環(huán)境法治亟待強化

馬勇

中華環(huán)保聯(lián)合會環(huán)境法律中心副主任、督察訴訟部部長

從目前的狀況看，環(huán)保領(lǐng)域的矛盾糾紛主要存在以下特點：首先糾紛的總量大、增量大。根據(jù)環(huán)保部統(tǒng)計的數(shù)據(jù)，近幾年全國年均環(huán)境信訪量是74萬余件，自2002年以來年均增長30%。我們有一個統(tǒng)計數(shù)據(jù)，從1996年開始，全國環(huán)境群體性事件年均增量是29%，這個增幅不容小覷。從2005年到2011年，環(huán)保部直接接報處置的事件一共是927起，其中重特大事件是72起。

那么為什么會產(chǎn)生這些問題呢？我覺得主要有以下幾個方面的判斷。首先，全國性環(huán)境規(guī)劃不足，致使我國環(huán)境保護工作整體統(tǒng)籌不夠，尤其是全國性的產(chǎn)業(yè)布局沒有統(tǒng)籌，比如長江流域沿線應(yīng)該上哪些產(chǎn)業(yè)，珠江流域應(yīng)該上哪些產(chǎn)業(yè)，或者其它重點流域產(chǎn)業(yè)怎么布局等等均缺乏有效的規(guī)劃，由此造成一些產(chǎn)業(yè)重復(fù)建設(shè)，產(chǎn)能嚴重過剩。目前各省份都是以各自為主來發(fā)展各自的產(chǎn)業(yè)，甚至有時候是一哄而上，像現(xiàn)在河北地區(qū)僅是鋼鐵產(chǎn)能就嚴重過剩，所以大家都講北京的霧霾天氣跟河北有很大的關(guān)系，這是一個現(xiàn)實。其次就是城鄉(xiāng)規(guī)劃布局不合理。之前我們環(huán)境保護的主要工作重點是集中于城市。隨著城市居民對生活環(huán)境的要求越來越高，很多污染轉(zhuǎn)移到鄉(xiāng)村，這就涉及到城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡的一個問題。我們原本認為鄉(xiāng)村是我們的后花園，但是現(xiàn)在一些鄉(xiāng)村地區(qū)成了藏污納垢的地方，一些污染企業(yè)甚至一些工業(yè)園區(qū)因為農(nóng)村用地便宜，集中到農(nóng)村地區(qū)，就產(chǎn)生新一輪的污染，從而引發(fā)居高不下的污染糾紛。

目前，我國司法保護環(huán)境的力度嚴重不足。當前環(huán)保民事訴訟難以得到支持，首要的問題就是立案難，許多案件被卡在立案的門檻之外，造成污染糾紛久拖不決，這樣相當于變相縱容了企業(yè)違法。此外，環(huán)境污染損害賠償訴訟還面臨許多方面的困難和障礙。比如說公眾不愿意訴、不敢訴、不能訴的現(xiàn)象比較普遍。由于環(huán)保案件技術(shù)性非常強，證據(jù)保存、保護非常復(fù)雜，對于普通老百姓講很困難。例如受康菲公司污染而導致財產(chǎn)嚴重受損的河北樂亭漁民，要求康菲公司停止侵權(quán)賠償損失的事情，很多人都已經(jīng)為此傾家蕩產(chǎn)，因為他們許多是借債來做養(yǎng)殖的，你讓他們拿出大筆費用去做污染損害鑒定是不切合實際的，而法院明確要求要做，不做鑒定不立案，所以他們的環(huán)境維權(quán)非常之難。數(shù)據(jù)顯示，我國司法渠道解決環(huán)境糾紛的不足1%。于是現(xiàn)在就出現(xiàn)了信訪不信法，不鬧不解決、小鬧小解決、大鬧大解決的現(xiàn)象。

涉及到公益訴訟這一塊，我國民事訴訟法2012年8月正式通過了關(guān)于公益訴訟的條款，2013年1月1日正式開始實施。實施之后，中華環(huán)保聯(lián)合會從年初到現(xiàn)在一共進行了7起環(huán)境公益訴訟，無一例外，全未立案，給出的理由均是法律對公益訴訟的主體規(guī)定不明確，現(xiàn)在還不能立案。換句話說，我國民事訴訟法關(guān)于公益訴訟的規(guī)定將繼續(xù)掛“空擋”，排污企業(yè)將可以繼續(xù)“免費”使用公共環(huán)境排污而不承擔任何代價。

行政訴訟方面民告官也非常之難，難受理、難申訴，所以很多環(huán)境治理得不到有效監(jiān)督。其實很多環(huán)境污染行為都是由于行政部門不作為或者亂作為造成的。此外，刑事法律對環(huán)境犯罪的懲治力度也須加大。

那么針對這些問題，我們該如何應(yīng)對？第一是要從源頭上來預(yù)防，包括如何統(tǒng)籌我們的工業(yè)布局、城鄉(xiāng)規(guī)劃；第二是推進我們的環(huán)境法治。立法、執(zhí)法、司法三個方面都要加強，同時要積極發(fā)動社會力量，包括社會組織參與到環(huán)保糾紛的調(diào)解和解決之中，用大調(diào)解的方式促進一些環(huán)保糾紛的解決；第三就是建立科學的領(lǐng)導干部的績效考核體系。如果不去影響、約束這些政府領(lǐng)導的想法和意志的話，我們的環(huán)保是做不起來的。因此，必須要做一個約束程度高、可塑造性強的綠色考核體系。

（本文系《小康·財智》根據(jù)作者在10月21日中華環(huán)保聯(lián)合會主辦的第九屆環(huán)境與發(fā)展論壇上發(fā)言采訪整理而成）