讓綜合財政監(jiān)管發(fā)揮實效

廈門專員辦課題組

近年來，中央一級預(yù)算單位的資產(chǎn)管理水平已經(jīng)有了顯著提高。但中央各基層預(yù)算單位因管理層級多、內(nèi)控不健全等原因，其資產(chǎn)管理狀況仍然不容樂觀。日前，廈門專員辦在開展綜合財政監(jiān)管專項檢查時發(fā)現(xiàn)，中央基層預(yù)算單位在國有資產(chǎn)管理方面存在著不少問題，需在今后的綜合財政監(jiān)管工作中予以關(guān)注并加強(qiáng)監(jiān)管。

管理上的缺失

在對外投資管理中，一是對外投資賬面未反映，存在國有資產(chǎn)流失風(fēng)險。如某科研院所以專利技術(shù)出資方式與其他公司（自然人）成立了四家有限公司，其中三家公司合計1282萬元的對外投資未在財務(wù)賬上反映，占該所全部對外投資的80.28%，最早的一家公司已成立16個月。二是未盡責(zé)依法履行出資人的職能。對于對外投資后形成的股權(quán)管理，未及時派駐投資方代表、未及時掌握參股公司財務(wù)經(jīng)營狀況。如某科研院所未嚴(yán)格要求參股公司報送相關(guān)財務(wù)數(shù)據(jù)，未嚴(yán)格要求參股公司提供經(jīng)會計師事務(wù)所審計的財務(wù)報表，導(dǎo)致無法及時掌握參股公司財務(wù)經(jīng)營情況。

另外固定資產(chǎn)賬實、賬賬、賬卡不符現(xiàn)象普遍存在。個別單位財務(wù)部門與資產(chǎn)管理部門溝通不暢，新增資產(chǎn)不入財務(wù)賬、不納入資產(chǎn)系統(tǒng)管理；或是對報廢、調(diào)出的資產(chǎn)不及時核銷、不進(jìn)行賬務(wù)處理；部分資產(chǎn)管理部門還存在未能堅持定期盤點制度，固定資產(chǎn)卡片管理不夠認(rèn)真細(xì)致等問題，造成單位固定資產(chǎn)家底不清。部分單位資產(chǎn)處置程序不完善，處置收入未及時上繳財務(wù)；固定資產(chǎn)核算不當(dāng)，存在未按固定資產(chǎn)實際購置成本入賬、未及時確認(rèn)固定資產(chǎn)、已竣工決算未批復(fù)的基建工程未及時估值入賬等問題。如某事業(yè)單位兩項基建工程分別于2006年2月和2009年9月通過竣工驗收，其賬面結(jié)算金額合計1264.78萬元。決算書上報上級主管部門后因故未得到批復(fù)，截至檢查日，該單位一直未將上述資產(chǎn)估值入賬，未入賬資產(chǎn)占其現(xiàn)有固定資產(chǎn)總額的37.47%，導(dǎo)致單位固定資產(chǎn)數(shù)據(jù)嚴(yán)重失真。

房產(chǎn)出租出借管理不到位。一是部分單位的房產(chǎn)出租管理不嚴(yán)格，存在未嚴(yán)格履行租賃合同、未履行公開招租程序、未繳交相關(guān)稅費等問題。二是出租出借審批監(jiān)管缺失。部分單位資產(chǎn)出租出借未履行審批報備手續(xù)，個別單位化整為零，逃避監(jiān)管。如某事業(yè)單位將房產(chǎn)租給某公司，實際租期5年，但為逃避關(guān)于一年以上的房產(chǎn)出租需由上級審批的規(guī)定，該事業(yè)單位與該公司每半年簽訂一次合同。三是出租收入管理不合規(guī)，存在坐支房租收入、房租收入未在賬上反映、簽訂虛假合同，轉(zhuǎn)移收入等問題，如某事業(yè)單位將房產(chǎn)租給某公司實際租金6.5萬元/月。但雙方簽訂虛假租賃合同，合同租金為3.5萬元；另由該事業(yè)單位下屬企業(yè)與某公司簽訂物業(yè)管理合同，規(guī)定某公司每月支付給下屬企業(yè)物業(yè)管理費3萬元。

