論我國公共政策執(zhí)行偏差的糾正機制

[摘 要]目前我國公共政策在落實過程中出現(xiàn)了不同程度的偏差和扭曲，這不僅嚴重降低了政策的實際效果，而且對國家發(fā)展的整體戰(zhàn)略布局造成重大影響。本文論述了公共政策的基本概念和政策執(zhí)行偏差的各種表現(xiàn)；分析了我國公共政策執(zhí)行偏差的原因；提出了完善政策執(zhí)行偏差的糾正機制的對策建議。

[關(guān)鍵詞]公共政策； 政策執(zhí)行偏差； 糾正機制

[中圖分類號]D63 [文獻標識碼] A [文章編號] 1009 — 2234（2013）12 — 0024 — 02

美國公共政策的學者艾利森曾說過，“在實現(xiàn)政策目標的過程中，方案確定的功能只占10%，而其余的90%則取決于有效的執(zhí)行。”政策執(zhí)行的徹底程度、準確程度對政策的實際效果是非常關(guān)鍵的因素。在公共政策執(zhí)行的過程中，往往是無法保證政策的徹底執(zhí)行和準確執(zhí)行，從而導致政策執(zhí)行出現(xiàn)偏差。

一、我國公共政策執(zhí)行中存在的具體問題

（一）政策執(zhí)行過程中權(quán)力配置問題

一方面，地方政府獲得自主權(quán)后，逐漸發(fā)展壯大，以至于開始影響中央宏觀調(diào)控的執(zhí)行。“上有政策，下有對策”，政策執(zhí)行出現(xiàn)偏差。敷衍執(zhí)行、部分執(zhí)行甚至替代執(zhí)行等在政策上做小動作的現(xiàn)象屢屢出現(xiàn)。另一方面，中央政府為了樹立中央權(quán)威，強化宏觀調(diào)控，又開始收回之前下放的權(quán)力，地方政府失去了部分自主權(quán)，不得不服從中央的命令，然而，地方失去之前的行政權(quán)力后，也失去了很大的行政積極性，從而降低了政策執(zhí)行的效率，甚至對于政策采取機械執(zhí)行的方式，無法達到政策預定效果。這就出現(xiàn)了在權(quán)力配置上“一放就亂，一收就緊”的惡性循環(huán)。

（二）政策執(zhí)行需要經(jīng)過的行政層級過多

政策執(zhí)行的過程是從高層政府向基層政府傳達的過程，也是政策從抽象化到具體化的過程。目前，中國的政府層級分為中央、省、市、縣四級，層層下發(fā)的政策，難免不會出現(xiàn)偏差。比如，在2001年，國務院辦公廳下發(fā)了《關(guān)于關(guān)閉國有煤礦礦辦小井和鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦停產(chǎn)整頓的緊急通知》，某省接到通知后，下發(fā)給各地方政府并督促制定了具體要求和任務。到下半年，關(guān)閉全部礦辦小井22處，關(guān)閉鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦619處。但是，對照國務院辦公廳原政策文件的要求，有些地方政府對上級政策精神的貫徹還存在不少差距。如果真的要嚴格執(zhí)行中央政策，則本省煤礦業(yè)將大大受損，在省級政策下發(fā)的過程中就留了空隙，政策執(zhí)行在省級執(zhí)行過程中就開始出現(xiàn)偏差，到了市級政府對政策進行傳遞的過程中，則又會考慮本區(qū)域的經(jīng)濟發(fā)展和財政收入中小煤礦的貢獻，政策執(zhí)行也不會嚴格按照省級政府的要求，最后到各地方基層政府落實的時候，小煤礦的存在與其財政收入的聯(lián)系則更為密切，更不愿意嚴格執(zhí)行。于是，政策在一級一級傳遞過程中，偏差出現(xiàn)了乘數(shù)效應，最后則出現(xiàn)假關(guān)閉不關(guān)閉的現(xiàn)象也就不奇怪了。

