我國(guó)非營(yíng)利組織公信力的弱化與重建

[摘 要]伴隨著政府管理模式的轉(zhuǎn)變以及公共產(chǎn)品、服務(wù)社會(huì)化進(jìn)程的加快，我國(guó)非營(yíng)利組織不斷發(fā)展壯大，極大地促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展。但非營(yíng)利組織與政府、企業(yè)一樣存在著道德風(fēng)險(xiǎn)、信任危機(jī)，缺乏公信力的事實(shí)一再刺激著公眾的神經(jīng)。非營(yíng)利組織公信力的弱化使其難以獲得運(yùn)營(yíng)所必需的資源支持，發(fā)展陷入困境。文章在對(duì)我國(guó)非營(yíng)利組織公信力不足的表現(xiàn)及其原因分析的基礎(chǔ)上，認(rèn)為制度建設(shè)是提升我國(guó)非營(yíng)利組織公信力的關(guān)鍵。

[關(guān)鍵詞]非營(yíng)利組織；公信力弱化；制度建設(shè)

[中圖分類號(hào)]D632 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A [文章編號(hào)] 1009 — 2234（2013）12 — 0041 — 03

一、“郭美美事件”引發(fā)紅十字會(huì)信任危機(jī)

2011年6月21日，“郭美美Baby”微博認(rèn)證信息是“紅十字會(huì)商業(yè)總經(jīng)理”，上網(wǎng)炫耀名車、名包引起關(guān)注。受“郭美美事件”引發(fā)，網(wǎng)絡(luò)爆料，商業(yè)系統(tǒng)紅十字會(huì)自成立以來，多項(xiàng)公益活動(dòng)背后曾與諸多企業(yè)有合作。被指涉嫌利用公益之名，實(shí)則商業(yè)操作獲取利潤(rùn)。2011年12月31日，經(jīng)聯(lián)合調(diào)查組歷經(jīng)半年調(diào)查得出結(jié)論：商紅會(huì)負(fù)責(zé)人利用雙重身份，違規(guī)關(guān)聯(lián)交易，嚴(yán)重違反了公益組織原則。經(jīng)商中國(guó)商業(yè)聯(lián)合會(huì)同意，商業(yè)系統(tǒng)紅十字會(huì)被撤銷。調(diào)查報(bào)告中強(qiáng)調(diào)，商紅會(huì)中不存在“紅十字商UUSqOOlCnpFKJ1s604yU1w==會(huì)”這一機(jī)構(gòu)，沒有設(shè)立“紅十字會(huì)商業(yè)總經(jīng)理”這一職務(wù)；郭美美與中國(guó)紅十字會(huì)總會(huì)及商紅會(huì)沒有任何關(guān)系?！?〕

雖然紅會(huì)存在諸多問題，但其救災(zāi)能力無疑是業(yè)內(nèi)第一的，多年來已經(jīng)形成了一套完整的救災(zāi)體系，救災(zāi)物資儲(chǔ)備也是最豐富的。公眾對(duì)于紅會(huì)的質(zhì)疑主要集中在公開透明這一問題上，許多網(wǎng)上的責(zé)難更多也是輿情的反應(yīng)，但紅會(huì)的自查自糾卻使公眾的質(zhì)疑持續(xù)發(fā)酵。2013年蘆山7.0級(jí)地震發(fā)生以來，紅會(huì)募捐額一度落后于壹基金，知名企業(yè)以及公眾的“用腳投票”讓這個(gè)官方色彩濃厚的慈善機(jī)構(gòu)相對(duì)失色。

“郭美美事件”讓紅會(huì)遭遇了嚴(yán)重的信任危機(jī)，2012年12月，中國(guó)紅十字會(huì)總會(huì)宣布成立中國(guó)紅十字會(huì)社會(huì)監(jiān)督委員會(huì)，此舉被外界視為紅會(huì)加強(qiáng)自我監(jiān)督的一個(gè)重要舉措。〔2〕

