“土地財政”何時休？

一座座拔地而起的豪華辦公大樓，一個個比闊亮奢的高爾夫球場，一場場規(guī)模空前的博覽盛會……，中國地方政府財大氣粗的不凡形象通過各種各樣可視的物理資產(chǎn)淋漓盡致地體現(xiàn)出來，而維系地方政府如此大手大腳的重要管道就是土地中源源不斷的“肥水”供應(yīng)。

倚地生財，以地?fù)曝敗r(nóng)耕社會的傳統(tǒng)斂財與聚財方式伴隨著中國現(xiàn)代化腳步的演進(jìn)變得越來越流行與亢奮。地方政府借助于制度的默許和體制的允諾盡情“搶收”著巨大的地租和紅利，進(jìn)而完成了一輪又一輪GDP的大干快上以及形象與面子工程的排列布陣。但現(xiàn)在，多重負(fù)面因素的聚攏與發(fā)酵儼然形成了一股聲討土地財政的公共呼聲。

地方政府的盛宴

究竟地方政府從土地中刨出了多少“金娃娃”？官方?jīng)]有確定性結(jié)論，但綜合來自國家統(tǒng)計局和財政部的統(tǒng)計數(shù)據(jù)計算發(fā)現(xiàn)，2012年中國房地產(chǎn)業(yè)銷售6.4萬億元，土地出讓收入28517億元，占比達(dá)45.3%。當(dāng)然，拉長時間片段可以使人們更完整地看到地方政府從土地中淘金的鏡像。粗略統(tǒng)計可知，從2008-2012年五年間，地方政府土地出讓總收入超過11萬億元，扣除成本性支出，地方政府從土地出讓中獲得的純收入至少4萬億元。

中國地方政府財政收入來源主要包括三大部分：預(yù)算內(nèi)財政收入、預(yù)算外財政收入和政府性基金收入，其中土地出讓構(gòu)成了預(yù)外收入的最主要脈道。統(tǒng)計資料顯示，自2003年以來，土地出讓純收入占地方財政收入比重，除了2012年為9.49%外，其他年份都超過了兩位數(shù)，最高的2010年超過了38%。中國地方財政儼然淪為地地道道的“土地財政”。

值得關(guān)注的是，盡管國家不斷出臺調(diào)控房價的舉措，但由于沒有涉及到地價層面，因此，“土地財政”依然在得到自然性強(qiáng)化。中國指數(shù)研究院提供的數(shù)據(jù)顯示，2013年上半年全國前十名城市的土地出讓金近4618億元，同比增長近263%，其中杭州同比漲幅最高，漲幅410，緊跟其后的廣州、北京和上海三個一線城市漲幅也均超過300%，而且此外，北京、廣州和南京已超去年全年收入。

背后的角逐游戲

國家拿走稅收，地方政府得到土地出讓收入，地產(chǎn)商獲取后續(xù)開發(fā)收益，土地這塊寶貝蛋糕就在三者之間進(jìn)行分割，盡管如此，圍繞著土地價值的分配，三者之間實際存在著不同的利益糾纏與博弈關(guān)系。

一個是賣方，一個是買方——地方政府與房地產(chǎn)開發(fā)商之間玩打的是一種此消彼長的零和游戲。由于地價的高低直接決定著自己的最終實際所得，地方政府當(dāng)然希望競拍市場拍出的土地價格越高越好。據(jù)國土部專家的測算，地方政府設(shè)定的底價會比成本價高出25%左右，換言之，只要該地塊能夠最終出讓，即便是以底價成交，也相當(dāng)于會產(chǎn)生超過25%的純收益。一般而言，為了讓土地賣出一個好價錢，政府往往會選擇正確的推地時間和方式，一個基本的規(guī)律是，往往樓市銷售火爆時段，正是土地加速和密集上市的旺季。以2013年上半年為例，1-2月份，舉國樓市異常紅火，相應(yīng)地推地盛宴頻繁出現(xiàn)，兩個月地方政府的土地收金接近2012年的一半；3月份新國五條出臺，房市陷入暫時沉寂，全國土地零出讓；進(jìn)入4、5、6月份之后，一線城市商品房量價齊升，北京、上海、廣州等地不約而同地推出多個優(yōu)質(zhì)地塊紛紛“搶收”。

相對于在地產(chǎn)商面前表現(xiàn)出強(qiáng)勢奪利的角色而言，地方政府面對土地所有者的中央政府就要收斂和低調(diào)得多，二者之間太極推拿式游戲也若隱若現(xiàn)。按照中央政府的要求，地方地方必須從土地出讓純收益中提取不低于10%的比例安排用于廉租住房保障，不低于15%的比例用于農(nóng)業(yè)土地開發(fā)，10%用于農(nóng)田水利建設(shè)，以及10%用于教育等。顯然，在落實了以上提取金額后，地方政府能夠自主處置的資金就會變少。于是，地方政府在如何降低計提土地純收益以減少上述項目的開支上動起了心思。

