房產(chǎn)稅改革需謹(jǐn)慎而為

鐘培華 韓孟

鐘培華 韓孟 中國社會科學(xué)院經(jīng)濟研究所研究員

“且喜賦斂畢，幸聞閭井安”，唐代大詩人白居易在《征秋稅畢題郡南亭》中曾生動地描述了他履行征稅職責(zé)時戰(zhàn)戰(zhàn)兢兢、如履薄冰的心態(tài)。白居易主要生活的年代是唐朝中葉“兩稅法”變革之后，由古至今，稅收雖是國家履行職能之必須，卻并非可以隨意而行。在2013年深化經(jīng)濟體制改革的大背景下，筆者認(rèn)為，關(guān)于稅制特別是房產(chǎn)稅的改革需要謹(jǐn)慎而為。

房產(chǎn)稅制框架改革的必要

現(xiàn)行的房產(chǎn)稅執(zhí)行1986年9月15日頒布的《中華人民共和國房產(chǎn)稅暫行條例》，該條例實質(zhì)上是針對生產(chǎn)經(jīng)營單位的經(jīng)營用房產(chǎn)征收房產(chǎn)稅，個人所有非營業(yè)用房產(chǎn)在明文規(guī)定的免征房產(chǎn)稅之列。但《暫行條例》頒布之日也是中國市場化改革包括住房制度改革全面推進之時，以后的發(fā)展注定了《暫行條例》構(gòu)建的房產(chǎn)稅制框架勢有改革的必要。

住房制度改革是中國市場化改革的一部分。30年的改革開放，最大的成效莫過于激發(fā)了巨大的市場潛力，在物質(zhì)生產(chǎn)領(lǐng)域取得了前所未有的進步。住房制度改革最引人矚目的成效是促進了住宅建設(shè)的快速發(fā)展，人民居住水平得到極大改善。然而，廣州等地經(jīng)濟適用房的暫停申請，表明當(dāng)初以經(jīng)濟適用住房為主、多層次住房供給解決居民住房需求的設(shè)想未能成功。盡管中央政府不斷努力，但在住房補貼和保障方面離廣大居民的預(yù)期仍然相去甚遠(yuǎn)，加上房價快速上漲遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過收入的增幅，對房地產(chǎn)市場泡沫風(fēng)險的擔(dān)憂如同對通貨膨脹的擔(dān)憂一樣成為人們關(guān)注的焦點。

房產(chǎn)稅改革牽涉到方方面面，需要分清輕重緩急，作出合理安排。

房價的過快上漲，一方面是住房體制改革釋放了長期被壓抑的需求，而由于市場化改革的某些不到位，相關(guān)的土地、規(guī)劃、市場準(zhǔn)入、行政審批等項制度僵化，房地產(chǎn)市場發(fā)育尚不健全，準(zhǔn)入門檻過高，建房渠道單一，存在開發(fā)商對住房建設(shè)的壟斷等，以致住房供給難以跟上需求增長。另一方面，隨著改革開放以來經(jīng)濟的快速發(fā)展，居民生活水平水漲船高，但也出現(xiàn)收入分配差距逐漸擴大的趨勢，一批先富者率先涌入新興的房地產(chǎn)市場，并逐漸由消費性購房演變?yōu)橥顿Y乃至投機性購房，抬高了房價，客觀上造成了對尚未買房者的某種剝奪。從這個意義上講，對房產(chǎn)稅進行改革，發(fā)揮房產(chǎn)稅對市場的調(diào)節(jié)作用，對部分個人征收房產(chǎn)稅有其必要性。

擴大改革試點范圍的爭議

5月24日，國務(wù)院發(fā)布5月18日批轉(zhuǎn)的國家發(fā)改委《關(guān)于2013年深化經(jīng)濟體制改革重點工作意見》，提出2013年深化經(jīng)濟體制改革的指導(dǎo)思想和總體要求以及年度重點，指出2013年改革重點工作是，深入推進行政體制改革，加快推進財稅、金融、投資、價格等領(lǐng)域改革，積極推動民生保障、城鎮(zhèn)化和統(tǒng)籌城鄉(xiāng)相關(guān)改革?！兑庖姟吩诖罅ν七M的年度重點改革的第5條，明確提出“擴大個人住房房產(chǎn)稅改革試點范圍”。

真實的制度設(shè)計并不總像理論邏輯那樣理想完美，它所要解決的實際問題往往深刻復(fù)雜得多。始于1994年的個人所得稅，其開征的初衷是要調(diào)節(jié)收入分配。從理論上講，累進的個人所得稅設(shè)計是合理的，但個人所得稅實施近20年，盡管國家屢次提高起征點，不斷強調(diào)完善稅收征管，然而收入分配的差距并未改變，相反越拉越大，工薪階層成為納稅的主力。這說明分配結(jié)構(gòu)更主要的是由經(jīng)濟發(fā)展水平和更基礎(chǔ)的制度安排決定，稅收的調(diào)節(jié)作用只能改變收入結(jié)構(gòu)變動的幅度而難以改變其變動方向。這也提示我們稅制改革不會遵從簡單的邏輯，要想達到預(yù)期的成效并不容易。