據(jù)了解，社監(jiān)委委員并非社會(huì)公選，而是受紅會(huì)邀請(qǐng)，以志愿者身份提供建議及監(jiān)督。不過，在社監(jiān)委的官方微博上，明確寫明社監(jiān)委是獨(dú)立的第三方監(jiān)督機(jī)構(gòu)。社會(huì)監(jiān)督委員開展工作后所發(fā)生的費(fèi)用誰來負(fù)擔(dān)？公眾因此普遍質(zhì)疑社監(jiān)委監(jiān)督的獨(dú)立性，社監(jiān)委如何定位也成為關(guān)注焦點(diǎn)。

二、當(dāng)前我國(guó)非營(yíng)利組織公信力缺失的表現(xiàn)

非營(yíng)利組織的公信力是組織賴以生存的重要資產(chǎn)，是社會(huì)各界對(duì)其的廣泛信任。非營(yíng)利組織只有擁有良好的公信力才能不斷地引導(dǎo)志愿者的加入，并獲得社會(huì)的捐贈(zèng)以及政府的財(cái)力援助。非營(yíng)利組織一旦不能得到社會(huì)大眾的信任，組織就會(huì)陷入危機(jī)，甚至有分崩離析的可能?！?〕中國(guó)紅十字會(huì)的公信力弱化有其本身的特殊性，但也從側(cè)面反映了目前我國(guó)非營(yíng)利組織在公信力建設(shè)上存在的諸多缺陷。我國(guó)非營(yíng)利組織公信力不足主要表現(xiàn)在如下幾個(gè)方面：

（一）非營(yíng)利組織低下的資金使用效率

在我國(guó)非營(yíng)利組織中，組織資金的使用效率很低，組織通常都沒辦法完成本身的公益目標(biāo)。由于我國(guó)缺少能對(duì)非營(yíng)利組織的資金和組織運(yùn)行進(jìn)行監(jiān)督和評(píng)價(jià)的第三方機(jī)構(gòu)，也就無法向社會(huì)公眾確切公布非營(yíng)利組織資金的使用情況以及組織的運(yùn)行情況。另外普通社會(huì)民眾對(duì)非營(yíng)利組織的評(píng)估也因?yàn)槌杀具^高而不切實(shí)際。這就造成了非營(yíng)利組織的資金因無人監(jiān)督而在使用時(shí)很大程度上會(huì)偏離組織自身的職責(zé)，造成資金使用的低效率?！?〕中國(guó)紅十字會(huì)早先出現(xiàn)的萬元帳篷的現(xiàn)象，體現(xiàn)了紅會(huì)資金使用的低效率。

（二）非營(yíng)利組織高昂的管理成本

非營(yíng)利組織在行使職責(zé)時(shí)所花費(fèi)的成本往往比起其取得的成果差距甚遠(yuǎn)。非營(yíng)利組織在獲得捐款之后，捐款的使用的方向已被確定，有些用少量資源就可以解決的問題，依然被投入了很多人力物力，時(shí)常會(huì)造成資源的浪費(fèi)。又由于非營(yíng)利組織內(nèi)部專業(yè)財(cái)務(wù)人員的缺少，不利于組織對(duì)各種款項(xiàng)進(jìn)行有效的管理，而管理的成本也不斷地增加。

（三） 非營(yíng)利組織制度的不完善

隨著非營(yíng)利組織的不斷發(fā)展壯大，官僚化傾向也會(huì)隨之出現(xiàn)，組織個(gè)人往往會(huì)利用組織制度的漏洞或無限權(quán)力來為自己謀取私利，而非營(yíng)利組織的章程卻不能對(duì)其進(jìn)行規(guī)范，政府部門和社會(huì)相關(guān)利益群體也無法對(duì)其進(jìn)行有效的處理。組織最后就會(huì)變成為個(gè)人或組織謀取利益的工具，這會(huì)極大地降低非營(yíng)利組織的公信力。上海紅十字會(huì)出現(xiàn)的萬元餐費(fèi)收據(jù)直接就表明了紅會(huì)財(cái)務(wù)管理制度存在問題。