制度不到位

部分基層預(yù)算單位熱衷于對外投資，卻忽視了加強(qiáng)對外投資的管理，尤其是無形資產(chǎn)對外投資的管理；“重事前評估，輕事后管理”，在對外投資前，大部分基層預(yù)算單位都能嚴(yán)格按照有關(guān)規(guī)定在科學(xué)論證、公開決策的基礎(chǔ)上做好資產(chǎn)評估和履行主管部門的審核審批手續(xù)，但對外投資后形成的股權(quán)則疏于管理和反映。

部分基層預(yù)算單位的固定資產(chǎn)管理，缺乏定期盤查制度，對于固定資產(chǎn)沒有一套完整的驗收、保管、使用等管理措施；部分財務(wù)人員有關(guān)會計基礎(chǔ)知識不扎實，會計核算不嚴(yán)謹(jǐn)；個別單位管理意識淡薄，相關(guān)資產(chǎn)管理制度只是掛在“墻上”，沒有真正落在實處，資產(chǎn)管理人員與財務(wù)人員溝通不及時，人員更換不清點、不交接，資產(chǎn)使用人、責(zé)任人不明確。

上級資產(chǎn)監(jiān)督管理部門與下級使用部門相互脫節(jié)，缺乏制約。一方面是上級主管部門監(jiān)管不力。有的基層單位屬于四級甚至五級以下預(yù)算單位，其下面還有諸多非獨立核算單位或者下屬企業(yè)，單位層級多，監(jiān)管力度逐級消減。而目前主管部門組織的內(nèi)審大多只注重財務(wù)審計，資產(chǎn)專項審計寥寥。另一方面是資產(chǎn)使用人的權(quán)責(zé)不清。部分單位將國有資產(chǎn)視作自家的“一畝三分田”，只追求部門一己之利?；蛘哒J(rèn)為資產(chǎn)是國家的，資產(chǎn)收益跟個人沒關(guān)系，從而放松資產(chǎn)管理甚至“康公家之慨，謀個人之利”。

原來的事業(yè)單位會計核算實行的是收付實現(xiàn)制，資產(chǎn)在購置時就直接列支出，在賬務(wù)處理上不計提折舊，缺乏后續(xù)的會計核算和績效考核，報廢時也只是簡單會計處理。這就造成了部分事業(yè)單位忽視資產(chǎn)的后續(xù)管理，也造成資產(chǎn)的保值增值無從考核。

綜合財政監(jiān)管

所謂綜合財政監(jiān)管是對中央基層預(yù)算單位預(yù)算、資產(chǎn)、財務(wù)及其他財政管理事項的全面監(jiān)管，資產(chǎn)監(jiān)管是其中的一項重要內(nèi)容。如何在綜合財政監(jiān)管工作中強(qiáng)化基層預(yù)算單位的國有資產(chǎn)監(jiān)管，確保國有資產(chǎn)的安全、規(guī)范、保值增值，筆者認(rèn)為可以從以下幾個方面著手：

（一）實施動態(tài)監(jiān)管，確保資產(chǎn)安全。專員辦應(yīng)結(jié)合綜合財政監(jiān)管的要求，對基層預(yù)算單位國有資產(chǎn)實施動態(tài)監(jiān)管。全面掌握基層預(yù)算單位國有資產(chǎn)配置、使用、處置等情況，規(guī)范國有資產(chǎn)管理；重點關(guān)注國有資產(chǎn)對外投資、出租、出借和處置情況，保障國有資產(chǎn)及其收益安全；定期組織對基層預(yù)算單位的國有資產(chǎn)管理進(jìn)行專項檢查，為完善管理提出專業(yè)建議；強(qiáng)化資產(chǎn)管理的公眾監(jiān)督，設(shè)立舉報電話和信箱，歡迎社會公眾對事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理的監(jiān)督和建議，全面提高資產(chǎn)使用效益。

