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    論沿海灘涂的概念和法律屬性

    2013-12-31 00:00:00谷海霞
    理論觀察 2013年12期

    [摘 要]我國對沿海灘涂的利用在不斷增多,但由于其特殊的地質(zhì)學(xué)特征,我國土地和海洋類法律對其概念的規(guī)定卻產(chǎn)生了分歧,本人認(rèn)為沿海灘涂是一個不可分割的整體,同時從歷史、借鑒國外和可持續(xù)發(fā)展等角度來看,其法律性質(zhì)也應(yīng)是海域,所有權(quán)屬于國家,由海洋主管部門進行調(diào)整。

    [關(guān)鍵詞]沿海灘涂;概念;法律屬性;可持續(xù)發(fā)展

    [中圖分類號]D921 [文獻標(biāo)識碼] A [文章編號] 1009 — 2234(2013)12 — 0062 — 02

    沿海灘涂作為巨大的土地后備資源已經(jīng)越來越受到重視。以江蘇省為例,江蘇擁有灘涂面積1031萬畝,占全國1/4以上,而且仍然以每年3萬-5萬畝的速度淤漲,而江蘇的人均耕地占有量僅為0.87畝,為此,《江蘇沿海地區(qū)發(fā)展規(guī)劃》規(guī)定,到2020年計劃匡圍灘涂270萬畝。隨著開發(fā)進度,因沿海灘涂、圍塘等的征收而引發(fā)的矛盾也頻頻出現(xiàn)。主要集中在征收補償問題上,將沿海灘涂定性為土地或者海域的補償金相差幾倍甚至幾十倍。因此學(xué)者、律師、群眾紛紛呼吁,國家應(yīng)盡快明確灘涂、圍塘等的屬性,出臺相關(guān)法規(guī),以維護灘涂、圍塘使用者的權(quán)益。

    一、沿海灘涂的概念

    (一)地質(zhì)學(xué)上沿海灘涂的概念

    沿海灘涂實際上是大陸和海洋的過渡地帶,在自然屬性上,一般將沿海灘涂分為三部分:(1)潮上帶,指平均大潮高潮線以上的淤泥質(zhì)沉積地帶,此地帶雖靠近海洋,但并未被海水淹沒;(2)潮間帶,指平均大潮高潮線與平均低潮線之間,即潮間帶之間的泥質(zhì)、砂質(zhì)和巖灘等沉積地帶,該地帶會間歇性的被海水淹沒,屬于典型的灘涂,或者是狹義的灘涂;(3)潮下帶,指平均低潮線以下的淺水區(qū)泥砂質(zhì)沉積地帶,該地帶是常年被海水淹沒的,只是海水較淺。雖然沿海灘涂在地理特點上可以分為三個部分,但實際上它們是一個互相聯(lián)系的整體,在生態(tài)功能上是不能分割的,而且在實際中也是常被作為一個整體來開發(fā)利用的。

    (二)法律上沿海灘涂概念的沖突

    目前法律上并沒有一個明確而獨立的概念。海洋和土地管理相關(guān)的法律都將其納入調(diào)整范圍,對其概念和范圍的規(guī)定也發(fā)生了沖突。

    1.海洋類法律對沿海灘涂的界定

    《中華人民共和國海域使用管理法》第2條規(guī)定,“本法所稱海域,是指中華人民共和國內(nèi)水、領(lǐng)海的水面、水體、海床和底土。本法所稱內(nèi)水,是指中華人民共和國領(lǐng)?;€向陸地一側(cè)至海岸線的海域。”因此,海岸線便成了海域與陸地的分界線。海岸線是平均大潮高潮時水陸分界的痕跡線。據(jù)此可見,沿海灘涂中的潮間帶和潮下帶是屬于海域的,但不包括靠近海岸部分的陸地。

    《海洋環(huán)境保護法》第95條規(guī)定:“濱海濕地,是指低潮時水深淺于 6 米的水域及其沿岸淹濕地帶,包括水深不超過6米的永久性水域、潮間帶(或洪泛地帶)和沿海低地等?!睋?jù)此,沿海灘涂雖也屬海洋的一部分,但這里的濱海濕地與地質(zhì)學(xué)上的沿海灘涂是同一個概念,包含三個部分。

