現(xiàn)代財(cái)政與國家治理

黃前柏

十八屆三中全會(huì)為下一步的整體改革設(shè)計(jì)了框架和路徑，讓人為之鼓舞。

單就財(cái)稅體制領(lǐng)域改革來說，更是濃墨重彩，《決定》中提出了“現(xiàn)代財(cái)政”的理念，指出“財(cái)政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱”，科學(xué)的財(cái)稅體制是優(yōu)化資源分配、維護(hù)市場統(tǒng)一、促進(jìn)社會(huì)公平、實(shí)現(xiàn)國家長治久安的制度保障。這是對(duì)財(cái)政職能作用的重要論斷。

從以往的經(jīng)驗(yàn)來看，財(cái)政被政府過多地作為一個(gè)工具在使用，而現(xiàn)代財(cái)政更是國家治理的基礎(chǔ)。

從“放權(quán)讓利”到“現(xiàn)代財(cái)政”

從財(cái)政的經(jīng)典定義來看，國家為實(shí)現(xiàn)其職能，憑借政治權(quán)力參與部分社會(huì)產(chǎn)品和國民收入的分配和再分配所形成的一種特殊分配關(guān)系。

追溯財(cái)政的發(fā)展，其職能和定位也一直在變化和發(fā)展，但都離不開當(dāng)時(shí)社會(huì)的時(shí)代背景。

根據(jù)中國社科院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院院長高培勇的研究，伴隨著1978年十一屆三中全會(huì)拉開了中國改革開放的序幕，迄今為止，財(cái)政發(fā)展經(jīng)歷了時(shí)代印記鮮明的幾個(gè)階段。

第一階段，通過“放權(quán)讓利”激發(fā)改革的積極性（1978-1994年）。

在改革初期，政府能夠且真正放出的“權(quán)”，主要是財(cái)政上的管理權(quán)；政府能夠且真正讓出的“利”，主要是財(cái)政在國民收入分配格局中所占的份額。

主要的措施有，在中央與地方的財(cái)政分配關(guān)系上實(shí)行“分灶吃飯”；在國家與企業(yè)的分配關(guān)系上實(shí)行“減稅讓利”；在稅收建設(shè)制度上著眼于實(shí)行“復(fù)稅制”；在與其他領(lǐng)域改革的配合上，給予“財(cái)力保障”。

第二階段，財(cái)稅體制改革踏上了制度創(chuàng)新之路（1994-1998年）。

1992年中共十四大正式確定了社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的改革目標(biāo)，這也讓人們意識(shí)到“放權(quán)讓利”的改革不可持續(xù)，由側(cè)重于利益格局的調(diào)整轉(zhuǎn)向新型體制的建立。

按照“統(tǒng)一稅法、公平稅負(fù)、簡化稅制和合理分權(quán)”的原則，通過建立以增值稅為主體消費(fèi)稅和營業(yè)稅為補(bǔ)充的流轉(zhuǎn)稅制、統(tǒng)一內(nèi)資企業(yè)所得稅、建立統(tǒng)一的個(gè)人所得稅制、擴(kuò)大資源稅的征收范圍、開征土地增值稅，以及確立適應(yīng)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)需要的稅收基本規(guī)范等一系列行動(dòng)，全面改革稅收制度，搭建了一個(gè)新型的稅收制度體系。

第三階段，構(gòu)建公共財(cái)政體制框架（1998-2003年）。

1994年財(cái)稅改革所著眼的主要是以稅制為代表的財(cái)政收入一翼的制度變革，至于另一翼——財(cái)政支出的調(diào)整，雖有所涉但并未作為重點(diǎn)同步進(jìn)行。于是在上世紀(jì)90年代后期，以規(guī)范政府收支行為及其機(jī)制為主旨的“稅費(fèi)改革”及財(cái)政支出管理制度改革先后進(jìn)入財(cái)稅體制改革的重心地帶，并由此將改革帶上了財(cái)稅體制整體框架的重新構(gòu)造之路——構(gòu)建公共財(cái)政體制框架。

第四階段，進(jìn)一步健全和完善公共財(cái)政體制（2003年至今）。

根據(jù)十六屆三中全會(huì)部署，將完善公共財(cái)政體制納入完善社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的整體布局，從而在兩者的密切聯(lián)系中謀劃進(jìn)一步推進(jìn)公共財(cái)政建設(shè)的方案成為題中應(yīng)有之義。以此為契機(jī)，中國財(cái)稅體制改革開始了旨在進(jìn)一步完善公共財(cái)政體制的一系列操作。

當(dāng)歷史的節(jié)點(diǎn)到了十八屆三中全會(huì)，“現(xiàn)代財(cái)政”理念的提出讓人耳目一新，更是被提升到了國家治理的高度。

由于我國缺乏財(cái)政法治傳統(tǒng)，財(cái)政被過度工具化，財(cái)政的職能和作用也被大大縮小。此次，將現(xiàn)代財(cái)政提升到國家治理的高度，反映了決策層著眼于整體性、系統(tǒng)性的改革新思維。

邁向國家治理

財(cái)政為庶政之母，國家治理需要財(cái)政作為基礎(chǔ)和支柱，同時(shí)國家治理的所有活動(dòng)也都反映到財(cái)政改革發(fā)展過程中。

那么，國家治理是什么？國家治理體系就是規(guī)范社會(huì)權(quán)力運(yùn)行和維護(hù)公共秩序的一系列制度和程序。包括行政體制、經(jīng)濟(jì)體制和社會(huì)體制。