通過操縱成本收益賬目表，做高土地出讓的成本以規(guī)避資金上繳就是一種行之有效的“合規(guī)”方式。如一條道路的修建原本應(yīng)由財政出資，但土地部門可以將之放入土地出讓的一級開發(fā)過程中，這就變成了成本。土地出讓后看似純收益降低，但實際上地方借此減少了財政支出，相當(dāng)于增加了財力。并且，地方也可以據(jù)此減少對上述四大支出項目的提成。

如果說地方政府與純商業(yè)性質(zhì)的房地產(chǎn)公司以及中央政府之間存在著深淺不同的利益博弈色彩的話，那么其與具有城市融資平臺性質(zhì)的域內(nèi)地產(chǎn)商之間則具有十分密切的共生共榮關(guān)系，二者之間長期心照不宣地進(jìn)行著背靠背的雙贏游戲。作為對沖人民銀行不允許地方政府從金融機(jī)構(gòu)直接貸款之規(guī)定的重要手段，地方政府普遍成立了各種準(zhǔn)政府性質(zhì)的地產(chǎn)公司，以此通過土地出讓和抵押來獲取間接融資，而對于這些為自己盡心效力的域內(nèi)地產(chǎn)公司，地方政府往往會以提供城市與工程建設(shè)項目作為回報。一般說來，為了做大城市投融資平臺，以更大手筆地從金融機(jī)構(gòu)取得信貸資源，通過名下的地產(chǎn)公司大量收儲土地是地方政府的習(xí)慣性作為。據(jù)《2012年中國國土資源公報》顯示，截至2012年底，全國84個重點城市處于抵押狀態(tài)的土地面積為34.87萬公頃，抵押貸款總額5.95萬億元，同比分別增長15.7%和23.2%。特別需要強(qiáng)調(diào)的是，地方政府通過土地抵押所帶來的隱形收益長期以來并未被計入土地財政之中。

彌散開來的烏云

從土地上密密麻麻誕生出的“金蛋”在充實政府腰包的同時也強(qiáng)化了地方財政的繁育能力。靠著坐地起價，地方政府實現(xiàn)GDP大干快上的底氣變得更加充足；依靠著以地生錢，地方政府競相勾勒出了一幅幅經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長的藍(lán)圖。然而，在鶯歌燕舞的繁蕪經(jīng)濟(jì)鏡像背后，諸多并不健康的因子開始快速發(fā)酵，國家和地方經(jīng)濟(jì)肌體的痙攣程度日益加劇。

“土地財政”與“地王”乃一個硬幣的兩面是公眾普遍認(rèn)可的客觀事實。一方面，“地王”是“土地財政”的必然需求，因為“土地財政”只有依靠“地王”的支撐才能不斷地得到豐盈與疊加；另一方面，“地王”的頻現(xiàn)還助長了地方政府以地生財?shù)念A(yù)期，使得“土地財政”不斷得到刺激和強(qiáng)化。自然，在時間周期中，“土地財政”和“地王”是兩個保持著高度共振的經(jīng)濟(jì)元素。以2013年上半年為例，全國300個城市成交樓面均價上漲至1078元/平方米，同比上漲37%，與此相呼應(yīng)，地方政府又上演了新一輪的土地“搶收”，實現(xiàn)了“土地財政”打破歷史記錄的進(jìn)賬。

“土地財政”和“地王”聯(lián)袂表演的結(jié)果必然是國內(nèi)房價的進(jìn)一步上漲和地產(chǎn)泡沫的堆積。一方面，由于地價一般占到房價的30%至60%，開發(fā)商從地方政府手中高價購得土地，必然會將溢價成本打到房價中去，未來房價具備了上漲的客觀動力；另一方面，房企敢于高價出手拿地，賭注的就是未來房價一定會進(jìn)一步上漲，這種推理性思維很容易蔓延到買方市場層面，從而誘導(dǎo)和強(qiáng)化消費者房價上漲的預(yù)期。

的確，“土地財政”讓“地王”分享到高房價的盛宴，但房地產(chǎn)商在導(dǎo)演“地王”大戲的同時也可能正在一步步將自己送入財務(wù)風(fēng)險的泥潭。據(jù)悉，國內(nèi)著名地產(chǎn)商雅戈爾于2010年底出資24.21億元拿下了杭州申花地塊，打破之前該地塊樓面地價記錄，但如今由于資金緊張雅戈爾不得不終止開發(fā)，其已繳付土地款中作為履行合同的4.842億元將不予返還。動態(tài)地判斷，雅戈爾退地可能并非房地產(chǎn)市場的個案。一方面，隨著管理層收緊“銀根”，“錢荒”的持續(xù)使得未來房企的融資渠道將進(jìn)一步收窄，另一方面，房地產(chǎn)市場是一個短周期市場，而且目前房地價已經(jīng)處于高位，土地市場滯后于商品房市場的現(xiàn)實，未來一旦商品房市場走弱且房價進(jìn)入調(diào)整期，更多地產(chǎn)商將面臨資金“斷炊”的風(fēng)險。

