國(guó)外大城市軌道交通運(yùn)營(yíng)管理與立法

在城市內(nèi)興建有軌交通始于19世紀(jì)中葉的英國(guó)，當(dāng)時(shí)倫敦城市的快速發(fā)展使外來(lái)人口大量涌入，每天有數(shù)以萬(wàn)計(jì)的勞動(dòng)力需要從城市邊緣的住宅區(qū)進(jìn)入市中心工作，市內(nèi)交通幾近癱瘓。1843年，任職于市政府的查爾斯·皮爾遜律師向議會(huì)建議修建一條地下鐵路，將倫敦北邊的三個(gè)火車站與市中心連接起來(lái)。1863年倫敦“大都市鐵道”建成開(kāi)通，全長(zhǎng)6.5公里，當(dāng)年達(dá)到了950萬(wàn)人的客流量。此后，其他城市也紛紛仿效倫敦開(kāi)通地鐵。目前，城市軌道交通的形式已不限于地鐵，諸如輕軌、高速電車、懸掛式電車等基于軌道的高速運(yùn)輸方式在城市內(nèi)得到了長(zhǎng)足發(fā)展。軌道交通在緩解城市交通擁擠的同時(shí)，也向城市管理者提出了新命題，那就是如何通過(guò)科學(xué)的制度，實(shí)現(xiàn)軌道交通運(yùn)營(yíng)的高效、安全運(yùn)營(yíng)。隨著我國(guó)近年來(lái)城市化進(jìn)程的加快，不少城市都在積極發(fā)展軌道交通，因而這一命題對(duì)我國(guó)城市管理者也有著特殊意義。

世界各大城市在軌道交通的運(yùn)營(yíng)管理方面有不少好的作法，有的城市還制定有專門的法律、法規(guī)。例如，《紐約市地鐵乘坐條例》、《東京都地下高速電車條例》、《新加坡捷運(yùn)法》、《香港鐵路條例》等。此外，東京、香港等地交通主管部門還依據(jù)當(dāng)?shù)胤芍贫ㄓ幸恍┮?guī)范性文件，例如東京都交通局制定了各種“規(guī)程”，香港鐵路公司制定了“香港鐵路附例”，這些文件也具有強(qiáng)制執(zhí)行力?？偟膩?lái)看，各地立法的主要內(nèi)容集中在以下四個(gè)方面：

一、乘坐軌道交通的行為規(guī)范

軌道交通系統(tǒng)內(nèi)空間相對(duì)狹窄，人流量大，設(shè)備運(yùn)行的安全要求很高，這些特殊性決定了在其范圍內(nèi)，人們所須遵守的行為規(guī)范要嚴(yán)于一般公共場(chǎng)所?！都~約市地鐵乘坐條例》對(duì)每個(gè)進(jìn)入軌道交通設(shè)施的人，規(guī)定了四個(gè)方面的禁止性義務(wù)：（1）正確使用軌道交通設(shè)施的義務(wù)；（2）不實(shí)施妨礙治安秩序行為的義務(wù)；（3）未經(jīng)許可禁止攜帶任何槍支或管制類武器的義務(wù)；（4）不進(jìn)入受限制區(qū)域與不實(shí)施受限制行為的義務(wù)?！断愀鄣罔F附例》也規(guī)定了四大類義務(wù)：（1）禁止侵入和損害鐵路處所；（2）乘坐行為規(guī)范；（3）未經(jīng)許可不實(shí)施販賣、游蕩、招貼；（4）汽車進(jìn)入鐵路設(shè)施規(guī)范。比對(duì)紐約和香港的具體規(guī)定可以發(fā)現(xiàn)不少共同之處，可能體現(xiàn)了地鐵管理中的規(guī)律。在兩地的規(guī)定中，有些行為均被絕對(duì)禁止，如在軌道交通設(shè)施內(nèi)不得實(shí)施妨礙或堵塞通道的任何行為；不得使用未經(jīng)封閉的容器攜帶任何液體；不得將腳放在座位上，等等。有的行為需要經(jīng)過(guò)許可才能實(shí)施，如非經(jīng)許可不得在地鐵設(shè)施內(nèi)從事與交通運(yùn)營(yíng)無(wú)關(guān)的任何活動(dòng)，如演講、露營(yíng)、發(fā)放宣傳單等；非經(jīng)許可不得制造任何噪音，收音機(jī)或其他音響設(shè)備時(shí)需使用耳機(jī)確保不影響他人，等等。