三、我國(guó)非營(yíng)利組織公信力弱化的原因

（一）我國(guó)非營(yíng)利組織公信力弱化的內(nèi)在原因

1.使命和社會(huì)責(zé)任感不強(qiáng)

我國(guó)非營(yíng)利組織缺少社會(huì)責(zé)任，主要表現(xiàn)在非營(yíng)利組織社會(huì)責(zé)任的不明確。和政府、營(yíng)利性企業(yè)一樣，非營(yíng)利組織也必須對(duì)組織的行為負(fù)責(zé)。因?yàn)榉菭I(yíng)利組織的非營(yíng)利性和工作的自愿性等特性，要保證非營(yíng)利組織真正的承擔(dān)起自身的使命并規(guī)范自身行為，是一項(xiàng)非常復(fù)雜的任務(wù)。〔5〕我國(guó)現(xiàn)在對(duì)非營(yíng)利組織管理的制度還不完善，無法有效規(guī)范非營(yíng)利組織的行為，這會(huì)降低非營(yíng)利組織在人們心中的地位。

2.缺少相應(yīng)的專業(yè)人才

在我國(guó)的非營(yíng)利組織中，人員招聘的渠道并不完善，有很多非營(yíng)利組織的工作人員都是政府的離退休人員。此外，非營(yíng)利組織的定員和編制都極其有限，人才來源主要是靠志愿者的志愿。這樣的人事制度不利于優(yōu)秀人才加入非營(yíng)利組織。而且非營(yíng)利組織的人才培養(yǎng)機(jī)制也存在滯后性，難以培養(yǎng)出優(yōu)秀的專業(yè)人才。

3.產(chǎn)權(quán)制度存在缺陷

產(chǎn)權(quán)不是一個(gè)單一的權(quán)利，而是權(quán)利的集合。無論是出資人、受益人亦或者受托人，都不享有完整的組織所有權(quán)。這就使得所有權(quán)缺位成為組織一開始就存在的缺陷。而非營(yíng)利組織先天的所有者缺位、權(quán)責(zé)不明，使得利用產(chǎn)權(quán)缺陷謀取私利成為可能?！?〕從一萬多元一頂?shù)膸づ竦饺f元的餐費(fèi)，再到郭美美的炫富行為，中國(guó)紅會(huì)募集到的捐款的用途不斷收到社會(huì)公眾的質(zhì)疑。社會(huì)公眾普遍懷疑紅十字會(huì)私吞了捐款，這大大降低了紅會(huì)公信力，不利于紅會(huì)的發(fā)展。

4.沒有完善的信息披露制度

非營(yíng)利組織普遍存在信息披露制度不完善的情形，公眾遠(yuǎn)遠(yuǎn)談不上了解非營(yíng)利組織的相關(guān)信息。很多捐贈(zèng)人查詢不到或很難查詢到受捐贈(zèng)的非營(yíng)利組織的各種信息時(shí)，捐贈(zèng)者就可能放棄捐贈(zèng)，轉(zhuǎn)而通過其他方式進(jìn)行捐贈(zèng)。這就會(huì)導(dǎo)致非營(yíng)利組織出現(xiàn)“籌資困境”。以紅十字會(huì)為例，很多社會(huì)公眾在捐財(cái)捐物之后很難在紅十字會(huì)的網(wǎng)絡(luò)信息平臺(tái)上找到詳細(xì)捐贈(zèng)信息。紅十字會(huì)曾經(jīng)表示其官方網(wǎng)站十萬元以上捐款的用途都有著詳細(xì)的記錄，公眾可以隨意查詢。但實(shí)際上很多人的捐款是沒有10萬元的，這就表示大部分人都無法了解這些捐款的使用情況。這樣的情況使得公眾無法信任紅會(huì)，難以繼續(xù)通過紅十字會(huì)捐款。甚至網(wǎng)易也曾因?yàn)椴荒鼙O(jiān)控紅十字會(huì)的捐款使用情況而放棄與紅十字會(huì)的捐贈(zèng)合作。這無疑表現(xiàn)出紅十字會(huì)的公信力受到了相當(dāng)?shù)南魅酢?/p>

