主導農村土地流轉 推動縣城人口聚集

[摘 要]農村土地流轉推動縣城人口聚集，縣城人口聚集帶動農村土地流轉，二者相輔相成，相互促進。在政府的主導下，出臺相關的政策和措施，保障進城落戶農民的利益（尤其是土地經營性收入），可以促進農民進行土地流轉，從而推動農村人口向縣城人口聚集。

[關鍵詞]縣城人口聚集 政府主導 土地流轉 土地經營性收入

[中圖分類號]F371.1 [文獻標識碼] A [文章編號] 1009 — 2234（2013）12 — 0086 — 02

沒有土地流轉和集聚，一家一戶實現(xiàn)不了農業(yè)現(xiàn)代化；沒有土地流轉和集聚，城市人口集聚就是一句空話。政府在主導城市化過程中，如果不能很好地主導農村土地流轉，就難以保證進城農民在農村的土地經營性收入，進城農民在農村的土地經營性收入得不到保障的情況下也就難以在縣城安居樂業(yè)。在大力實施縣城人口倍增的大背景下，我縣如何做到既保證農民在農村的土地經營性收入，又能夠讓進城農民在縣城安居樂業(yè)，有效聚集縣城人氣，這是當前亟待探索和解決的大問題。

一、當前萬安縣農村土地流轉的現(xiàn)狀

農民就業(yè)渠道增多，開辟了農村土地流轉市場。多年來，我縣農村土地流轉市場較為活躍，總體在“依法、自愿、有償”的政策框架內運行，流轉面積逐年擴大，集中連片流轉的土地不斷增加，推動了農民向非農產業(yè)轉移。但是由于政府主導作用發(fā)揮不夠，土地流轉速度趨緩，流轉市場“暗流涌動”，農村土地不規(guī)范流轉，不僅侵害了農民的合法權益，而且也造成了農村土地棄耕拋荒，在一定程度上影響了農民進城就業(yè)的步伐。

（一）農村土地流轉的數(shù)量和占比

2006年我縣承包經營的農戶為57900戶，承包耕地351180.4畝。截止2012年5月，全縣耕地流轉面積為21029畝，占承包面積總量的6%，其中流向專業(yè)大戶8740.88畝，占流轉總量的41%。從流轉方式來看，轉包14732畝，轉讓385畝，互換867畝，出租5045畝，分別占流轉總面積的70.1%、1.83%、4.12%、24%。全縣林地總面積215.8萬畝，其中生態(tài)公益林面積67萬畝。到目前止，累計流轉林地17.72萬畝，占全縣可流轉林地總量的12.2%。其中：國有及國群聯(lián)營山林4.5萬畝、集體統(tǒng)一經營山林0.21萬畝、個人自留山（含責任山）13.01萬畝，分別占流轉總面積的25.4%、1.2%、73.4%。

（二）土地流轉較為活躍的區(qū)域

耕地主要流轉區(qū)域為五豐、芙蓉、枧頭、百加、窯頭、潞田、韶口、高陂。林地主要流轉的區(qū)域為寶山、澗田、順峰、枧頭、百加、窯頭、潞田、韶口、彈前等鄉(xiāng)鎮(zhèn)?？傮w情況是耕地流轉市場在下鄉(xiāng)片較為活躍，林地流轉市場在上鄉(xiāng)片較為活躍。

（三）土地流轉的偏好群體

對耕地經營權流轉有預期的有三類人：一是想通過流轉把手中的零散塊地變得更集中；二是離土不離鄉(xiāng)外出打工，留下口糧田，其余地塊流轉出去；三是常年外出打工，想把全部土地流轉出去。？近年來，在國家農業(yè)利好政策鼓勵推動下，越來越多的種養(yǎng)大戶、業(yè)主、企業(yè)在農村集中成片租賃土地，如枧頭鎮(zhèn)九斗村、蘭田村、建村的農戶將1762.88畝土地流轉給了蘭豐農業(yè)種植專業(yè)合作社。全縣100畝以上的種糧大戶有37戶，承包耕地面積8740.88畝，土地流轉規(guī)模在10-100畝427起，100-500畝的流轉17起，500畝以上流轉3起，比前幾年有較大增加，流轉期限一般都在5年以上，有2起在20年以上。

對林地經營權流轉的偏好群體是人均山林面積較多、經濟實力較弱、缺乏經營能力與技術，且地處相對偏僻的農戶。接受流轉的群體主要是民企和造林大戶。全縣流轉的17.72萬畝林地中，流入民營企業(yè)12.01萬畝，流入造林大戶5.21萬畝，如我縣知名度較高的高產油茶種植大戶鄭小安、陳小偉，其接受流轉林地都在萬畝以上。

