安得廣廈千萬，換取市民歡顏

今年人代會(huì)上，148位市人大代表聯(lián)名提出4件議案，要求市政府盡快完成本市舊區(qū)改造目標(biāo)，同時(shí)建議市人大常委會(huì)對(duì)舊區(qū)改造工作開展監(jiān)督調(diào)研，督促市政府加快工作進(jìn)程。市人大常委會(huì)經(jīng)過研究，采納代表意見，將舊區(qū)改造這“天下第一難”作為今年監(jiān)督工作重點(diǎn)，4-5月，市人大城建環(huán)保委牽頭組織開展了一系列調(diào)研。

本市自上世紀(jì)90年代以來，經(jīng)過“365”危棚簡(jiǎn)屋改造、“十五”新一輪舊區(qū)改造和“十一五”成片二級(jí)舊里改造，拆除了中心城區(qū)大片的危舊房屋，有140萬的住房困難家庭通過舊改，改善了居住條件，告別陋室，喜遷新居。同時(shí)，也極大改變了中心城的城市面貌，為城市建設(shè)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展注入了強(qiáng)大助推力，在上海的城市發(fā)展史上寫下了濃墨重彩的一筆。

但隨著舊改的深入，面臨的問題和矛盾也越來越凸顯，尤其是“十一五”期間，由于多種因素的制約，舊改工作是唯一未完成既定目標(biāo)的項(xiàng)目，充分反映出舊改工作的棘手。到2012年底，本市中心城區(qū)還剩余成片二級(jí)舊里以下房屋540多萬平方米，涉及居民約27萬戶，零星二級(jí)舊里以下房屋80多萬平方米，涉及居民約3萬戶。而郊區(qū)城鎮(zhèn)舊改工作也已提上市、區(qū)政府的工作日程，有400多萬平方米的棚戶簡(jiǎn)屋和300多萬平方米的“城中村”需要改造。這些地塊的居住環(huán)境惡劣、市政設(shè)施落后、安全隱患叢生，社會(huì)管理難度極大。中心城14個(gè)重點(diǎn)舊改地塊，一邊是林立的高樓大廈、寬闊整潔的道路；一邊是逼仄蜿蜒的弄堂，垃圾站、倒糞站混雜于民居之中，形成了強(qiáng)烈的反差。有外地來滬的人大代表見此情景，感嘆在上海這樣的國際化大都市，還有市民的居住環(huán)境如此困難。

“天下第一難”的癥結(jié)究竟何在？如何加以破解？“十二五”規(guī)劃中350萬平方米的中心城舊改任務(wù)能否如期完成？城建環(huán)保委帶著問題深入調(diào)研，走訪了黃浦、楊浦、閘北、虹口、普陀五個(gè)舊改重點(diǎn)區(qū)，查看了浦東、金山的郊區(qū)城鎮(zhèn)改造工作，與各相關(guān)政府部門、部分法院深入溝通各方反映的問題和建議，又邀請(qǐng)?zhí)岢鲎h案的代表，各區(qū)人大、政府的領(lǐng)導(dǎo)與參與舊改的市政府主要部門進(jìn)行了面對(duì)面的溝通和交流。在充分調(diào)研、廣泛聽取意見的基礎(chǔ)上形成了監(jiān)督調(diào)研報(bào)告。7月27日，市十四屆人大常委會(huì)第五次會(huì)議聽取并審議了市政府關(guān)于舊區(qū)改造的工作報(bào)告。

