民辦高等院校學(xué)生處分權(quán)的法律效力研究

摘 要： 與我國(guó)民辦高等教育的快速發(fā)展相適應(yīng)，民辦高校在我國(guó)發(fā)展迅速，但有關(guān)民辦高校在行政法上的地位如何，是否具備行政法意義上的行政主體資格，民辦高等院校學(xué)生處分權(quán)的法律效力如何，既未有立法的明確規(guī)定，又欠缺必要的學(xué)術(shù)研究。民辦高等院校學(xué)生處分權(quán)在行政法上法律地位模糊的現(xiàn)狀，民辦高等院校學(xué)生處分權(quán)的法律效力的不確定性，既不利于民辦高校的未來(lái)發(fā)展，又無(wú)益于行政法學(xué)的完整研究。因此，有必要對(duì)民辦高校是否具備行政主體資格及民辦高等院校學(xué)生處分權(quán)的法律效力進(jìn)行深入的研究和探討。

關(guān)鍵詞： 民辦高校 學(xué)生處分權(quán) 法律效力

一、民辦高等院校的法律地位

中國(guó)的私立教育源遠(yuǎn)流長(zhǎng)。早在2400年前的春秋時(shí)期，孔子等就開(kāi)始興辦私學(xué)。戰(zhàn)國(guó)時(shí)期，形成了以儒、墨、道、法為代表的“百家爭(zhēng)鳴”局面。自此以后，私立學(xué)校在傳承中華文明方面發(fā)揮了重要作用。改革開(kāi)放以來(lái)，民辦教育進(jìn)入了新的發(fā)展時(shí)期，我國(guó)民辦高校自上世紀(jì)80年代開(kāi)始起步，經(jīng)過(guò)近30年的發(fā)展，已經(jīng)成為我國(guó)社會(huì)主義高等教育事業(yè)的重要組成部分。然而，與民辦高校的發(fā)展?fàn)顩r極不適應(yīng)的是有關(guān)民辦高校法律地位的長(zhǎng)期立法缺位。立法的缺位既不利于厘清民辦高校的法律地位，又無(wú)益于民辦高校的良性發(fā)展。雖然依據(jù)1998年10月25日起施行的《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》第二條規(guī)定：本條例所稱(chēng)民辦非企業(yè)單位，是指企業(yè)事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體和其他社會(huì)力量以及公民個(gè)人利用非國(guó)有資產(chǎn)舉辦的，從事非營(yíng)利性社會(huì)服務(wù)活動(dòng)的社會(huì)組織。按照此規(guī)定，民辦高校理應(yīng)被定位為民辦非企業(yè)法人，但是“民辦非企業(yè)法人”這一創(chuàng)新的法律概念并不能解決民辦高校在行政法上的法律地位問(wèn)題。

2003年9月1日起施行的《民辦教育促進(jìn)法》第五條規(guī)定：民辦學(xué)校與公辦學(xué)校具有同等的法律地位，國(guó)家保障民辦學(xué)校的辦學(xué)自主權(quán)。這就從法律上確認(rèn)了民辦學(xué)校與公辦學(xué)校具有“同等的法律地位”，但所謂“同等法律地位”究竟應(yīng)作何理解，法律并未明確。筆者認(rèn)為要明確民辦高等院校的法律地位，關(guān)鍵是要厘清民辦高等院校與學(xué)生的關(guān)系，由此決定民辦高等院校的法律地位。

（一）我國(guó)民辦高等院校學(xué)生管理權(quán)的“公權(quán)力性”

按照現(xiàn)行法律規(guī)定，民辦高校同樣享有與公立高校并無(wú)二致的學(xué)籍管理權(quán)，具有與公立高校一致的學(xué)籍注冊(cè)權(quán)、獎(jiǎng)勵(lì)與處分權(quán)等管理權(quán)限，諸管理權(quán)都具有單方強(qiáng)制性的特點(diǎn)，足以對(duì)被管理學(xué)生的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生實(shí)質(zhì)的影響?！懊褶k高等院校所擁有的為實(shí)現(xiàn)其公共教育職責(zé)所必需的、對(duì)象為與高等學(xué)校并無(wú)人事隸屬關(guān)系的接受高等教育學(xué)生的學(xué)籍管理權(quán)并非私法意義上的私權(quán)利”，該權(quán)力的“公權(quán)力”屬性是毋庸置疑的，民辦高校所擁有的學(xué)籍管理權(quán)不能因其投資主體為非國(guó)有機(jī)構(gòu)或個(gè)人而否認(rèn)其所擁有的學(xué)籍管理權(quán)的公權(quán)力性質(zhì)。

（二）我國(guó)民辦高等院校的“公法約控性”