（三）行政機構(gòu)職能重疊與權(quán)限不清

社會事務的管理往往涉及諸多部門，各部門間權(quán)限重疊的情況時有發(fā)生。在政策執(zhí)行過程中，往往會觸及這些部門的利益，形成多方博弈局面。一方面，如果政策對于執(zhí)行主體而言是有利的，則政策可能涉及到相關(guān)部門都想從中分一杯羹，從而導致各方積極介入、爭相管理的局面。出現(xiàn)這種情況，各方執(zhí)行部門是撈到好處了，但卻損害了公共利益，政策執(zhí)行也偏離了既定的目標，無法達到預定的效果。另一方面，如果政策對于執(zhí)行主體而言沒有利益甚至會損害其利益，則各部門之間就往往出現(xiàn)“踢皮球”、相互扯皮和推諉的現(xiàn)象，使政策無法得到落實，政策執(zhí)行出現(xiàn)偏差。

（四）政策執(zhí)行中常出現(xiàn)運動式治理方式

“運動式治理”是中國特有的一種社會治理方式。運動式治理是脫胎于過去計劃經(jīng)濟時代的政治運動，通過執(zhí)政黨和國家官僚組織有效的意識形態(tài)宣傳和超強的組織網(wǎng)絡滲透，以發(fā)動群眾為主要手段，在政治動員中集中與組織社會資源以實現(xiàn)國家的各種治理目的， 進而達成國家的各項治理任務。運動式治理在當時特定的社會歷史條件下，是具有一定的合理性的?，F(xiàn)在，中國日益步入市場經(jīng)濟，國家治理的社會基礎開始發(fā)生根本性的變化，中國國家治理方式也迫切需要作適應性地調(diào)整與變革，這意味著應該更多地通過常規(guī)化的法律法規(guī)、制度規(guī)范、合法程序來執(zhí)行公共政策，實現(xiàn)社會管理，而不是采取“運動式”的政策執(zhí)行和社會管理方式。

二、我國政策執(zhí)行偏差的主要原因

通過分析我國政策執(zhí)行過程中出現(xiàn)的問題，可以總結(jié)出一下幾點我國政策執(zhí)行偏差的主要原因：

（一）政策執(zhí)行主體的自利性

公共選擇理論認為，政策執(zhí)行者也是“經(jīng)濟人”，他們在政策執(zhí)行過程中也會出現(xiàn)為自己謀求利益的行為或者傾向，從而使政策執(zhí)行出現(xiàn)偏差，甚至政策失敗。由于政府等行政部門掌握著社會公共權(quán)力，政策執(zhí)行過程也就是社會公共資源的分配和整合過程。公共政策制定的初衷是為了公共利益和國家整體利益，但政策從中央到地方政府的傳遞執(zhí)行過程中，執(zhí)行主體的利益范圍逐漸縮小，從而使其更加注重公共政策內(nèi)容中涉及自身利益的部分和范圍，對于其他部分則經(jīng)常忽略。政策執(zhí)行主體的自利性還可能導致不同利益主體間的利益博弈，從而導致政策執(zhí)行偏差。這種博弈分為橫向同一層級不同執(zhí)行主體的利益博弈和縱向不同層級政策執(zhí)行主體的利益博弈。

