新型城鎮(zhèn)化路徑選擇

莊貝貝

【摘要】積極穩(wěn)妥地推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化，是全面建成小康社會，解決“三農(nóng)”問題，發(fā)展中國特色社會主義事業(yè)的基本途徑和重要戰(zhàn)略之一，也是我國當(dāng)前的必然選擇。本文在分析新型城鎮(zhèn)化內(nèi)涵與特征的基礎(chǔ)上，闡明了新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展目標(biāo)和實(shí)現(xiàn)路徑，從而有效地發(fā)揮城鎮(zhèn)對經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和現(xiàn)代化的載體作用，加快推進(jìn)中國特色社會主義現(xiàn)代化進(jìn)程。

【關(guān)鍵詞】新型城鎮(zhèn)化 城鄉(xiāng)一體化 新型工業(yè)化

中國作為一個(gè)發(fā)展中大國，具有人口眾多、空間廣闊、資源短缺、分布不均、發(fā)展水平差異大的特征，這也要求中國城鎮(zhèn)化既要充分利用大國規(guī)模經(jīng)濟(jì)的優(yōu)勢，也要力避過度聚集和長距離、高成本流動。總之，在這樣一個(gè)全新的時(shí)代背景下，深刻反思中國的城鎮(zhèn)化模式，對新型城鎮(zhèn)化的路徑與戰(zhàn)略進(jìn)行全面系統(tǒng)的總結(jié)和探索，無疑具有特殊重要的意義。

一、新型城鎮(zhèn)化的要求

（一）以人為本，走科學(xué)發(fā)展、社會和諧的城鎮(zhèn)化之路

科學(xué)發(fā)展觀明確提出以人為本，而城鎮(zhèn)的發(fā)展也必須以人為本，人是社會發(fā)展的主體，是社會發(fā)展的規(guī)劃者和決策者，同時(shí)又是發(fā)展的參與者和實(shí)踐者。城鎮(zhèn)化的核心問題就是人口的城鎮(zhèn)化，它是農(nóng)民身份市民化、就業(yè)方向非農(nóng)化、生活方式現(xiàn)代化、居住和生產(chǎn)活動范圍非農(nóng)村化等演變過程的統(tǒng)一。新型城鎮(zhèn)化的城鎮(zhèn)定位、城鎮(zhèn)功能、城鎮(zhèn)職能、城鎮(zhèn)規(guī)模、城鎮(zhèn)結(jié)構(gòu)、城鎮(zhèn)規(guī)劃、城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展等方面都要以人為本，打造“宜居、宜業(yè)、宜學(xué)、宜游”的城鎮(zhèn)。

（二）以新型工業(yè)化為動力，走集約高效、環(huán)境友好的城鎮(zhèn)化之路

早期發(fā)達(dá)歸家的城鎮(zhèn)化道路是城鎮(zhèn)化與傳統(tǒng)工業(yè)同步發(fā)展，盡管城鎮(zhèn)化水平大大提高，但也造成了資源浪費(fèi)、環(huán)境破壞，不得不走先污染后治理的道路。而中國人口眾多，資源有限，如果按照傳統(tǒng)的城鎮(zhèn)化發(fā)展模式，對資源環(huán)境造成巨大的壓力。現(xiàn)在，隨著信息化和科技的發(fā)展，中國應(yīng)該走新型工業(yè)化道路。一方面，要在信息化高速發(fā)展中用現(xiàn)代技術(shù)來推進(jìn)工業(yè)化的科學(xué)性；另一方面，要對傳統(tǒng)工業(yè)進(jìn)行合理統(tǒng)籌安排，淘汰落后設(shè)備，抑制過剩產(chǎn)能，增加排污處理設(shè)備，集約利用土地、水等資源，實(shí)現(xiàn)盡可能低的物質(zhì)成本消耗和其他資源的高效利用，切實(shí)保護(hù)好生態(tài)環(huán)境，走集約高效、環(huán)境友好的新型城鎮(zhèn)化之路。

