(wù)管理工作。社會中介組織，一般來講就是獨立于政府之外的社會組織，它依照國家的法律和法規(guī)成立并運行，以公平、公正為宗旨，并確保其服務(wù)的優(yōu)質(zhì)與高效，在國家 （政府 ）與社會之間發(fā)揮功能傳遞作用，在市場主體之間發(fā)揮服務(wù)紐帶作用。社會中介組織不從屬于政府，政府也不能干預(yù)社會中介組織的活動，社會中介組織具有典型的中立性、公正性、權(quán)威性。如何利用社會中介組織具有中立性、公正性和權(quán)威性的特點，充分發(fā)揮社會中介組織在國家政府與社會之間的功能傳遞作用，有關(guān)地區(qū)在這方面做出十分可貴的創(chuàng)新。如廣東省佛山市引入“第三方”（即有資質(zhì)的社會中介組織）進(jìn)行管理，從根本上使農(nóng)村財務(wù)管理更加規(guī)范，監(jiān)督管理更加到位，更好地消除因農(nóng)村財務(wù)管理不規(guī)范而引發(fā)的社會不穩(wěn)定因素[5]。

其二是改革村級集體資產(chǎn)的管理和運作，為推進(jìn)村改居和體制轉(zhuǎn)型準(zhǔn)備條件。如探索農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織（經(jīng)濟(jì)社或股份合作社）按《公司法》轉(zhuǎn)制為股份制公司，工商登記領(lǐng)取執(zhí)照后照章繳納營業(yè)稅所得稅，作為市場正式主體，參與正常的市場競爭；探索成立村級集體資產(chǎn)辦公室對村級集體資產(chǎn)進(jìn)行管理和運營，資產(chǎn)管理收益扣除必要的管理費用開支外，主要用于當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)公共福利事業(yè)等費用開支；探索實行固化股權(quán)量化資產(chǎn)，將農(nóng)村股份合作社的股份分為集體股和個人股，集體股及其收益留作集體積累，用于村公共事務(wù)和福利事業(yè)開支，試圖解決農(nóng)村集體資產(chǎn)制度安排社區(qū)封閉性等問題。

三、農(nóng)村管理體制創(chuàng)新的特點

總的看來，農(nóng)村管理體制創(chuàng)新具有階段性、地方性、差異性等特點。

（一） 階段性

我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展經(jīng)歷了工業(yè)化準(zhǔn)備階段、起步階段、加速度階段和穩(wěn)定增長階段。目前工業(yè)化開始邁進(jìn)高級階段，整體經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入雙重轉(zhuǎn)型期。地方政府創(chuàng)新農(nóng)村管理體制也經(jīng)歷了幾個階段。從目標(biāo)是“有人辦事、有錢辦事、依章辦事”，轉(zhuǎn)向農(nóng)村管理體制創(chuàng)新于重權(quán)威重管理重效率，解決農(nóng)村社會存在問題。隨著工業(yè)化城市化的快速發(fā)展，農(nóng)村城市化提上地方政府議事日程，轉(zhuǎn)變加強(qiáng)農(nóng)村財務(wù)管理、推進(jìn)“村改居”和出臺配套政策，農(nóng)村管理體制開始逐漸向城市管理體制轉(zhuǎn)型，地方政府創(chuàng)新農(nóng)村管理體制日益朝著城市化方向前進(jìn)。進(jìn)入21世紀(jì)，隨著中央提出科學(xué)發(fā)展觀、建立和諧社會、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展等思想，推進(jìn)政府公共服務(wù)均等化、加大政府財政轉(zhuǎn)移支付力度、推進(jìn)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)、重視農(nóng)村社會組織發(fā)展等成為新時期農(nóng)村管理體制創(chuàng)新內(nèi)容，農(nóng)村管理體制創(chuàng)新逐漸走向城鄉(xiāng)一體化、公共服務(wù)均等化、多元治理格局的方向。

（二） 地方性

農(nóng)村管理體制創(chuàng)新的主體是地方政府，是地方層次的創(chuàng)新，地方政府創(chuàng)新農(nóng)村管理體制多是回應(yīng)本地經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展問題與需求的結(jié)果，而本地區(qū)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展問題與需求具有地方獨特性，地方政府創(chuàng)新政策正是具有針對性的解決問題措施，創(chuàng)新的影響和作用也只限于本行政轄區(qū)范圍，創(chuàng)新的政策措施不能照搬到其他行政區(qū)域，只能有選擇地被其他地區(qū)學(xué)習(xí)和借鑒。相對中央政府而言，地方政府創(chuàng)新的限度是不能突破國家的法律和政策，在沒有得到中央政府或上級政府的肯定和認(rèn)可前不能被推廣到其他地區(qū)。

（三） 差異性

地方政府創(chuàng)新農(nóng)村管理體制還具有差異性，指的是，由于地方政府層級的多樣性，導(dǎo)致地方政府創(chuàng)新的多樣性，既有省級政府，又有地市級政府，還有縣區(qū)級政府，同級政府之間和不同層級政府之間，其農(nóng)村管理體制創(chuàng)新呈現(xiàn)出巨大的差異性，有的同處一地，卻形成路徑迥異的創(chuàng)新取向。差異性主要還表現(xiàn)在創(chuàng)新目標(biāo)和內(nèi)容的不同上，有的側(cè)重于理順管理組織關(guān)系，有的側(cè)重于村級組織職能的調(diào)整，有的側(cè)重于政改，有的側(cè)重于經(jīng)改，有的側(cè)重于保障政府政令暢通，有的側(cè)重于構(gòu)建村民參與的民主治理結(jié)構(gòu)等。必然會形成差異性明顯的多種農(nóng)村管理體制創(chuàng)新模式。

（四） 區(qū)域性

我國大體上可劃分為經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)和經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)。從各地創(chuàng)新實踐觀察，東部經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的創(chuàng)新積極性要明顯高于中西部地區(qū)，這主要基于龐大的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)規(guī)模，再加上城市化發(fā)展外來人口不斷增加帶來的社會管理問題，使得原有的傳統(tǒng)農(nóng)村管理體制遠(yuǎn)不能適應(yīng)形勢發(fā)展的需要，因此地方政府發(fā)揮主導(dǎo)作用積極對農(nóng)村管理體制進(jìn)行創(chuàng)新改革，建立新型管理體制以適應(yīng)不斷發(fā)展的農(nóng)村形勢。而廣大中西部經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)薄弱、日常管理事務(wù)少，缺乏開展創(chuàng)新的條件和需求，創(chuàng)新遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于東部地區(qū)。因此，東部地區(qū)農(nóng)村管理體制創(chuàng)新體現(xiàn)出創(chuàng)新積極性高、創(chuàng)新方式多樣、創(chuàng)新內(nèi)容廣泛，而中西部地區(qū)農(nóng)村的創(chuàng)新主動性不強(qiáng)、跟進(jìn)學(xué)習(xí)式的創(chuàng)新居多、創(chuàng)新內(nèi)容較狹窄。

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[責(zé)任編輯 仲 琪]