突破資金瓶頸

據(jù)估算，“十二五”期間僅中心城舊改就需要4500-5000億元，完成全部舊區(qū)改造需要8000億元。但各區(qū)政府的財(cái)政狀況都不容樂觀。有的區(qū)政府性舉債規(guī)模已達(dá)193.2億元，債務(wù)率為112.21%；有的區(qū)每年可用財(cái)力約為170億元，但要安排30億元用于舊區(qū)改造貸款的還本付息。另一方面是舊改動(dòng)遷成本不斷上升，居民對(duì)征收補(bǔ)償?shù)念A(yù)期也越來越高，動(dòng)遷安置房?jī)r(jià)格也在同步上漲。而融資渠道也受到國家土地、金融政策的制約，從銀行貸款有諸多限制條件。對(duì)此，市政府設(shè)立了專項(xiàng)基金，支持黃浦等5個(gè)舊改重點(diǎn)區(qū)共同推進(jìn)舊改工作，安排部分國有大集團(tuán)對(duì)口參與舊改。同時(shí)，積極協(xié)調(diào)國家有關(guān)部委和金融機(jī)構(gòu)，獲得政策支持，目前已批準(zhǔn)8家企業(yè)發(fā)行總額90億元的企業(yè)債券參與動(dòng)遷安置房建設(shè)；試點(diǎn)利用公積金結(jié)余資金貸款支持就近安置房建設(shè)，2011-2012年共提供123億元貸款；與國家開發(fā)銀行上海分行合作，在今后三年獲得不低于1000億元的貸款用于舊區(qū)改造工作。

錢耀忠委員在審議時(shí)提出，舊改工作有這么大的建設(shè)規(guī)模，只要有回報(bào)，必定能吸引來投資，政府部門需要轉(zhuǎn)變?nèi)谫Y思路，調(diào)整相關(guān)政策。許麗萍代表建議，一些區(qū)舊改土地出讓的價(jià)格不高，甚至出現(xiàn)了成本倒掛，能否考慮調(diào)整相關(guān)的容積率指標(biāo)，以調(diào)動(dòng)開發(fā)商投資的積極性，提高土地出價(jià)。城建環(huán)保委在調(diào)研報(bào)告中指出，應(yīng)對(duì)資金不足的問題，除了積極拓展融資渠道外，還必須注重舊改資金的循環(huán)流動(dòng)，對(duì)已啟動(dòng)舊改的地塊要盡快做好平地收尾工作，盤活有限的舊改資金。

完善工作機(jī)制

2008年，市政府探索試點(diǎn)“數(shù)磚頭加套型保底”、“舊區(qū)改造事先征詢制”等新的舊改工作機(jī)制，使舊改補(bǔ)償更加公平合理。特別是“二次征詢”制度沿用至今，已有60多塊地塊予以采用，形成了成熟的做法，充分發(fā)揚(yáng)民主，尊重民意，促成居民和政府部門在補(bǔ)償方案等主要問題上達(dá)成共識(shí)。在《國有土地上房屋補(bǔ)償與征收條例》出臺(tái)后，本市又及時(shí)調(diào)整舊區(qū)改造政策，在較短時(shí)間內(nèi)完成了拆遷制度向征收制度的轉(zhuǎn)變。征收過程的公開透明是確保征收工作順利開展的基礎(chǔ)，為提高舊改工作的公信力，各舊改基地都設(shè)立了公告欄和電子觸摸屏，推行電子協(xié)議，將被動(dòng)遷居民家庭、動(dòng)遷安置房等基本資料予以公示，動(dòng)態(tài)更新簽約進(jìn)度，接受居民的監(jiān)督。同時(shí)，邀請(qǐng)人大代表、政協(xié)委員、律師對(duì)舊改征收工作進(jìn)行外部監(jiān)督。

但各區(qū)對(duì)征收補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)不一，有的區(qū)為追求簽約率，隨意設(shè)置獎(jiǎng)勵(lì)項(xiàng)目，使得各區(qū)之間、不同地塊之間的獎(jiǎng)勵(lì)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)互相攀比，安置成本不斷推高。一些居民不滿房屋評(píng)估結(jié)果和征收補(bǔ)償數(shù)額，為爭(zhēng)取更多利益遲遲不肯簽約。有的區(qū)對(duì)剩余未簽約的少數(shù)居民放寬補(bǔ)償，又使得已簽約的居民反悔，造成工作被動(dòng)。此外，市政府對(duì)各區(qū)下達(dá)了每年必須完成動(dòng)遷的戶數(shù)，并作為工作考核指標(biāo)，有的區(qū)為完成指標(biāo)，通過新開大地塊以實(shí)現(xiàn)區(qū)內(nèi)總戶數(shù)的指標(biāo)，而對(duì)平地收尾不夠重視。