（三）通過市場推動和政府導(dǎo)向相結(jié)合，走健康快速、平穩(wěn)推進(jìn)的城鎮(zhèn)化之路

中國應(yīng)該發(fā)揮市場在資源配置和社會經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中的基礎(chǔ)性作用和政府的宏觀調(diào)控作用，走市場推動和政府導(dǎo)向相結(jié)合、政府發(fā)動與民間發(fā)動相結(jié)合、自下而上與自上而下相結(jié)合的道路、資源向城鎮(zhèn)的流動與集聚、企業(yè)和產(chǎn)業(yè)在城鄉(xiāng)的分布、城鎮(zhèn)的建設(shè)和繁榮，要更多地發(fā)揮市場機(jī)制的作用；而城鎮(zhèn)的“合理布局”、“優(yōu)化國土開發(fā)格局”和“推動區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展”，則需要實(shí)行政府調(diào)控。只有這樣，才能發(fā)揮政府的必要的調(diào)控作用，又充分利用民間的巨大潛力和市場效率的優(yōu)勢；既避免過度城鎮(zhèn)化，又防止城鎮(zhèn)化滯后，真正實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化與新型工業(yè)化、現(xiàn)代化的適度同步發(fā)展。

二、我國城鎮(zhèn)化發(fā)展中存在的主要問題

（一）戶籍制度依附著的城鄉(xiāng)利益差別和影響勞動力自由流動問題

中國目前有些地方雖然實(shí)行了城鄉(xiāng)一體化的居民登記制度，但附著在戶籍制度上的城鄉(xiāng)利益差異性政策問題并沒有得到根本解決，社會保障政策、就業(yè)政策和教育政策等導(dǎo)致城鄉(xiāng)分割的政策并沒有完全改變。另外，在諸如道路交通、郵電通信、金融等公共服務(wù)產(chǎn)品的供給方面，城鄉(xiāng)差異非常明顯，這些公共產(chǎn)品在農(nóng)村地區(qū)的供給政策不完善，沒有形成一個(gè)有效的機(jī)制，只是農(nóng)村公共產(chǎn)品發(fā)展相當(dāng)滯后。這些問題的存在，導(dǎo)致城鄉(xiāng)資源不能自由融合和充分競爭，從而嚴(yán)重地制約了中國城鎮(zhèn)化的發(fā)展。

（二）城鎮(zhèn)化進(jìn)程中農(nóng)民土地權(quán)益問題

中國《土地管理法》規(guī)定土地補(bǔ)償費(fèi)、勞動安置補(bǔ)助費(fèi)都是按照被征收土地前3年的平均年農(nóng)業(yè)產(chǎn)值計(jì)算，而與被征地的區(qū)位、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、土地供求狀況等地價(jià)因素以及土地征用后的用途和市場價(jià)值無關(guān)。由于是按土地原有用途進(jìn)行補(bǔ)償，被征地農(nóng)民難以分享土地利用方式改變帶來的增值，也難以分享經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的成果。農(nóng)民失地后就失去了最原始、最穩(wěn)定的保障，而征地后，卻沒有建立起針對失地農(nóng)民的社會保障，從而，這些失地農(nóng)民的長遠(yuǎn)生計(jì)必然成為影響社會安定的突出問題。

（三）行政力量推動城鎮(zhèn)化發(fā)展

最近幾年來，政府在城鎮(zhèn)化過程中往往重“城”輕“鎮(zhèn)”。這樣的“積極推進(jìn)”到來的直接后果是：規(guī)劃建設(shè)“過熱”，靠負(fù)債和攤牌搞花架子工程，帶來嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)社會風(fēng)險(xiǎn)；政府行為代替了企業(yè)行為，降低了資源使用效率，不利于產(chǎn)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展；降低了政府效能，導(dǎo)致腐敗。同時(shí)，政府行政機(jī)制超越市場機(jī)制，成為影響城鎮(zhèn)化資源配置的基礎(chǔ)性機(jī)制。城鎮(zhèn)化建設(shè)的投融資主要表現(xiàn)為以政府為主體的投融資，市場化投融資的機(jī)制作用的深度和廣度明顯不足，民間資本和國外資本參與城鄉(xiāng)公共建設(shè)的積極性不高，城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)融合主要依賴于政府行政性政策，城鄉(xiāng)資源融合的市場機(jī)制主導(dǎo)地位還沒有確立。