（二）健全內(nèi)控制度，確保操作規(guī)范。以《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》為契機(jī)，督促基層預(yù)算單位嚴(yán)格按照規(guī)范的要求，建立健全單位內(nèi)部控制制度，尤其是資產(chǎn)方面的不相容職務(wù)分離控制、授權(quán)審批控制、財產(chǎn)保護(hù)控制等。專員辦應(yīng)結(jié)合綜合財政監(jiān)管工作，加強(qiáng)內(nèi)控制度執(zhí)行過程中的監(jiān)督檢查。一方面檢查基層預(yù)算單位內(nèi)部控制制度和機(jī)制的建立與執(zhí)行情況，以及內(nèi)部控制關(guān)鍵崗位及人員的設(shè)置情況等，及時發(fā)現(xiàn)內(nèi)部控制存在的問題并提出改進(jìn)建議；另一方面嚴(yán)格會計人員從業(yè)資格的審查，督促基層預(yù)算單位加強(qiáng)會計基礎(chǔ)工作，提高會計人員業(yè)務(wù)能力和職業(yè)道德水平。

（三）加強(qiáng)信息化，確保運轉(zhuǎn)高效。一是加快財政部綜合財政監(jiān)管操作系統(tǒng)的研發(fā)步伐，豐富資產(chǎn)監(jiān)管模塊的功能與應(yīng)用。綜合財政監(jiān)管的資產(chǎn)監(jiān)管強(qiáng)調(diào)要對基層單位國有資產(chǎn)實施動態(tài)監(jiān)控，就必然要求監(jiān)管操作系統(tǒng)開發(fā)時，在資產(chǎn)監(jiān)管模塊要充分考慮數(shù)據(jù)導(dǎo)入、數(shù)據(jù)共享、實時監(jiān)控、數(shù)據(jù)分析、問題預(yù)警、綜合利用等各種功能。二是鼓勵基層預(yù)算單位建立科學(xué)有效的資產(chǎn)管理系統(tǒng)，及時登記和掌握固定資產(chǎn)的增減變動、庫存情況，避免重復(fù)購置；合理組織和調(diào)配閑置的資產(chǎn)，促進(jìn)閑置資產(chǎn)的再利用，避免浪費。

（四）推行績效評價，確保資產(chǎn)績效。建議由部里在綜合財政監(jiān)管的基礎(chǔ)上，制定出一套適合基層預(yù)算單位的績效評價體系，授權(quán)專員辦重點對基層預(yù)算單位的資產(chǎn)管理、項目實施等方面進(jìn)行績效評價。在綜合財政監(jiān)管系統(tǒng)操作平臺上增加績效管理模塊，運用現(xiàn)代化信息手段對基層預(yù)算單位相關(guān)數(shù)據(jù)進(jìn)行分析，對資產(chǎn)利用、項目實施所取得的社會效益和經(jīng)濟(jì)效益進(jìn)行考核和評價。通過績效輔導(dǎo)及監(jiān)控、實施績效考核和績效結(jié)果運用等，達(dá)到提升基層預(yù)算單位管理水平目的。

（五）完善相關(guān)制度，確保依法監(jiān)管。目前我國已經(jīng)陸續(xù)出臺了《行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理暫行辦法》、《中央級事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理暫行辦法》等，建議應(yīng)針對基層預(yù)算單位補(bǔ)充完善相關(guān)的制度措施，如產(chǎn)權(quán)登記制度、定期清查盤點制度、資產(chǎn)動態(tài)信息管理制度以及統(tǒng)計報告制度等；同時目前法規(guī)大多規(guī)范的是資產(chǎn)整體的管理，對于資產(chǎn)核算的有關(guān)規(guī)定還有待進(jìn)一步完善。如固定資產(chǎn)的后續(xù)計量、在建工程的核算等。