隨著我國(guó)行政法學(xué)理論的發(fā)展，區(qū)分公、私法已為學(xué)界共識(shí)。與國(guó)外私立大學(xué)的私法約束不同的是，我國(guó)的民辦高校不僅并未排除于公法的約束之外，而且必須嚴(yán)格遵守公法規(guī)定，《教育法》與《高等教育法》等相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定同樣適用于民辦高校。這與國(guó)外私立大學(xué)無(wú)需受控于約束公共權(quán)力的法律法規(guī)，僅受私法約束的情況有較大區(qū)別。

同時(shí)，區(qū)別于國(guó)外私立大學(xué)受行政權(quán)約束較小的狀況，我國(guó)的民辦高校受行政權(quán)的約控程度要大得多。相關(guān)法律法規(guī)均明文規(guī)定國(guó)務(wù)院教育行政部門(mén)是全國(guó)民辦教育的統(tǒng)籌與管理工作，縣級(jí)以上的地方各級(jí)人民政府教育行政部門(mén)為本行政區(qū)域內(nèi)民辦教育的主管部門(mén)，民辦高等院校必須接受各級(jí)教育行政主管部門(mén)的各項(xiàng)行政管理、檢查與評(píng)估，行政權(quán)的約控貫穿于民辦高校的設(shè)立、辦學(xué)、發(fā)展的全過(guò)程，涉及民辦高校教學(xué)與管理的各個(gè)方面。

（三）我國(guó)民辦高等院校具備“行政主體性”

筆者認(rèn)為現(xiàn)代社會(huì)組織日益復(fù)雜，我們不能要求社會(huì)組織適應(yīng)理論，追求邏輯上的完滿(mǎn)，社會(huì)組織永遠(yuǎn)面對(duì)的是它所生存的環(huán)境。理論要有生命力，就必須適應(yīng)活的生活，作出更有說(shuō)服力的解釋。我們不能待理論體系的邏輯完滿(mǎn)之后再來(lái)解決實(shí)際難題，而應(yīng)正面現(xiàn)實(shí)中的實(shí)際難題，推進(jìn)實(shí)際問(wèn)題的解決。民辦高等院校在行政法上的法律地位問(wèn)題，其是否具備行政法上的行政主體資格，我們不能等待行政主體理論完美之后再予以界定，而應(yīng)直面民辦高等院校存在和發(fā)展的現(xiàn)狀，予以現(xiàn)實(shí)的考量。因此，前述民辦高校的行政主體資格問(wèn)題是應(yīng)建立在其“民辦”的身份上，還是應(yīng)從其享有的權(quán)利、承擔(dān)的職責(zé)、權(quán)力行使的性質(zhì)、與被管理者所形成的法律關(guān)系的性質(zhì)、法律后果的承擔(dān)以及所受的法律約束和權(quán)力約控上予以界定，必須明確。

筆者認(rèn)為民辦高等院校擁有的為法律所確認(rèn)的管理權(quán)的“公權(quán)力”屬性毋庸置疑，其權(quán)力的屬性與公立高校并無(wú)二致。與此同時(shí)，在對(duì)外責(zé)任的承擔(dān)上，擁有獨(dú)立法人財(cái)權(quán)的民辦高等院校，似乎比公立高校更具備“獨(dú)立承擔(dān)由此產(chǎn)生的法律責(zé)任”的法律資格。根據(jù)行政主體要求具備的法律要件，民辦高校具備享有學(xué)籍管理權(quán)，能夠以自己的名義獨(dú)立地對(duì)被管理的學(xué)生作出處理決定，能夠獨(dú)立承擔(dān)行使學(xué)籍管理權(quán)產(chǎn)生的法律后果，符合行政主體要求具備的法律要件。將民辦高等院校定位為民事主體將犯嚴(yán)重的邏輯錯(cuò)誤。

二、民辦高等院校實(shí)施學(xué)生處分權(quán)的法律效力分析

民辦高等院校是法律、法規(guī)授權(quán)的組織，具有行政主體資格。作為法律、法規(guī)的授權(quán)行政主體，在實(shí)施學(xué)生處分權(quán)的過(guò)程中，它與學(xué)生之間不是平等主體之間的民事法律關(guān)系，而是具有隸屬性質(zhì)的行政法律關(guān)系。但這種關(guān)系是內(nèi)部行政法律關(guān)系還是外部行政法律關(guān)系，理論界并沒(méi)有對(duì)此進(jìn)行更深入的探討。