5.缺乏科學(xué)有效的內(nèi)部治理機(jī)制

非營(yíng)利組織應(yīng)該建立起嚴(yán)格的而不是寬泛的，切實(shí)具體的而不是空洞表面的內(nèi)部管理機(jī)制。然而我國(guó)的非營(yíng)利組織絕大部分都是國(guó)有性質(zhì)的，和政府有著剪不斷理還亂的聯(lián)系。部分非營(yíng)利組織甚至是政府的附屬機(jī)構(gòu)，直接受政府的管理，行使的是政府職能。正是由于這個(gè)原因造成了非營(yíng)利組織內(nèi)部管理制度不夠完善。

6.缺少運(yùn)行資金

非營(yíng)利組織資金十分匱乏，許多非營(yíng)利組織因?yàn)榻?jīng)費(fèi)缺乏而無法開展正常的活動(dòng)、履行自身的職責(zé)，處在解散的邊緣。一些非營(yíng)利組織為了維持組織的存在，通過經(jīng)營(yíng)一些與本組織無關(guān)甚至是違法的活動(dòng)來賺取經(jīng)費(fèi)，這種情況會(huì)嚴(yán)重的影響非營(yíng)利組織的公信力，從而導(dǎo)致更少的捐贈(zèng)，惡性循環(huán)就這樣產(chǎn)生了。

（二）我國(guó)非營(yíng)利組織公信力弱化的外在原因

1.社會(huì)信用的薄弱

隨著社會(huì)的不斷發(fā)展，社會(huì)信用體系的建設(shè)成為人們普遍關(guān)注的問題。但是當(dāng)前社會(huì)信用體系建設(shè)的重心是政府、企業(yè)和個(gè)人，忽略了對(duì)非營(yíng)利組織公信力建設(shè)的關(guān)注，這就使得非營(yíng)利組織公信力缺少外部環(huán)境的支持，而顯得薄弱。

2.法律法規(guī)不完善

完善的法律法規(guī)體系能夠?qū)Ψ菭I(yíng)利組織進(jìn)行科學(xué)有效的監(jiān)督和管理。但是我國(guó)目前并沒有真正出臺(tái)一部治理非營(yíng)利組織的法律法規(guī)?！?〕這就造成了很多非營(yíng)利組織的成員以組織的名義來謀取個(gè)人利益。更有一些企業(yè)為了逃稅，通過各種手段把自己偽裝成非營(yíng)利組織，蒙騙政府和社會(huì)公眾。這無疑會(huì)降低非營(yíng)利組織在社會(huì)公眾心中的地位。

3.政府管理不善

自從我國(guó)改革開放以后政策發(fā)生改變，政府主要傾向于進(jìn)行分權(quán)和放松管制。政府對(duì)非營(yíng)利組織的管理更傾向于對(duì)其合法性進(jìn)行審批。相關(guān)條例只規(guī)定了我國(guó)非營(yíng)利組織登記的條件，對(duì)如何進(jìn)行管理沒有詳細(xì)的條例。事實(shí)上我國(guó)非營(yíng)利組織除了受民政部門登記機(jī)構(gòu)的登記管理之外，還受到本行業(yè)的相關(guān)主管部門的管理。但兩個(gè)部門之間卻存在相互推讓責(zé)任的行為，這就造成了非營(yíng)利組織游離于政府之外?！?〕非營(yíng)利組織很容易在沒有政府進(jìn)行監(jiān)管的情況下偏離自身的公益目標(biāo)而逐漸營(yíng)利化，這對(duì)非營(yíng)利組織公信力的建設(shè)很不利。

