解決代表書面意見辦理“三個不平衡”的思考

人民代表大會制度是我國的根本政治制度，人大代表依法參與地方事務(wù)管理，對地方事務(wù)提出建議、批評和意見（以下統(tǒng)稱“書面意見”），是代表履行法定職責(zé)的一個重要形式。近年來，政府各部門高度重視人大代表書面意見辦理工作，把辦理書面意見作為尊重代表意見，維護代表權(quán)利的重要體現(xiàn)，在辦理工作中采取開門辦理、陽光辦理等方式，邀請代表共同參與和推進政府工作，書面意見的滿意率和解決率逐年提高。但受諸多因素的影響，代表書面意見辦理工作中仍存在一些需要改進和完善的地方。

一、辦理工作中存在的“三個不平衡”現(xiàn)象

（一）人大代表和承辦單位權(quán)責(zé)之間的不平衡。根據(jù)《上海市人民代表大會關(guān)于代表書面意見的規(guī)定》的第二條規(guī)定：“代表依法享有向市人民代表大會及其常務(wù)委員會提出對本市各方面的書面意見的權(quán)利。本市各機關(guān)、組織應(yīng)當(dāng)尊重代表的權(quán)利，重視代表提出的書面意見，根據(jù)憲法、法律、法規(guī)和有關(guān)規(guī)定，認(rèn)真研究辦理。”根據(jù)這一規(guī)定，人大代表提出意見的權(quán)限是很寬泛的，可以對政府各方面提出工作建議，政府部門務(wù)必認(rèn)真研究辦理答復(fù)。實際工作中，部分人大代表由于對履職認(rèn)識存在偏差，提出了一些要求較高、辦理難度較大的書面意見，主要表現(xiàn)在：一是有的代表參與地方事務(wù)管理的熱情較高，一年提出上百件書面意見，并附有上千張照片，使得提辦雙方溝通答復(fù)的工作量太大；二是有的代表提出與本人或親屬有關(guān)的書面意見，在核查中又難以發(fā)現(xiàn)，提辦雙方往往難以達(dá)成共識；三是有的代表提出的書面意見涉及信訪矛盾，辦理難度較大，辦理結(jié)果難以讓代表滿意；四是有的代表把可以按正常工作流程上報處理的問題作為書面意見提出。與此同時，與代表寬泛的書面意見權(quán)限相比，政府部門的職責(zé)是有限的，對人大代表提出超越本部門職責(zé)權(quán)限的意見，承辦部門往往從自身職責(zé)角度進行辦理答復(fù)，辦理成效不理想。

（二）辦理結(jié)果評價標(biāo)準(zhǔn)的單一性與承辦成效的多樣性之間的不平衡。人大代表滿意率是評價辦理工作質(zhì)量常用的標(biāo)準(zhǔn)，實踐中這個標(biāo)準(zhǔn)對督促承辦單位尊重人大代表、重視書面意見辦理發(fā)揮了重要作用。但隨著經(jīng)濟發(fā)展帶來的社會管理問題日益復(fù)雜化，辦理成效也出現(xiàn)了多樣化趨勢，主要表現(xiàn)在：一是有的辦理成效是漸進的，承辦單位在處理一些復(fù)雜的社會問題時花費了很大精力，如非法營運行為治理、小區(qū)停車難等問題，因受政策、規(guī)劃、資金等客觀因素限制，推進的進度比較慢或暫時難以解決。二是有的辦理成效是隱性的，短期內(nèi)看不到成效，如文化宣傳工作、社會文明、教育工作等。三是有的辦理成效是階段性的，需要常抓不懈，如城市市容管理、公共交通建設(shè)等。如何對這些辦理成效進行評價，迫切需要對現(xiàn)有的單一評價體系進行適當(dāng)調(diào)整，以減少辦理工作中因片面追求滿意率而出現(xiàn)的“重過程辦理、輕結(jié)果推進”現(xiàn)象。

（三）承辦人員穩(wěn)定性與流動性之間的不平衡。根據(jù)有關(guān)規(guī)定，各承辦單位要建立健全工作制度，落實工作機構(gòu)，有相對穩(wěn)定的承辦人員從事書面意見辦理工作。但實際工作中，存在兩種客觀現(xiàn)象：一種是人員流動過快，有的單位承辦人員更換頻繁，工作銜接不到位；一種是人員過于穩(wěn)定，有的單位承辦同志一干就是十幾年、數(shù)十年，崗位流動性不足；甚至有的單位承辦工作變成了燙手的“山芋”，誰都不愿接手，怕甩不掉；再則許多單位的承辦工作人員多為兼職，工作任務(wù)繁重，工作壓力較大。這兩種現(xiàn)象都影響了辦理工作質(zhì)量。