（二）政策執(zhí)行環(huán)境的影響

政策環(huán)境具有復雜性、多樣性、差異性和變異性的特點，這些特點給政策執(zhí)行增加復雜性和困難。我國目前處于全面實現(xiàn)社會主義市場經(jīng)濟的轉(zhuǎn)型時期，區(qū)域發(fā)展不平衡，城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡，文化觀念新舊并存。這些現(xiàn)實環(huán)境給中國公共政策的制定和執(zhí)行帶來了諸多的問題和矛盾。根據(jù)美國行政學家弗雷德？W？里格斯的行政生態(tài)理論，我國屬于過渡社會的行政模式。里格斯認為，過渡社會的行政模式既具有農(nóng)業(yè)社會行政模式的一些特征，又具有工業(yè)社會行政模式的一些特征，明顯帶有新舊并存、稻稗混雜的特點。公共行政受制于各種傳統(tǒng)勢力的影響而不能起到約束和規(guī)范作用。在中國具體表現(xiàn)為有，完全的市場經(jīng)濟尚未形成，地方保護主義影響著國家經(jīng)濟政策的執(zhí)行；地方民間團體對地方政府有著較大的影響；社會文化觀念中還殘留著許多傳統(tǒng)陳舊的思維方式和習慣；行政機構(gòu)中官僚主義氣息較為嚴重，人情面子對公共行政的影響還很嚴重等等。

（三）政策執(zhí)行方式的不合理

第一，過分依賴行政方式。在執(zhí)行過程中，行政方式被過于濫用的現(xiàn)象也十分明顯。部分執(zhí)行主體在執(zhí)行政策的具體過程中不考慮目標群體對政策的認知水平和心理承受能力，動輒采用行政命令、行政強制、行政處罰等強硬的行政手段，給政策目標群體留下傲慢、霸道的印象，損害政府形象和權(quán)威性，甚至引發(fā)社會矛盾。另外，在一些經(jīng)濟領(lǐng)域的公共政策，也采取行政方式去干預，影響了市場秩序，也無法真正實現(xiàn)政策的預定效果。第二，法律方式使用不到位。在政策執(zhí)行過程中，“有法不依，執(zhí)法不嚴”的現(xiàn)象依然存在。依法行政的缺失使得政策執(zhí)行失去合法性，無法保證政策執(zhí)行的持續(xù)性，政策目標群體更容易對政策執(zhí)行者產(chǎn)生抵觸情緒，在侵犯到其利益的情況下還可能向政策執(zhí)行者提出行政訴訟，使政策執(zhí)行產(chǎn)生偏差甚至失敗。

（四）政策執(zhí)行監(jiān)督機制不完善

第一，目前各類監(jiān)督主體之間缺乏協(xié)作，監(jiān)督范圍與監(jiān)督責任不明確，尚未形成一個嚴密有序、分工合理、協(xié)調(diào)互動、運行高效的有機整體。監(jiān)督過程中往往存在相互推諉、扯皮、甚至是無人監(jiān)督，使監(jiān)督內(nèi)容難以落實；或者多頭出擊，監(jiān)督過程難以協(xié)調(diào)，各類監(jiān)督主體的作用受到了限制，減弱了各種監(jiān)督對公共政策執(zhí)行的制約作用。第二，對于政策執(zhí)行的效果，中國還沒有專門的考察評估和控制的獨立機構(gòu)，現(xiàn)在通常由上級行政部門在對下級部門進行人事考核的過程中間接行使其職能。然而，這種考核對于政策執(zhí)行偏差的控制而言不具有時效性，并且無法涉及到具體政策執(zhí)行的考核。與國外發(fā)達國家相比，他們大量的獨立機構(gòu)對政府政策執(zhí)行的控制取得了良好的效果。比如美國，僅聯(lián)邦獨立機構(gòu)就有30多個，涉及國家安全、公務員管理、環(huán)境能源、通商貿(mào)易、教育科學、文化衛(wèi)生、消費者權(quán)益、社會保障等諸多領(lǐng)域。這些獨立機構(gòu)控制著各領(lǐng)域的政策執(zhí)行，防止政策執(zhí)行偏差，并與總統(tǒng)的意愿和政策目標保持步調(diào)一致，維護社會公共利益。而目前，中國還沒有相關(guān)的獨立機構(gòu)對政策執(zhí)行保持控制，因此，政策執(zhí)行缺少即時的考核和控制，又沒有獨立機構(gòu)對政策執(zhí)行進行監(jiān)督控制，政策執(zhí)行產(chǎn)生偏差也就難以得到糾正。