三、新型城鎮(zhèn)化的路徑選擇

（一）改革戶籍制度

引導(dǎo)人口合理流動。要積極穩(wěn)妥推進(jìn)戶籍制度改革，逐步放開特大和大城市的戶籍制度，加快落實(shí)放寬中小城市、小城鎮(zhèn)特別是縣城和中心鎮(zhèn)落戶條件的政策，促進(jìn)符合條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城鎮(zhèn)落戶并享有與當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)居民同等的權(quán)益，多渠道多形式改善農(nóng)民工居住條件，鼓勵(lì)有條件的城市將有穩(wěn)定職業(yè)并在城市居住一定年限的農(nóng)民工逐步納入城鎮(zhèn)住房和社會保障體系，解決農(nóng)民工市民化問題，推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程。逐步取消農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)業(yè)戶口的登記制度和統(tǒng)計(jì)方法，建立城鄉(xiāng)一體的戶口登記制度，在制度上消除城鄉(xiāng)勞動力市場的分割狀況，剔除

（二）創(chuàng)新土地制度，建設(shè)集約型城鎮(zhèn)

進(jìn)行土地制度改革與創(chuàng)新，完善土地價(jià)格形成的市場機(jī)制，使土地價(jià)格真正反映土地資源的稀缺性，促進(jìn)土地資源的集約利用，協(xié)調(diào)土地城鎮(zhèn)化與人口城鎮(zhèn)化的進(jìn)度。一是健全農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場，在穩(wěn)定和完善土地承包關(guān)系的基礎(chǔ)上，按照依法自愿有償原則，農(nóng)民采取轉(zhuǎn)包、租賃、土地使用權(quán)入股、抵押等方式實(shí)行承包土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，為遷入城鎮(zhèn)的農(nóng)戶進(jìn)行土地承包經(jīng)營權(quán)有償轉(zhuǎn)讓提供制度保障，同時(shí)也可以促進(jìn)農(nóng)村剩余勞動力的轉(zhuǎn)移與耕地的適度集中和規(guī)?；?jīng)營結(jié)合，為推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化奠定基礎(chǔ)。二是探索農(nóng)村建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)模式，完善土地征用補(bǔ)償機(jī)制，嚴(yán)格管理土地收益，維護(hù)失地農(nóng)民的合法權(quán)益，為農(nóng)民工進(jìn)城定居創(chuàng)造條件。

（三）協(xié)調(diào)政府與市場的關(guān)系

城鎮(zhèn)化過程中既要發(fā)揮市場機(jī)制對推進(jìn)城鎮(zhèn)化發(fā)展、合理配置生產(chǎn)要素的作用，又要發(fā)揮政府的宏觀調(diào)控作用，健全市場主導(dǎo)、政府引導(dǎo)的城鎮(zhèn)化實(shí)現(xiàn)機(jī)制。一是要完善市場機(jī)制，主要以市場的力量來引導(dǎo)要素流動和生產(chǎn)活動的集中。疏通城鄉(xiāng)之間生產(chǎn)要素互動渠道，強(qiáng)化市場功能，更好地發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用，讓市場這只“看不見的手”來引導(dǎo)生產(chǎn)要素自由流動，為城鎮(zhèn)集聚和輻射功能的發(fā)揮創(chuàng)造有利條件。二是要轉(zhuǎn)變政府職能，更好地發(fā)揮各級政府，尤其是中央政府的宏觀調(diào)控作用。政府要致力于通過制度建設(shè)，運(yùn)用法律手段和政策手段，強(qiáng)化政府規(guī)劃和調(diào)控職能，構(gòu)建以市場推進(jìn)城鎮(zhèn)化的機(jī)制，消除人口和生產(chǎn)要素自由流動和優(yōu)化配置的制度障礙。