通常，各地軌道交通乘坐規(guī)范中都會(huì)包含一項(xiàng)內(nèi)容，即乘客隨身攜帶物品規(guī)范。這類規(guī)定多緊密結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況和地鐵運(yùn)營(yíng)安全要求，限制過(guò)少不利于安全運(yùn)營(yíng)，限制過(guò)多則可能損害乘客出行便利。在這方面，東京的立法體現(xiàn)了日本文化中謹(jǐn)慎、細(xì)致的特點(diǎn)，較具代表性。《東京都地下高速電車旅客規(guī)程》將乘客攜帶行李分為兩類：一類是絕對(duì)禁止攜帶的，包括（1）各類易燃、易爆的危險(xiǎn)品；（2）暖爐；（3）尸體；（4）動(dòng)物；（5）各種可能造成車輛損害的物品；（6）其他不潔或散發(fā)異味，可能影響其他乘客的物品。另一類是限制攜帶的，這是立法者考慮到市民的生活習(xí)慣，允許市民采取一定的補(bǔ)救措施后即可帶入地鐵的物品，是前一類規(guī)定的例外。例如，隨身攜帶的懷爐，小鳥(niǎo)、昆蟲、寵物幼雛以及經(jīng)過(guò)妥善包裝的魚類可以攜帶進(jìn)入地鐵。而旅客因特殊出行需要而必須攜帶的動(dòng)物也不受前一類規(guī)定限制，如導(dǎo)盲犬等殘疾人輔助犬類等。此外，超過(guò)一定體積的物品，只要經(jīng)過(guò)折疊并妥善裝載，也可以進(jìn)入，如折疊自行車。香港、新加坡的規(guī)定與東京基本類似。

二、對(duì)軌道交通運(yùn)營(yíng)安全的關(guān)注

東京都交通局制定了《東京都地下高速電車實(shí)施基準(zhǔn)管理規(guī)程》，是地鐵安全操作方面的技術(shù)規(guī)范，在東京地鐵法規(guī)和文件中，每當(dāng)涉及到安全運(yùn)營(yíng)問(wèn)題，均援引該規(guī)程為基本行為準(zhǔn)則。香港、新加坡比較重視日常檢查來(lái)保障地鐵運(yùn)營(yíng)安全。在新加坡，運(yùn)輸部長(zhǎng)有權(quán)委任安全監(jiān)督官員從事安全檢查，安全監(jiān)察官享有以下法定權(quán)力：（1）在任何合理的時(shí)間，進(jìn)入地鐵設(shè)施內(nèi)；（2）檢查其認(rèn)為必要的設(shè)備；（3）要求任何其認(rèn)為必要的人接受檢查或測(cè)試；（4）向其提供與檢查相關(guān)的信息，回答任何相關(guān)的問(wèn)題。安全監(jiān)督官員為了監(jiān)督的需要，還可以聘用其認(rèn)為合適的助手。此外，《新加坡捷運(yùn)法》還規(guī)定，拒絕配合安全檢查官的行為是犯罪?！断愀坭F路條例》規(guī)定，交通局長(zhǎng)有權(quán)委任監(jiān)督專員，與新加坡立法類似。

除了運(yùn)營(yíng)中的安全保障之外，有的城市還向源頭延伸，例如地鐵建設(shè)行為、地鐵公司資產(chǎn)控制等。例如，《新加坡捷運(yùn)法》就有兩項(xiàng)特色規(guī)定：（1）未取得地面交通運(yùn)輸部核發(fā)資質(zhì)，而承攬捷運(yùn)系統(tǒng)建設(shè)工程的行為是重罪，處50000元以下罰款，或6月以下監(jiān)禁，或并處。拒不改正的，再加罰最高5000元/天的罰款。（2）為了防止專業(yè)不適格的主體控制捷運(yùn)公司，新加坡規(guī)定，捷運(yùn)公司的資產(chǎn)、股權(quán)并購(gòu)需要接受法律的嚴(yán)格限制，未取得捷運(yùn)系統(tǒng)運(yùn)營(yíng)許可資質(zhì)以及獲得運(yùn)輸部認(rèn)可的企業(yè)或個(gè)人，不得參與并購(gòu)捷運(yùn)公司資產(chǎn)或股權(quán)，否則將被視為危害公共安全的犯罪。

三、軌道交通運(yùn)營(yíng)信息公開(kāi)