三、政策執(zhí)行偏差的糾正機制

（一）建立和完善政策執(zhí)行主體的利益調(diào)整機制和利益表達途徑

地方政府承擔的責任使得地方政府逐漸成為獨立的利益主體，要合理的認識到地方政府的利益，保護正當利益，協(xié)調(diào)中央和地方的關(guān)系。依法明確地方政府的正當利益是政府行為的重要驅(qū)動力，它可以提高政府工作效率，激勵工作人員盡職盡責完成工作。此外，還應該建立地方政府正當利益表達途徑，給地方政府自利性以舒解的渠道。

（二）調(diào)整政策執(zhí)行主體的權(quán)力配置

第一，合理劃分中央和地方的權(quán)限?？偟脑瓌t應當是：既要有體現(xiàn)全局利益的統(tǒng)一性，又要有統(tǒng)一指導下兼顧局部利益的靈活性；既要有維護國家宏觀調(diào)控權(quán)的集中，又要在集中指導下賦予地方必要的權(quán)力”。同時，必須從法律層面規(guī)范中央和地方政府的關(guān)系，規(guī)避由于中央和地方財權(quán)事權(quán)劃分問題激發(fā)自利性，引發(fā)政策執(zhí)行偏差。第二，合理劃分各具體政策執(zhí)行部門間的權(quán)力配置。必須明確各部門的職能范圍、權(quán)力大小、管轄區(qū)域等，以法律法規(guī)和行政規(guī)章的形式確定下來，避免因為因職能重疊和權(quán)限不清導致的政策執(zhí)行的混亂局面。對于出現(xiàn)的新的尚未明確的目標群體或管理對象，政策執(zhí)行者應當及時召開各方會議明確管理權(quán)限，使政策得到及時有效地執(zhí)行。

（三）建立完善的政策執(zhí)行監(jiān)督機制

第一，理順監(jiān)督體制，使監(jiān)督機構(gòu)更加獨立。改變專門監(jiān)督機構(gòu)現(xiàn)行的雙重領(lǐng)導體制，實行垂直管理，保證監(jiān)督不受到地方政府或其他利益集團的干預，才能保障監(jiān)督的有效性和權(quán)威性。第二，建立監(jiān)督機構(gòu)和司法部門的權(quán)限連接。建立監(jiān)督機構(gòu)和司法部門的工作連接可以有效的提高工作效率，懲治由于自利性造成政策執(zhí)行偏差的相關(guān)責任人。第三，注重政策執(zhí)行過程的監(jiān)督。建立健全相關(guān)監(jiān)督的程序和操作規(guī)范。將結(jié)果監(jiān)督和過程監(jiān)督更好的結(jié)合起來，避免自利性政策執(zhí)行偏差形成。第四，全面實現(xiàn)政務公開，讓政策在陽光下執(zhí)行。

（四）建立完善的政策執(zhí)行控制機制

第一，建立獨立的政策執(zhí)行監(jiān)督機構(gòu)，調(diào)查所在地政策的執(zhí)行情況，指導地方或單位正確執(zhí)行公共政策，保證政策有效運行，并及時糾正當?shù)卣邎?zhí)行的偏差，，取締一切違背黨和人民利益的地方“土政策”，保證黨和國家的政策不折不扣地執(zhí)行。第二，全面量化公共政策的各種概念、規(guī)則、條件、范圍、效果，建立全方位的政策指標體系，運用指標系數(shù)精確衡量政策執(zhí)行的準確性與徹底性，建立不同層次的政策執(zhí)行偏差坐標。每項中央政策都要通過政策執(zhí)行偏差坐標考量政策執(zhí)行的最終偏差系數(shù)，并列入各級政策執(zhí)行主體的績效考核內(nèi)容之中，以確保公共政策得到嚴格執(zhí)行。

〔責任編輯：張 港〕