4.志愿精神的缺失

驅(qū)使非營(yíng)利組織運(yùn)行的既不是對(duì)利潤(rùn)的追求，也不是對(duì)權(quán)力的渴望，而是在志愿精神支持下的互助主義和利他主義。非營(yíng)利組織運(yùn)行的目的并不是追求經(jīng)濟(jì)利益和自身效益，而是在于組織價(jià)值的實(shí)現(xiàn)，主要是為了追求社會(huì)公德。志愿精神對(duì)于非營(yíng)利組織來說非常重要。但中國(guó)傳統(tǒng)文化卻不利于志愿精神的成長(zhǎng)。在中國(guó)，人們之間的慈善是由血緣人倫衍生出來的慈善，人們難以對(duì)素不相識(shí)之人或者對(duì)自己沒有行為道德責(zé)任的人產(chǎn)生關(guān)懷之情。相對(duì)來說，西方的慈善崇尚眾生平等，這種慈善觀超越了以血緣為紐帶的親屬關(guān)系?！?〕這種觀念的核心是人道主義的精神。中國(guó)文化的特殊性導(dǎo)致的志愿精神的缺乏會(huì)嚴(yán)重影響非營(yíng)利組織的公信力。

5.缺少專業(yè)化的評(píng)估機(jī)構(gòu)

對(duì)非營(yíng)利組織的活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督的第三方機(jī)構(gòu)的缺失，公眾缺少監(jiān)督非營(yíng)利組織的有效途徑和手段，新聞媒體對(duì)非營(yíng)利組織活動(dòng)的監(jiān)督力度也不夠強(qiáng)大。導(dǎo)致許多人避開慈善組織，前往災(zāi)區(qū)送錢送物，凸顯了民眾對(duì)非營(yíng)利組織的不信任，建立專業(yè)化的評(píng)估機(jī)構(gòu)是當(dāng)務(wù)之急。

四、制度建設(shè)是重建非營(yíng)利組織公信力的關(guān)鍵

（一）建立完善的非營(yíng)利組織外部法律制度

完善的法律體系是維護(hù)社會(huì)信用，保證其健康發(fā)展的必然要求，這樣有利于提高非營(yíng)利組織及其成員的社會(huì)合法性，而我國(guó)目前關(guān)于非營(yíng)利組織的法律法規(guī)只有少少的幾部。但現(xiàn)在這些法律法規(guī)已經(jīng)無法全面地規(guī)范非營(yíng)利組織活動(dòng)。這些條文對(duì)非營(yíng)利組織的財(cái)務(wù)、用人、考評(píng)、監(jiān)督等等方面沒有做出詳細(xì)切實(shí)的規(guī)定。這些盲點(diǎn)的存在嚴(yán)重地影響非營(yíng)利組織的發(fā)展以及公信力的建設(shè)。因此，必須不斷完善現(xiàn)有的法律法規(guī)，設(shè)立管理非營(yíng)利組織的實(shí)體法以及程序法。這就是從立法的角度來加強(qiáng)非營(yíng)利組織的公信力。

（二）建立科學(xué)有效的非營(yíng)利組織內(nèi)部管理機(jī)制

1.建立完善的非營(yíng)利組織的產(chǎn)權(quán)制度

公信力作為非營(yíng)利組織的重要資產(chǎn)，是非營(yíng)利組織得以存在的重要保證。而我國(guó)非營(yíng)利組織在產(chǎn)權(quán)問題上先天就存在缺陷，一不小心就會(huì)釀出危機(jī)。因此必須建立完善的產(chǎn)權(quán)制度，明確非營(yíng)利組織的產(chǎn)權(quán)關(guān)系，使非營(yíng)利組織真正成為獨(dú)立的產(chǎn)權(quán)主體，這樣才能解決因?yàn)楫a(chǎn)權(quán)缺陷而產(chǎn)生的貪污行為。

2.建立有效的人力資源管理制度

非營(yíng)利組組織要建立有效的人力資源管理網(wǎng)絡(luò)，嚴(yán)格考查員工的工作資格，積極吸引高素質(zhì)的志愿者或優(yōu)秀人才加入組織。同時(shí)加強(qiáng)對(duì)組織管理人員的培訓(xùn)，提升其專業(yè)知識(shí)，提高他們的管理水平，改善他們的人才觀念。在增加員工進(jìn)入組織的渠道的同時(shí)，也要把握好員工的出口關(guān)，完善退出制度，努力提升員工競(jìng)爭(zhēng)意識(shí)。這樣才能確保管理人員把社會(huì)捐款發(fā)揮的社會(huì)效益進(jìn)行最大化，更好的完成組織的公益目標(biāo)，提高組織公信力。