    這樣,在海洋有關(guān)的法律中沿海灘涂的外延已經(jīng)發(fā)生了分歧。

    2.土地相關(guān)法律的規(guī)定

    我國《民法通則》第74條規(guī)定,集體所有的財產(chǎn)包括法律規(guī)定為集體所有的土地、灘涂等。最新頒布的《物權(quán)法》第48條也規(guī)定除法律規(guī)定屬于集體所有的外,灘涂屬于國家所有。根據(jù)《土地管理法實施條例》第2條規(guī)定,依法不屬于集體所有的灘涂及其他土地,屬于全民所有,即國家所有??梢?,我國民法通則、物權(quán)法和土地管理法將灘涂作為土地的一種形態(tài),而且這些法律中并沒有規(guī)定灘涂僅指海水高潮線以上的部分。

    由此可見,我國在立法上對沿海灘涂的概念是矛盾的,兩部分的法律既存在重疊,也有沖突。

    (三)沖突的解決

    很多學(xué)者提出了解決沖突的方案,典型的觀點是將潮上帶作為土地,而將潮間帶和潮下帶作為海域的一部分。這樣可以兼顧土地和海洋管理部門的權(quán)力,節(jié)省立法成本,具有合理性,但也存在著很大的缺陷。

    沿海灘涂不僅僅是一個法律概念,它更是一個完整的生態(tài)系統(tǒng),如人為分割,會因為割裂其聯(lián)系,導(dǎo)致生態(tài)功能失調(diào),產(chǎn)生嚴(yán)重的后果。所以我們在法律上應(yīng)遵循沿海灘涂的自然屬性,將其視為一個不可分割的整體。同時,根據(jù)可持續(xù)發(fā)展理念我們也要全面地考慮灘涂的生態(tài)功能,將沿海灘涂在法律上作為一個整體看待。因此本人認(rèn)為,沿海灘涂在法律上的概念應(yīng)與地質(zhì)學(xué)上的概念一致,包含潮上帶、潮間帶和潮下帶三部分。

    二、沿海灘涂的法律屬性

    那么應(yīng)將灘涂作為土地的一部分還是海域的一部分呢?該問題的實質(zhì)是沿海灘涂在法律上的性質(zhì)問題,即其法律屬性。確定沿海灘涂應(yīng)作為海域還是土地,以此為出發(fā)點,才能確認(rèn)灘涂使用權(quán)利的性質(zhì),也才可以為主管部門確立一個可以依據(jù)的法律標(biāo)準(zhǔn)?!?〕

    沿海灘涂是一個地質(zhì)學(xué)上的概念,由于其特殊的地理屬性,雖然人們對沿海灘涂有了一定的利用,但也僅限于近海捕撈和航運,相對于浩渺無邊的海洋,人類的利用規(guī)模非常有限,人們可隨意使用,并不必擔(dān)心會與他人產(chǎn)生沖突,所以長期以來沿海灘涂并不是一項稀缺性資源,所以并不需要傳統(tǒng)民法定紛止?fàn)帯⑽锉M其用的功能的規(guī)范。而按照傳統(tǒng)民法理論,物權(quán)的客體必須為特定物和獨立物,未經(jīng)特定化因無從支配和公示而無法成為物權(quán)的客體,這也使沿海灘涂設(shè)定私權(quán)缺乏一定的可行性。〔2〕因此傳統(tǒng)民商法理論沒有過多的涉及有關(guān)沿海灘涂的法律規(guī)范。在我國,因沒有先例可循,對沿海灘涂的法律調(diào)整存在很大爭議,立法上也有很多沖突。

    (一)土地權(quán)屬說

    如果依據(jù)現(xiàn)行法律和國務(wù)院批準(zhǔn)的土地分類,灘涂屬于土地范疇,則沿海灘涂存在國家和集體所有兩種形式。對灘涂的使用,按照物權(quán)法上土地的用途,分為兩種,一是在建設(shè)用地上設(shè)立的土地使用權(quán),另一種是在農(nóng)用地上設(shè)立的土地承包經(jīng)營權(quán)?!?〕相應(yīng)的沿海灘涂也應(yīng)由土地管理部門進行行政管理,核發(fā)土地使用權(quán)證。