在特大型城市，地鐵幾乎是市民出行必須的交通工具，因此，地鐵運(yùn)營(yíng)信息的公開(kāi)是保障市民對(duì)城市管理的知情權(quán)和參與權(quán)的重要手段。在新加坡，從地鐵規(guī)劃開(kāi)始就要求向市民公開(kāi)，《新加坡捷運(yùn)法》規(guī)定，經(jīng)批準(zhǔn)的地鐵規(guī)劃應(yīng)當(dāng)置備于當(dāng)局辦公場(chǎng)所供市民于工作時(shí)間內(nèi)免費(fèi)查看。在東京，運(yùn)營(yíng)信息事無(wú)巨細(xì)向市民公開(kāi)。針對(duì)市民尤其感興趣的運(yùn)營(yíng)效率和運(yùn)營(yíng)安全問(wèn)題，自2007年開(kāi)始，東京都交通局每三年制定一次經(jīng)營(yíng)計(jì)劃書，計(jì)劃書包括經(jīng)營(yíng)總方針、基本目標(biāo)、運(yùn)營(yíng)效率提升計(jì)劃、預(yù)算和決算，等等。自2010年開(kāi)始，東京都交通局每年在網(wǎng)站上新增了“安全報(bào)告書”公開(kāi)，檢討當(dāng)年度安全運(yùn)營(yíng)的成績(jī)和不足，提出完善方案。此外，一些運(yùn)營(yíng)細(xì)節(jié)屬于公開(kāi)范圍，例如，地鐵發(fā)生運(yùn)營(yíng)延遲時(shí)，東京都交通局會(huì)在其網(wǎng)站上發(fā)布“延遲證明書”，供市民下載；地鐵內(nèi)的廣告設(shè)施招租的全過(guò)程在網(wǎng)站上公示。

四、違法行為監(jiān)管和法律責(zé)任

授權(quán)軌道交通運(yùn)營(yíng)企業(yè)對(duì)軌道交通運(yùn)營(yíng)進(jìn)行監(jiān)管是各城市普遍的作法，紐約大都會(huì)運(yùn)輸署（國(guó)營(yíng)企業(yè)）、東京都交通局（國(guó)營(yíng)企業(yè)）、香港港鐵公司、新加坡地鐵公司都根據(jù)法律授權(quán)，享有相應(yīng)的行政管理權(quán)。主要包括兩個(gè)內(nèi)容，一是檢查權(quán)，二是處罰權(quán)。例如《新加坡捷運(yùn)法》、《東京都地下高速電車旅客規(guī)程》、《香港鐵路條例》和《香港鐵路附例》均規(guī)定，旅客行李必須接受地鐵公司授權(quán)官員的檢查，否則將被拒絕進(jìn)入。當(dāng)乘客或其他人員違法相關(guān)法規(guī)時(shí)，地鐵工作人員則有權(quán)將其驅(qū)離，或者對(duì)其實(shí)施處罰?！缎录悠陆葸\(yùn)法》對(duì)地鐵工作人員的授權(quán)尤其充分，得到運(yùn)輸部執(zhí)行長(zhǎng)官授權(quán)的捷運(yùn)公司雇員甚至可以對(duì)違法人員實(shí)施逮捕。

警察也是維持軌道交通秩序的重要力量，不少城市組建了專門的軌道交通警察隊(duì)伍。1998年，紐約運(yùn)輸署警察局成立，隸屬于紐約大都會(huì)運(yùn)輸署。依據(jù)紐約州公共管理法授權(quán)以及鄰近的康涅狄格州的委托，運(yùn)輸署警察局管轄范圍涵蓋兩個(gè)州的十四個(gè)城市約5000平方公里地域，約一千四百余萬(wàn)人口。911事件后，運(yùn)輸署警察局進(jìn)行過(guò)一次大的擴(kuò)編和職能提升。

軌道交通內(nèi)違法行為的法律責(zé)任主要有兩類：罰款和監(jiān)禁，罰款又分為一般罰款和刑事罰款。從上述各城市的規(guī)定看，處罰普遍比較嚴(yán)厲。在紐約，地鐵內(nèi)的違法行為構(gòu)成刑事罪的，將被判處25美元以下罰金或10天以下監(jiān)禁，或者并罰；未構(gòu)成刑事罪的，也將面臨100美元以下罰款。在香港，違法行為面臨的最高罰款為5000港元，嚴(yán)重的還可能面臨最長(zhǎng)6個(gè)月的監(jiān)禁。嚴(yán)厲的處罰可能是這些城市軌道交通設(shè)施內(nèi)秩序井然的原因之一。