著名政治學(xué)者、中央編譯局副局長俞可平認(rèn)為，有效的國家治理涉及三個(gè)基本問題：誰治理、如何治理、治理得怎樣。

其衡量標(biāo)準(zhǔn)至少有五個(gè)。一是公共權(quán)力運(yùn)行的制度化和規(guī)范化，要求政府治理、市場治理和社會(huì)治理有完善的制度安排和規(guī)范的公共秩序。二是民主化，即公共治理和制度安排都必須保障主權(quán)在民，所有公共政策要從根本上體現(xiàn)人民的意志和人民的主體地位。三是法治，“憲法和法律成為公共治理的最高權(quán)威”，法律面前人人平等，不允許任何組織和個(gè)人有超越法律的權(quán)力。四是效率，即國家治理體系應(yīng)當(dāng)有效維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定和社會(huì)秩序，有利于提高行政效率和經(jīng)濟(jì)效益。五是協(xié)調(diào)，從中央到地方各個(gè)層級(jí)，從政府治理到社會(huì)治理，各種制度安排座位一個(gè)統(tǒng)一的整體相互協(xié)調(diào)，密不可分。

上升到國家治理層面的現(xiàn)代財(cái)政，究竟該從哪些方面著手建立。財(cái)政部長樓繼偉認(rèn)為，建立現(xiàn)代財(cái)政制度應(yīng)該從幾個(gè)方面入手。

一是建立現(xiàn)代預(yù)算制度?，F(xiàn)代預(yù)算制度是現(xiàn)代財(cái)政制度的基礎(chǔ)。審核預(yù)算重點(diǎn)應(yīng)該從平衡狀態(tài)、赤字規(guī)模向支出預(yù)算和政策拓展。抓緊研究實(shí)現(xiàn)中期財(cái)政規(guī)劃管理，逐步強(qiáng)化中期財(cái)政規(guī)劃對(duì)年度預(yù)算的約束性。此外，就是預(yù)算公開，逐步實(shí)施全面規(guī)范的預(yù)算公開制度。

二是建立現(xiàn)代稅收制度。深化稅制改革的重點(diǎn)包括：全面推進(jìn)增值稅改革，推進(jìn)消費(fèi)稅改革，調(diào)整其征收范圍、環(huán)節(jié)和稅率；加快房產(chǎn)稅立法和改革步伐，提高保有環(huán)節(jié)的稅收；推進(jìn)資源稅從價(jià)計(jì)征改革，推動(dòng)環(huán)境保護(hù)費(fèi)改稅，進(jìn)一步發(fā)揮稅收促進(jìn)資源節(jié)約和環(huán)境保護(hù)的作用；加快完善個(gè)人所得稅征管配套措施，逐步建立健全綜合與分類相結(jié)合的個(gè)人所得稅制度。完善國稅、地稅征管體制，充分發(fā)揮中央、地方兩個(gè)積極性。

三是建立事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)的財(cái)政體制。事權(quán)劃分是現(xiàn)代財(cái)政制度有效運(yùn)轉(zhuǎn)的重要前提。在明確政府間事權(quán)劃分基礎(chǔ)上，界定各級(jí)政府間的支出責(zé)任，明確劃分政府間收入，再通過轉(zhuǎn)移支付等手段進(jìn)行調(diào)節(jié)上下級(jí)政府、不同地區(qū)之間的財(cái)力余缺，補(bǔ)足地方政府履行事權(quán)存在的財(cái)力缺口，實(shí)現(xiàn)事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)。

理財(cái)為治國核心

著名財(cái)政學(xué)家熊彼特曾說，一旦稅收成為事實(shí)，它就好像一柄把手，社會(huì)力量可以握住它，從而改變社會(huì)結(jié)構(gòu)。無論什么時(shí)候，財(cái)政都對(duì)一國的政治和社會(huì)演進(jìn)具有決定性的影響。

此次三中全會(huì)將財(cái)稅體制改革放在了很重要的位置，財(cái)政地位也得到了空前提升，在當(dāng)前改革步入深水區(qū)，改革的“硬骨頭”越來越多的時(shí)刻，財(cái)稅改革是當(dāng)前的最佳突破口之一。因此，在這般寓意下，治國當(dāng)以理財(cái)為核心。

天津財(cái)經(jīng)大學(xué)副教授任曉蘭認(rèn)為，財(cái)政問題對(duì)于現(xiàn)代國家建構(gòu)具有著重要的意義。這是因?yàn)?，只有提升了國家汲取?cái)富和合理預(yù)算的能力，國家的權(quán)威才能得到增強(qiáng)；只有約束住國家征稅和預(yù)算的權(quán)力，國家才能實(shí)現(xiàn)權(quán)力的分立和制衡；另一方面，也只有將與社會(huì)成員密切相關(guān)的財(cái)政預(yù)算公之于眾并允許公眾廣泛參與，一個(gè)成熟的社會(huì)才有可能逐步形成。

治國應(yīng)以理財(cái)為核心，合于現(xiàn)代國家的基本理念，財(cái)政可以看作是連接政治體系、經(jīng)濟(jì)體系和社會(huì)體系這三個(gè)系統(tǒng)的媒介。

以財(cái)稅體制改革為切入點(diǎn)，帶動(dòng)行政體制改革，從而影響政治體制改革的多米諾骨牌效應(yīng)能否實(shí)現(xiàn)？