    (二)海域權(quán)屬說

    如按照海洋環(huán)境保護法和海域使用管理法的規(guī)定,沿海灘涂有大部分屬于海域,則其只能歸國家所有,個人或者單位可以獲得海域使用權(quán),由海洋行政主管部門進行管理,核發(fā)海域使用證。

    (三)本人觀點

    本人認(rèn)為,如果想要節(jié)約立法成本,對現(xiàn)有法律不進行較大改變,則可將沿海灘涂作為海域的一部分。之所以持此觀點,有如下幾點理由。

    1.沿海灘涂的功能更接近于海域

    目前對沿海灘涂的利用主要集中在海水養(yǎng)殖、鹽業(yè)、旅游、濕地生態(tài)保護等方面,這與海域的功能基本一致。雖然,沿海灘涂也可以通過填海造陸、圍墾等變?yōu)榻ㄔO(shè)用地或者農(nóng)業(yè)用地,但由于成本和技術(shù)問題,范圍還是相當(dāng)有限的,而且本人認(rèn)為,通過填海造陸和圍墾,已經(jīng)將原來的沿海灘涂在地理性質(zhì)上變?yōu)檎嬲耐恋兀簿筒辉偈茄睾┩?,?yīng)該通過征收等形式予以變更。所以與海洋相連接的沿海灘涂在法律屬性上應(yīng)與海域一致。

    2.將沿海灘涂視作海域是大勢所趨

    從歷史上來看,我國法律將沿海灘涂作為土地加以規(guī)定不過是權(quán)宜之計,沒有修訂應(yīng)該是沒有意識到灘涂性質(zhì)問題,而非有意為之。后來的《海域使用管理法》已經(jīng)為修訂土地管理利用類法律法規(guī)準(zhǔn)備了銜接制度。

    在海域使用管理法頒布之前,根據(jù)民法通則、物權(quán)法、土地管理法的規(guī)定,灘涂屬于土地的一種,可以歸集體所有,所以大量的沿海灘涂已經(jīng)以集體的名義發(fā)包出去。針對這一情況,《海域使用管理法》第22條規(guī)定,“本法實施前,已經(jīng)由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織或者村民委員會經(jīng)營、管理的養(yǎng)殖用海,符合海洋功能區(qū)劃的,經(jīng)當(dāng)?shù)乜h級人民政府核準(zhǔn),可以將海域使用權(quán)確定給該農(nóng)村集體經(jīng)濟組織或者村民委員會,由本集體經(jīng)濟組織的成員承包,用于養(yǎng)殖生產(chǎn)?!痹谖覈w經(jīng)濟組織主體虛位的背景下,將灘涂可以被集體經(jīng)濟組織所有,修改為沿海灘涂僅為國家所有,可以授權(quán)給集體經(jīng)濟組織使用,再由集體經(jīng)濟組織發(fā)包給其成員用于養(yǎng)殖生產(chǎn)。〔3〕可見,海域使用管理法將灘涂作為海域的一部分,我國應(yīng)該逐漸有計劃的修訂土地管理類法律法規(guī),使其與海洋類法律之間協(xié)調(diào)一致起來。

    3.符合世界上絕大多數(shù)國家的立法例

    在羅馬法中,規(guī)定海岸延伸到冬季最高潮所達到的極限,依據(jù)自然法而為眾所共有的物。這種傳統(tǒng)的對海洋和土地的劃分,在當(dāng)代也沒有多少變化。在日本,認(rèn)為海面以下的地域不是土地。而韓國對沿海灘涂的重視度更高,其將海岸帶承認(rèn)為一個獨立的部分,既不歸屬于陸地也不歸屬于海域。認(rèn)為海岸帶是近岸帶海域12海里和沿岸陸域1公里的范圍?!?〕 我國國土面積廣闊,對沿海灘涂的利用度還不是很高,所以還沒有像韓國那樣獨立立法的必要,但本人認(rèn)為國際上通常的做法都是將沿海灘涂作為海域的,我國也可以借鑒國外經(jīng)驗,將沿海灘涂視作海域。