對(duì)這些問題，代表和委員們普遍關(guān)注，建議市、區(qū)兩級(jí)政府要進(jìn)一步完善“二次征詢”的有關(guān)制度，規(guī)范征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和相關(guān)的考核機(jī)制，努力實(shí)現(xiàn)工作流程的公開、公平和公正。同時(shí)，在舊改一線工作的同志要靜下心來，深入聽取群眾的意見建議，讓群眾更加主動(dòng)并理性參與到舊改工作中來，特別要把握好補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)，做到前后一致，不讓先走的居民的吃虧。而新聞媒體也要加強(qiáng)對(duì)舊區(qū)改造目標(biāo)和征收政策的宣傳，改變居民“晚走得益”的慣性思維，營造良好的社會(huì)環(huán)境。

綜合多種手段

有代表提出，舊區(qū)改造是改善住房困難家庭的居住條件的有效途徑，但不是唯一的方法；住房困難不僅是住房面積小，同時(shí)也有基礎(chǔ)設(shè)施落后、房屋結(jié)構(gòu)差等其他問題。此外，還有一些零星的二級(jí)舊里以下地塊，由于面積小，開發(fā)利用的途徑不多，一般是用作綠化，區(qū)政府改造積極性不高，如何解決這部分居民的現(xiàn)實(shí)困難，需要政府部門加以重視。

對(duì)此，許解良委員建議，除了通過舊區(qū)改造、讓居民換址移居以外，應(yīng)該多策并舉，綜合采取多種手段解決市民的居住問題。比如舊房改造、原地拆除重建等等，著眼于提升房屋功能，增加基礎(chǔ)設(shè)施，來就地改善居住條件。一些舊小區(qū)還在使用罐裝液化氣，如果能接通管道天然氣，不僅方便居民生活，也有利于消除安全隱患。還有代表提出，有的地塊居民對(duì)動(dòng)遷意見不一致，能否將愿意搬走的居民先動(dòng)遷，騰出空間作為公用場(chǎng)所。將就地改善和換址移居相結(jié)合，將大規(guī)模、大地塊改造和小范圍、零星地塊改造相結(jié)合，綜合各種方法來解決住房困難居民的現(xiàn)實(shí)問題。

把握新的機(jī)遇

6月25日，李克強(qiáng)總理主持召開國務(wù)院常務(wù)會(huì)議，研究部署加快棚戶區(qū)改造工作，再一次強(qiáng)調(diào)棚戶區(qū)改造既是重大民生工程，也是重大發(fā)展工程，并要求國家各部委進(jìn)一步強(qiáng)化政策支持，包括增加財(cái)政投入、引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)加大信貸額度、擴(kuò)大相關(guān)稅收優(yōu)惠政策范圍、加大供地支持，完善安置補(bǔ)償政策。

對(duì)此，委員和代表們認(rèn)為，這將對(duì)本市的舊改工作產(chǎn)生積極的助推作用，建議市政府要抓住這一新的機(jī)遇，爭(zhēng)取國家相關(guān)政策支持，在融資等主要問題上實(shí)現(xiàn)突破。同時(shí)，在今年下半年的“十二五”中期評(píng)估中，對(duì)舊改工作中遇到的問題和矛盾，做一次深入的梳理研究，確?！笆濉迸f改規(guī)劃目標(biāo)的完成，切實(shí)做好這一民生工程、民心工程。