在讓地價和房價雞犬升天的同時，“土地財政”也將地方政府推到了財政與金融風(fēng)險聚集的窘境之中。由于中央一系列房地產(chǎn)調(diào)控政策的落地以及土地拆遷成本大幅上升，地方政府所得的土地出讓收入正在不斷萎縮。以2012年為例，當(dāng)年土地出讓金占地方財政收入的比重降至27%，相比10年前31.7%的峰值顯著下降。也正是如此，靠賣地還債的地方政府所面臨的財政壓力與日俱增。審計署審計結(jié)果顯示，至2012年底，4個省本級、17個省會城市本級承諾以土地出讓收入為償債來源的債務(wù)余額7746.97億元，而上述地區(qū)當(dāng)年以土地出讓收入為償債來源的債務(wù)需償還本息2315.73億元，為當(dāng)年可支配土地出讓收入的1.25倍。

等待頂層設(shè)計

作為處理中央政府與地方政府之間以及地方各級政府間的財力分配關(guān)系思維“分稅制”已經(jīng)延續(xù)近20年，在這20年中，地方財政收入占比從當(dāng)初的78%穩(wěn)步下降至目前的52.1%，同期地方財政支出從72%上升到84.8%，中央和地方政府“財政收支倒掛”現(xiàn)象格外清晰，而為了彌補(bǔ)“收支倒掛”所導(dǎo)致的地方財力不足，地方政府不得不打起了借地生財?shù)闹饕?。病從何處生，藥就何處去。既然“土地財政”由于高層體制改革所引致，那么流弊的消除還須依賴于頂層設(shè)計。

圍繞著淡化和終止“土地財政”，目前可以考慮的思路主要有兩條；一是中央政府將本該歸國家所有的土地批租權(quán)從地方政府手中收回來，相應(yīng)地，地方政府賣地收入劃歸中央財政。二是建立剝離政府的土地經(jīng)營管理職能，建立國有土地資產(chǎn)管理公司，代表政府進(jìn)行土地經(jīng)營。在這種情況下，土地供需價格由市場形成，土地的出讓收入不歸地方政府。

剝奪地方政府土地收入權(quán)的同時，必須開辟地方財政收入的多條替代性管道。一方面，要加快深化財稅體制改革，逐步建立以物業(yè)稅為主體稅種，以營業(yè)稅、房地產(chǎn)稅、資源稅和環(huán)境保護(hù)稅為輔助稅種，以企業(yè)所得稅為共享稅種的地方稅體系，使地方政府獲得與事權(quán)相匹配的充分財權(quán)。另一方面，要推動分級債務(wù)管理，建立具有財政預(yù)算約束力的地方舉債融資機(jī)制和透明的債務(wù)管理框架。未來中央政府允許合格的地方政府在市場上公開發(fā)行市政債，為此應(yīng)當(dāng)盡快修訂《預(yù)算法》，使地方政府債券的發(fā)行陽光化與合法化。

特別需要強(qiáng)調(diào)的是，考慮到土地資源稟賦的稀缺性特征，未來地價繼續(xù)上漲將成大勢，但地價的揚(yáng)升又必然推升房價，從這個意義上說，新的地方財政稅收機(jī)制可以隔離地方財政與房產(chǎn)價格的關(guān)系，但恐怕不能消除房價上漲的基礎(chǔ)。正是如此，中央政府應(yīng)當(dāng)確定明細(xì)的土地出讓規(guī)劃，本著讓利于民的思想，采取措施控制地價的上漲幅度，必要時可以實施零地價或低成本的土地供應(yīng)。

我們還需指出，作為財稅體制重構(gòu)后地方財政收入的主要來源，房產(chǎn)稅的啟動與推行由于牽及千家萬戶，政策設(shè)計更應(yīng)該周全與謹(jǐn)慎，以免顧及了地方財政而傷及百姓利益。我們的觀點是，在征收范圍上，房產(chǎn)稅應(yīng)當(dāng)從房價比較高的一線城市開始收繳，然后逐步擴(kuò)展至二、三線城市；在征收對象上，對豪宅采取累進(jìn)稅征收方式的同時，重點向從第三套住房（含第三套）以上開刀；在征收比例上，應(yīng)當(dāng)明確劃定人均免征面積，在基礎(chǔ)上對超出部分進(jìn)行課稅。