二、原因分析

分析造成這“三個不平衡”現(xiàn)象的原因，主要有三個方面：一是法律法規(guī)操作實踐上存在不足。《中華人民共和國全國人民代表大會和地方各級人民代表大會代表法》和《上海市人民代表大會關(guān)于代表書面意見的規(guī)定》都從制度層面上對人大代表的權(quán)利作出規(guī)定，但對代表如何正確履職，沒有更為具體的操作細(xì)則；目前，雖然人代會期間有關(guān)部門對代表書面意見辦理、責(zé)任主體等進行協(xié)商，但尚缺乏一個真正有效的篩選、檢查機制，一些書面意見的客觀性和公正性還難以保證。二是辦理工作機制不夠完善。許多承辦單位未將書面意見辦理工作有效地納入工作考核，工作中存在“為辦理而辦理”的現(xiàn)象。同時，由于對辦理人員缺乏合理的培養(yǎng)及更新機制，承辦人員作為具體落實書面意見的主體，在工作晉升中往往是“高高舉起，輕輕放下”，影響了辦理人員的積極性。三是個別代表在履職認(rèn)識上還存在偏差。有些代表在履職過程中放大了自身的權(quán)利，片面地認(rèn)為只要提出書面意見，也不管所提意見是否合理，有關(guān)部門都要辦理；甚至個別代表把人大代表的身份作為一種權(quán)力和資本，不尊重承辦人員的辛勤付出，對辦理工作提出一些較為苛刻的要求，給承辦單位的日常工作帶來一定影響。

三、對策及建議

針對以上問題，為更有效開展代表書面意見辦理工作，提高辦理成效，我們建議從以下幾方面著手：

（一）要進一步完善人大代表書面意見辦理工作制度。一是建立代表書面意見核查機制。明確相關(guān)審核機構(gòu)，對代表書面意見進行核查和篩選，抓好書面意見的源頭管理，加強對書面意見審核，對不符合規(guī)定的書面意見建立溝通和處理機制，既尊重代表權(quán)利，又促進代表書面意見的規(guī)范化。二是建立歸并辦理制度。在與代表充分溝通基礎(chǔ)上，對一些反復(fù)提及、內(nèi)容類似的書面意見進行歸并，減少數(shù)量，提高質(zhì)量。三是建立評估機制。探索邀請社會第三方機構(gòu)對書面意見辦理成效進行分析評估，進一步提高書面意見提辦雙方工作的針對性和實效性。

（二）要進一步提高人大代表履職水平。一是增強代表多方位履職意識。加大代表履職培訓(xùn)力度，樹立正確的履職觀，鼓勵代表充分行使法律、法規(guī)賦予的權(quán)利，如通過提議案權(quán)、審議權(quán)、表決權(quán)、選舉權(quán)、質(zhì)詢權(quán)等，全方位監(jiān)督“一府兩院”的工作，而不是僅限于提出批評、意見和建議的權(quán)利。二是加強代表履職評價。建立一個相對客觀的評價指標(biāo)體系，對代表履職行為開展評估，進一步提高代表的履職能力和成效。三是加強書面意見信息數(shù)據(jù)庫建設(shè)。充分利用現(xiàn)代網(wǎng)絡(luò)的便捷性，開發(fā)書面意見數(shù)據(jù)庫供代表日常查詢、學(xué)習(xí)和參考，可以有效提高書面意見的針對性。

（三）要進一步創(chuàng)新辦理工作機制。一是創(chuàng)新辦理模式。建議由主辦、會辦單位建立“課題式”、“組團式”的工作模式，對代表關(guān)注度集中的書面意見開展調(diào)研，實行集中答復(fù)，有效改變當(dāng)前辦理答復(fù)工作中的重復(fù)、零散的現(xiàn)象。二是創(chuàng)新評價制度。年度考核評估指標(biāo)應(yīng)綜合考慮人大代表的評價、人大工作機構(gòu)的意見、辦理工作成效以及社會評議情況等多種因素，并明確指標(biāo)權(quán)重，提高評估考核的客觀性、公正性。

（四）要進一步重視承辦隊伍建設(shè)。一是建立定期輪崗制度。既要明確辦理工作人員的工作年限，確保人員隊伍的相對穩(wěn)定，又要保證辦理人員的合理流動，促進辦理工作穩(wěn)步推進。二是建立定期晉升制度。對一些辦理工作成績突出，辦理年限較長的同志，應(yīng)納入干部隊伍考核范疇，給予一定職務(wù)晉升，調(diào)動辦理人員積極性，鼓勵更多的優(yōu)秀人才從事辦理工作。三是建立定期培訓(xùn)制度。每年有針對性的定期開展工作培訓(xùn)，全面提升辦理工作人員政策、業(yè)務(wù)水平。

人大代表提書面意見是代表行使管理國家事務(wù)權(quán)利的重要形式，認(rèn)真辦理書面意見是政府的一項重要工作，期待在市人大及各承辦部門的共同努力下，人大代表書面意見辦理工作躍上一個新臺階。 （作者系寶山區(qū)政府辦公室干部）