3.建立簡(jiǎn)潔有效的財(cái)務(wù)管理制度

首先非營(yíng)利組織要建立多渠道的融資機(jī)制。通過爭(zhēng)取政府財(cái)政撥款獲得資金，亦或者進(jìn)行募款活動(dòng)湊集資金，從社會(huì)各階層獲得支援。其次，非營(yíng)利組織完善自身的財(cái)務(wù)制度，對(duì)非營(yíng)利組織的財(cái)務(wù)依法進(jìn)行管理，并且把非營(yíng)利組織的財(cái)務(wù)情況向社會(huì)公開，接受社會(huì)監(jiān)督。社會(huì)公眾在了解到相應(yīng)信息之后自然會(huì)相信非營(yíng)利組織。

4.建立多主體的問責(zé)機(jī)制

非營(yíng)利組織要建立多主體的問責(zé)機(jī)制，不但要克服組織內(nèi)部可能存在的官僚化、行政化傾向，改變陳舊落后的工作方式，在組織內(nèi)部進(jìn)行問責(zé)交代，還要向政府部門和社會(huì)上相關(guān)利益團(tuán)體進(jìn)行問責(zé)交代，這樣才能保證組織科學(xué)規(guī)范的運(yùn)行?！?0〕

（三）建立科學(xué)有效的信息披露制度

因?yàn)榉菭I(yíng)利組織自身資金來源問題，組織有向社會(huì)大眾公開相關(guān)信息的義務(wù)。我國(guó)非營(yíng)利組織應(yīng)該建立科學(xué)有效的信息披露制度，使得非營(yíng)利組織能夠成為透明的信息中心。在網(wǎng)絡(luò)逐漸發(fā)達(dá)的現(xiàn)代社會(huì)，非營(yíng)利組織應(yīng)該構(gòu)建以網(wǎng)絡(luò)為主導(dǎo)的信息平臺(tái)。通過此平臺(tái)，可以使組織活動(dòng)更加規(guī)范化、科學(xué)化、透明化，使社會(huì)公眾更加了解組織的性質(zhì)、宗旨和運(yùn)行，從而滿足公眾的知情權(quán)。這樣就加強(qiáng)了兩者之間的信任。非營(yíng)利組織的公信力也可以得到切實(shí)提高。

（四）加強(qiáng)政府監(jiān)管

在中國(guó)只有政府才有權(quán)力通過法律形式對(duì)非營(yíng)利組織進(jìn)行監(jiān)督管理，其他組織都不具有該權(quán)利。我國(guó)很多非營(yíng)利組織都在一定程度上從屬于政府，為了更好的對(duì)其進(jìn)行管理，我國(guó)政府必須從傾向于評(píng)估改變?yōu)閮A向于監(jiān)管，同時(shí)放寬登記控制，增強(qiáng)非營(yíng)利組織的自主性，把重心放在組織運(yùn)行規(guī)范的管理上，這樣才能更好地提升非營(yíng)利組織公信力。

（五）組建獨(dú)立的民間評(píng)估機(jī)構(gòu)

獨(dú)立的民間評(píng)估機(jī)構(gòu)是獨(dú)立于政府機(jī)構(gòu)之外的第三部門，它并沒有法律所賦予的管制權(quán)。獨(dú)立的民間評(píng)估機(jī)構(gòu)主要是通過搜集非營(yíng)利組織的相關(guān)信息并以一定標(biāo)準(zhǔn)對(duì)非營(yíng)利組織進(jìn)行評(píng)估，再把相應(yīng)的評(píng)估結(jié)果向社會(huì)大眾進(jìn)行公開，保證公眾有了解非營(yíng)利組織狀況的機(jī)會(huì)，加強(qiáng)公眾對(duì)非營(yíng)利組織的信任，對(duì)非營(yíng)利組織的公信力建設(shè)有著極大的促進(jìn)作用。

〔參 考 文 獻(xiàn)〕

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〔責(zé)任編輯：陳玉榮〕