二、農村土地流轉的利益分析

（一）農村土地流轉的方式

1、耕地流轉形式主要有五種類型：

（1）轉包。土地承包戶將土地使用權轉包給其他成員，這是我縣農村土地流轉的主要形式。主要有兩種方式：一是土地承包戶與他人協(xié)商，將承包地轉包出去，這種方式較為普遍；二是土地承包戶自愿將承包土地委托村、組轉包給他人，如枧頭鎮(zhèn)九斗村，有224戶農戶將1027畝耕地委托村委會轉包給鴻西農業(yè)有限公司經營，主要種植水稻、蔬菜。

（2）出租。土地承包戶將承包土地以出租的方式租賃給本集體經濟組織成員以外的農戶、專業(yè)大戶或農業(yè)經營單位經營，此種方式多為鄉(xiāng)村通過招商引資，爭取農業(yè)專業(yè)大戶或龍頭企業(yè)來承租土地，開展農業(yè)生產經營。全縣通過出租方式流轉的土地面積5045畝，占土地流轉總量24%。

（3）轉讓。土地承包戶進入非農產業(yè)，有了穩(wěn)定的非農收入，已經改變農民職業(yè)身份，他們?yōu)榱吮苊庖蛲恋貟伝暮妥陨斫洕媸艿綋p失，一次性將土地承包經營權轉讓給本集體經濟組織成員。這種轉讓方式流轉的土地385畝，占土地流轉總量1.83%。

（4）互換。土地承包戶之間為了自身生產管理便利或適應專業(yè)化生產的需要，雙方自愿協(xié)商交換土地使用權。通過互換流轉的土地867畝，占土地流轉總量4.12%。

（5）入股。土地承包農戶將土地以股份形式加入農民專業(yè)合作社，這是近幾年來我縣農村出現(xiàn)的土地流轉新形式，盡管目前流轉面積不大，但呈現(xiàn)出發(fā)展趨勢。不僅有利于農業(yè)規(guī)?；?、專業(yè)化、產業(yè)化經營，而且有利于農民財產性收入最大化。如超思琛農業(yè)種植專業(yè)合作社在百嘉九賢村流入土地1538.88畝，其中有63戶承包戶是合作社社員，他們將1081畝土地以股份形式加入合作社，每畝地折算300元股金入股，年終決算后按資金量進行分紅。

2、林地流轉方式。從全縣林地流轉的情況看，主要以自由交易且山場集中連片為主，即出讓人、受讓人雙方協(xié)議確定價格和流轉期限。目前，林地流轉的期限有20年、30年、40年不等；流轉價格根據(jù)現(xiàn)有森林資源情況、道路交通情況、地類等情況以及市場行情而定，且一次性付清轉讓金。

（二）流轉價格

縣域內，因耕地的位置與土質緣故，耕地的流轉價格差異較大，一般農戶間流轉價格100—300元/畝，集中連片流轉的價格為350—400元/畝。下鄉(xiāng)耕地流轉價格普遍為300—400元/畝，上鄉(xiāng)耕地流轉價格普遍為200—300元/畝。林地流轉經營權一般為30年，價格行情看漲，大概為林改后時的2-3倍，達到600-700元/畝。

（三）農村土地流轉的效益分析

1、經營主體受益分析。推進土地流轉，有利于發(fā)展適度規(guī)模經營，培育新型農業(yè)經營主體，提高單位面積產能和效益，實現(xiàn)農業(yè)產出效益最大化。同時，也有利于更多農戶跳出農業(yè)，進入非農產業(yè)就業(yè)創(chuàng)業(yè)，獲取流轉收入和務工經商的雙份收入，實現(xiàn)農業(yè)生產經營零風險。據(jù)測算，農民每流轉一畝耕地，可獲得純收入近300-400元，加上中央直補資金每畝可以獲得500多元的現(xiàn)金收入。農民由原來的單一土地經營者轉變?yōu)楣凸せ虍a業(yè)工人，務工創(chuàng)業(yè)收入超過1萬元。土地實現(xiàn)規(guī)模經營后，經營人可獲得一定的中央補助，包括購置機械等方面的補助，機械連片作業(yè)，節(jié)約了人工、柴油、機械損耗，畝均耕作成本降低5%-10%。林地流轉效益同樣十分明顯。長期以來，由于受到國家政策的約束，加上林農怕政策有變且其本身缺乏經營山林的經濟實力，使大量的自留山、責任山被擱置，讓其自然生長、自生自滅，經濟效益貧乏。林改后，通過流轉山林直接變現(xiàn)，從而保障了林農利益。

2、區(qū)域社會效益分析。土地流轉后，農業(yè)生產經營單位擴大，經營主體素質提高，政府在農村的公共資源利用效率大大提高。更為重要的是，通過土地流轉，使不再從事農業(yè)生產的農民有了進城的沖動和預期，縣城人口的聚集不僅為城市工業(yè)提供勞動力，而且為服務業(yè)發(fā)展提供需求，這就為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展最終解決農村問題提供了現(xiàn)實基礎。