    4.迎合了國家海洋戰(zhàn)略的需要

    國家的海洋能力(即海權(quán))是指國家分配海洋戰(zhàn)略資源的效率,這些資源被有目的整合在一起,以達到國家在海洋或者濱海地區(qū)的一種預(yù)想的最終狀態(tài)。海權(quán)的獲得是通過海洋的有形資源和無形資源的不斷融合而實現(xiàn)的,它使國家能夠利用其海洋基礎(chǔ)資源并利用其外部的機會,建立有利于國家發(fā)展并且提高國家國際地位的持久性的海洋競爭優(yōu)勢。國家的海洋能力有賴于資源的有效利用,并與組織結(jié)構(gòu)密切相關(guān)。海權(quán)只有在不斷地戰(zhàn)略實施中才能變得越來越強大,越來越有價值?!?〕將沿海灘涂作為海域的一部分,實現(xiàn)海洋的完整性,顯然會提高國家對海洋的利用能力,提升我國的國際地位,將沿海灘涂劃入海洋類法律體系下調(diào)整是具有很大的前瞻性和戰(zhàn)略意義的。

    5.有利于貫徹可持續(xù)發(fā)展的理念

    相對于土地的開發(fā)利用程度,人們對海洋的探索和開發(fā)還是相對有限的。從我國的實際情況來看,雖然我們改造自然的能力在不斷加強,但由于認(rèn)識的有限和經(jīng)濟利益的強烈刺激,我國對土地的開發(fā)利用還存在著盲目過度性和粗放性。而沿海灘涂具有著保護物種與生物多樣性、凈化環(huán)境、調(diào)節(jié)氣候、穩(wěn)定岸線、維系區(qū)域生態(tài)平衡的功能,其生態(tài)系統(tǒng)卻比較脆弱,一旦開發(fā)利用不當(dāng)或者過度,都會帶來嚴(yán)重的甚至是不可逆轉(zhuǎn)的不利后果。而對于海域的利用,目前還主要集中在養(yǎng)護、養(yǎng)殖、鹽田等影響較小的方式上,相對而言破壞和污染的力度較小,且我國對海洋的開發(fā)利用較晚,相較于土地開發(fā)的粗放和保守,在開發(fā)和管理理念上,更為先進和科學(xué)。因此如果沿用海洋類法律制度對沿海灘涂進行調(diào)整、管理和利用,對于沿海灘涂的可持續(xù)發(fā)展更加有利。

    綜上,本人認(rèn)為沿海灘涂應(yīng)是包含濱海陸地、潮間帶和淺海的整體,而且在目前法律制度下,將其法律性質(zhì)視為海域更為合理。但隨著對沿海灘涂認(rèn)識的加深和開發(fā)利用,我國有必要在將來進行專門立法,屆時可將沿海灘涂作為一個獨立的部分進行專項管理。

    〔參 考 文 獻〕

    〔1〕馬得懿.法律視域下沿海經(jīng)濟帶建設(shè)研究,北京:科學(xué)出版社,2011,(06):24.

    〔2〕馬得懿.法律視域下沿海經(jīng)濟帶建設(shè)研究,北京:科學(xué)出版社,2011,(06):15.

    〔3〕梁慧星.中國物權(quán)法研究〔M〕.北京:法律出版社,1998:581.

    〔4〕張洪波.淺析灘涂的性質(zhì)〔J〕.科技信息,2007,(13).

    〔5〕劉洪濱.韓國海岸帶綜合管理概況〔J〕.太平洋學(xué)報,2006,(09).

    〔6〕劉新華.論海島對發(fā)展國家海權(quán)的戰(zhàn)略意義〔J〕.中國海洋大學(xué)學(xué)報:社會科學(xué)版,2007,(04).

    〔責(zé)任編輯:陳 思〕

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