關(guān)于房產(chǎn)稅改革，目前仍存在較激烈的爭論。支持者認(rèn)為，對個人征收房產(chǎn)稅可以穩(wěn)定地方政府稅源，有利于改變地方財政過多依賴土地出讓金的狀況，可以抑制房地產(chǎn)投資、投機需求，促進住房合理消費，引導(dǎo)土地資源的合理配置，甚而可以調(diào)節(jié)居民收入分配，還可以促使房地產(chǎn)價格回落，甚至有人稱房產(chǎn)稅改革是房地產(chǎn)市場調(diào)控的“殺手锏”。反對者則認(rèn)為，目前情況下，由于土地公有，房產(chǎn)是不完全的個人財產(chǎn)，對其征稅的根據(jù)不足；消費者在房地產(chǎn)交易環(huán)節(jié)已經(jīng)承受了很高的稅費，在此情況下開征房產(chǎn)稅稅負(fù)過重，不符合減輕稅負(fù)的總體稅改方向；給房產(chǎn)稅賦以調(diào)節(jié)市場和收入的功能過于牽強，開征房產(chǎn)稅并不能降低房價等。

在房產(chǎn)稅征管上，尤其不能再出現(xiàn)個人所得稅中工薪階層成為納稅主角的狀況。

房產(chǎn)稅改革存在若干難點

房產(chǎn)稅問題看似簡單，實則牽一發(fā)而動全身，政策性極強，研究房產(chǎn)稅改革問題應(yīng)該結(jié)合我國當(dāng)前改革發(fā)展和經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的大背景，適應(yīng)需求導(dǎo)向型、創(chuàng)新型、資源節(jié)約型經(jīng)濟的方向。

在國家發(fā)改委《關(guān)于2013年深化經(jīng)濟體制改革重點工作意見》中，房產(chǎn)稅改革試點是作為財稅體制改革的一環(huán)，因此要服從于完善社會主義市場經(jīng)濟體制、規(guī)范地方財政收入、推進財政體制改革的需要。按這個要求推動對個人征收房產(chǎn)稅的改革存在若干難點。

首先是處理改革與保護中低收入者利益以及公平賦稅等的關(guān)系。從完善社會主義市場經(jīng)濟體制、推進財稅體制改革、規(guī)范地方財政收入的大局出發(fā)，房產(chǎn)稅似應(yīng)按財產(chǎn)稅的定位逐步推行，使房產(chǎn)稅逐漸成為規(guī)范穩(wěn)定的地方收入來源。中低收入者的利益必須保護，房產(chǎn)稅不能覆蓋中低收入人群也是當(dāng)前的理論共識。但中低收入者目前在社會結(jié)構(gòu)中處于絕大多數(shù)，房產(chǎn)稅要成為使地方擁有穩(wěn)定并具相當(dāng)規(guī)模的收入來源還為時尚早。上海房產(chǎn)稅新政實施一年，全市應(yīng)繳納個人住房房產(chǎn)稅的住房近兩萬套。這大概相當(dāng)于上?！笆晃濉逼陂g新建商品住房銷售套數(shù)的1.4%。

其次是征管困難，需要以財產(chǎn)登記制度、社會財產(chǎn)信息共享、資產(chǎn)評估體系的建立健全等作前提。一些購房者還可能通過各種手段隱瞞個人房產(chǎn)，比如用單位名義購房。這些單位名義的非經(jīng)營用房產(chǎn)，適用什么稅款現(xiàn)在并不清楚，極易形成征管死角。在房產(chǎn)稅征管上，尤其不能再出現(xiàn)個人所得稅中工薪階層成為納稅主角的狀況。

其他還有改革的次序問題，房產(chǎn)稅改革牽涉到方方面面，尤其與市場經(jīng)濟一些基礎(chǔ)層面的改革，包括分配制度、行政體制、財稅體制等互為條件，需要分清輕重緩急，作出合理安排。

此外，房產(chǎn)結(jié)構(gòu)復(fù)雜的難題更值得重視。如果考慮對存量房征收，那么進入市場的房改房也需納入征管范圍，這需要有全面細(xì)致的政策考慮。房產(chǎn)稅改革最終難以避免涉及打破舊有利益格局的問題，推進的艱難可想而知。當(dāng)然，改革大局需要時，就要堅定改革的方向，但同時要把握好政策，穩(wěn)健推進改革。

在關(guān)于房產(chǎn)稅改革試點問題的討論中，房產(chǎn)稅被廣泛認(rèn)為是一項制度建設(shè)。從制度建設(shè)的角度思考房產(chǎn)稅改革，應(yīng)該更關(guān)注公平，更注重改革的嚴(yán)肅性，更強調(diào)適應(yīng)社會經(jīng)濟發(fā)展的總體水平，更能平衡協(xié)調(diào)相關(guān)各方的利益關(guān)系，在做好充分準(zhǔn)備的基礎(chǔ)上穩(wěn)步推進。