3、經營權屬變更利益趨向分析。盡管農村土地流轉給農民帶來實際利益，但客觀地說，農村土地流轉的收益一般向受讓方傾斜。尤其是林地，投資經營主體得利更多。

三、政府主導農村土地流轉市場十分必要

（一）農村土地流轉隱性市場很大

農村土地拋荒嚴重，據(jù)預測，2012年全縣實際拋荒面積達3萬畝，占耕地面積接近10%，上鄉(xiāng)片區(qū)尤其嚴重，拋荒面積達到1.6萬畝，占該區(qū)域耕地面積20%。很多農戶因為耕地少，增收困難，長年在外務工，而農村的承包地由于田塊小，作業(yè)難度大，加之難以連片，流轉十分困難。這些待價而沽的土地成為我縣較為獨特的土地流轉隱性市場，隨著時間的推移這個隱性市場將繼續(xù)擴大。

（二）保障農民土地經營性收入的前提

土地流轉過程中，農民對相關政策法規(guī)缺乏認知，對土地的所有權和經營權歸屬缺乏了解，對土地的市場行情和交易技巧把握不準，農民要獲得穩(wěn)定可靠的土地等經營性收入，單純依靠自身覺悟在現(xiàn)階段顯然不夠，政府必須加以監(jiān)管、引導，提供服務。

（三）政府主導農村土地流轉十分必要

沒有政府主導的農村土地流轉市場是不規(guī)范、不健康、也是難以持續(xù)的，民間許多無契約流轉已經成為不穩(wěn)定因素，一些專業(yè)大戶巧取豪奪，造成農村資源分配的嚴重不公，久而久之勢必給農村社會穩(wěn)定埋下隱患。政府主導的必要性不僅在于區(qū)域性農業(yè)行為的選擇，包括農業(yè)發(fā)展路徑和產品發(fā)展方向的個性化選擇，注重吸收和有意識地培育具有戰(zhàn)略眼光的農業(yè)企業(yè)家，活躍我縣農村土地流轉市場，而且更為重要的是在于有意識地減少農民，減少村莊，為城市發(fā)展不斷積蓄力量。另外，有序變更土地權屬，從而保障農民利益不受侵害也顯得十分必要。

四、保障土地經營性收入將成為農民進城動力

給農民適當?shù)馁Y金補助，同時保留其土地承包經營權不變，山林經營權不變，在這種利好政策引導下，農民進城沖動較為強烈。據(jù)移民辦今年6月份初步調查顯示，庫區(qū)、深山區(qū)、地質災害頻發(fā)區(qū)有700多戶近3000人有進城購房就業(yè)預期。但是可以預見，農民進城預期在農村土地經營性收入得不到保障的情況下仍有可能改變，即使在縣城購房，仍有可能回村種地。因此，保障農民土地經營性收入仍是關鍵，必須設法破題。

（一）建立農村土地產權交易中心

考慮到進城農民分散，土地集中連片困難等實際情況，建議建立覆蓋全縣范圍內的土地流轉市場，使土地流轉在更大范圍進行。該中心可與林業(yè)要素市場合并，為副科級事業(yè)單位，直屬縣政府。運行程序為：農民進城購房后，向鄉(xiāng)鎮(zhèn)提出土地經營權流轉意向，鄉(xiāng)鎮(zhèn)實地勘驗后與農民簽訂代管協(xié)定，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)匯總土地宗數(shù)，然后交由農村土地產權交易中心負責交易。中心按規(guī)定收取適當交易管理費。

（二）風險評估

政府主導農村土地流轉存在一定的風險，表現(xiàn)在土地集中連片難，大戶培養(yǎng)難，交易及時率難以保證。但是風險應該可控。假定農民進城每年可以達到5000人，那么農民需要流轉的耕地約為5000畝，按300元基準價算，需要150萬元，與農民進城對縣城經濟的拉動比，仍然是微不足道。

（三）降低風險的措施

1.以農業(yè)發(fā)展路徑和產品發(fā)展方向的個性化選擇，吸引和培育有戰(zhàn)略眼光的農業(yè)企業(yè)家。目前，我縣土地流轉的受讓方大都對政策扶持的預期比較高，對農業(yè)經營收益的預期反而比較低，這在一定程度上影響了農村土地流轉的進程。我縣農業(yè)稟賦獨特，尤其是發(fā)展有機農業(yè)的條件優(yōu)越，以舉辦“萬安品魚節(jié)”為契機，大力宣傳我縣倡導有機農業(yè)的政策和環(huán)境，唱響萬安“祈福圣地”品牌，吸引更多大型農業(yè)高端企業(yè)落戶萬安。同時，引導鼓勵社會民營資本投資農業(yè)，扶優(yōu)、扶強、培育壯大重點農業(yè)龍頭企業(yè)。

2.運用價格杠桿撬動農村土地流轉。完善的土地流轉市場要充分發(fā)揮其價格機制，使得土地流轉價格能充分反映土地流轉供需雙方的供給需求關系，引導農村土地合理流轉，確保農民在土地流轉中獲得更大利益。

〔責任編輯：史煥翔〕