現(xiàn)代行政法理論根據(jù)不同標(biāo)準(zhǔn)將行政法律關(guān)系劃分為不同類(lèi)型，其中以行政法律關(guān)系主體之間是否具有隸屬性為標(biāo)準(zhǔn)，將行政法律關(guān)系劃分為內(nèi)部行政法律關(guān)系與外部行政法律關(guān)系。前者是行政主體之間或者行政主體與所屬的公務(wù)員之間因內(nèi)部行政管理活動(dòng)形成的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，屬于內(nèi)部行政行為；后者是行政主體因外部行政活動(dòng)與公民、法人、社會(huì)組織之間形成的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，屬于外部行政行為。外部行政法律關(guān)系主體之間沒(méi)有上下級(jí)隸屬地位的身份，當(dāng)相對(duì)人認(rèn)為行政主體的具體行政行為侵犯了其合法權(quán)益時(shí)，可以通過(guò)行政復(fù)議、行政訴訟的方式尋求法律救濟(jì)；內(nèi)部行政法律關(guān)系則不具有這一特點(diǎn)，相對(duì)人只能通過(guò)申訴等方式尋求法律救濟(jì)。那么，民辦高等院校在對(duì)學(xué)生實(shí)施警告、嚴(yán)重警告、記過(guò)、留校察看、開(kāi)除學(xué)籍的處分時(shí)，與學(xué)生形成的是內(nèi)部法律關(guān)系，還是外部法律關(guān)系？

筆者認(rèn)為，高等學(xué)校在實(shí)施學(xué)生處分權(quán)的過(guò)程中，與學(xué)生之間既有內(nèi)部行政法律關(guān)系，又有外部行政法律關(guān)系。判斷高等學(xué)校與學(xué)生法律關(guān)系性質(zhì)的基本標(biāo)準(zhǔn)，就是他們之間有沒(méi)有隸屬關(guān)系。而隸屬關(guān)系產(chǎn)生的前提是學(xué)生學(xué)籍的獲得和學(xué)生身份的確定。

也就是說(shuō)，當(dāng)學(xué)生擁有某所高等學(xué)校學(xué)籍，具備該校學(xué)生身份時(shí)，他與學(xué)校之間的關(guān)系就是內(nèi)部行政法律關(guān)系；反之，當(dāng)他喪失學(xué)籍，失去學(xué)生身份時(shí)，他與該高等學(xué)校之間就不再是內(nèi)部法律關(guān)系，而是外部行政法律關(guān)系。眾所周知，學(xué)生取得某一所高等學(xué)校的學(xué)籍，需要一系列復(fù)雜的審查過(guò)程。學(xué)籍是指一個(gè)學(xué)生屬于某學(xué)校的一種法律上的身份或者資格。一旦大學(xué)生按規(guī)定獲得了某所高校的學(xué)籍，就享有使用該校提供的教育教學(xué)資源，參加學(xué)校教育教學(xué)計(jì)劃安排的各項(xiàng)活動(dòng)，完成學(xué)校規(guī)定學(xué)業(yè)后獲得相應(yīng)學(xué)歷證書(shū)的權(quán)利。

按照《普通高等學(xué)校學(xué)生管理辦法》第五條的規(guī)定：“普通高等學(xué)校按照招生規(guī)定錄取的新生，持錄取通知書(shū)和學(xué)校規(guī)定的有關(guān)證件，按期到學(xué)校辦理入學(xué)手續(xù)。”第六條規(guī)定：“新生入學(xué)后，學(xué)校應(yīng)在三個(gè)月內(nèi)按照招生規(guī)定進(jìn)行復(fù)查，經(jīng)注冊(cè)復(fù)查合格，即取得學(xué)籍?！比〉脤W(xué)籍的學(xué)生遂與高等學(xué)校形成內(nèi)部行政法律關(guān)系。而當(dāng)學(xué)生因違法或違紀(jì)喪失學(xué)籍和學(xué)生身份時(shí)，高等學(xué)校與學(xué)生之間的這種隸屬關(guān)系則不復(fù)存在，學(xué)校與學(xué)生因?qū)W籍與身份發(fā)生的關(guān)系就不再是內(nèi)部行政法律關(guān)系，而是外部行政法律關(guān)系。所以，在關(guān)于高等學(xué)校學(xué)生處分的五種形式中，開(kāi)除學(xué)籍直接涉及學(xué)生學(xué)籍的喪失和身份的改變，故屬于《行政訴訟法》的受案范圍，法院應(yīng)適當(dāng)?shù)亟槿胍员O(jiān)督高等學(xué)校自主權(quán)的行使，保護(hù)學(xué)生的合法權(quán)益。而警告、嚴(yán)重警告、記過(guò)、留校察看這四種處分不涉及學(xué)籍、身份的改變，屬于內(nèi)部行政行為，適用于申訴等內(nèi)部行政救濟(jì)手段化解爭(zhēng)議。

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