軌交立法：群眾路線的生動實踐

軌道交通立法關(guān)乎千家萬戶的切身利益。統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，上海每天有近700萬人依靠軌道交通出行。軌道交通立法的質(zhì)量取決于能否傾聽群眾呼聲，體現(xiàn)群眾意愿?！渡虾Ｊ熊壍澜煌ü芾項l例（修訂草案）》一審后，市人大常委會主任殷一璀、副主任吳漢民都對做好立法調(diào)研提出了很高的要求，要求將立法調(diào)研與貫徹落實群眾路線教育結(jié)合起來，切實將群眾的意愿、智慧反映和吸納到法規(guī)修改中去。

自6月20日起，市人大法制委、常委會法工委豐富調(diào)研形式、拓展征求意見渠道、深入開展立法調(diào)研，先后采取公開征求意見、召開系列座談會、征求三級人大代表意見、現(xiàn)場調(diào)研、委托社會組織開展問卷調(diào)查、召開論證會等方式，啟動了近年來地方立法中形式多樣、規(guī)模較大的立法調(diào)研活動。截至7月底，共征集到意見、建議近1200條，為法工委修改法規(guī)草案提供了重要參考。

三級人大代表直接參與立法活動

人大代表來自人民，與人民群眾有著密切的聯(lián)系，是人民意志的表達者和人民利益的代言人。匯聚他們的意見，是地方立法貫徹落實黨的群眾路線教育實踐活動的重要方式。

在本市地方立法實踐中，法規(guī)草案征求意見的對象往往以市人大代表為主，較少涉及到區(qū)、縣和鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人大代表。由于軌道交通關(guān)系到千家萬戶，法工委將征求意見的對象從市一級代表擴大到市、區(qū)縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)三級代表。在人事代表工委、信息中心等部門的支持和配合下，兩次向864名市人大代表發(fā)送征求意見通知，通過17個區(qū)、縣人大常委會代表聯(lián)絡(luò)科，向4200余名區(qū)、縣人大代表發(fā)放征求意見的通知；通過鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人大，向8300余名鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人大代表發(fā)放征求意見的通知。同時，還通過區(qū)、縣代表聯(lián)絡(luò)室，采取在社區(qū)服務(wù)中心張貼通知、舉辦有關(guān)座談會等形式向市民征求意見。

很多代表尤其是基層代表是第一次直接參與地方立法活動，對條例修訂草案提出了很多建設(shè)性的意見。比如，徐曉青代表在英國出差途中，還時刻關(guān)心條例修訂草案的修改工作，通過電子郵件提出了十幾條意見。朱如安代表針對軌道交通設(shè)施內(nèi)的禁止行為，綜合比較了北京、天津、廣州、南京、武漢等城市的軌道交通立法，提出了建設(shè)性的建議。

以提問形式在媒體上征求意見

發(fā)揚立法民主，最基本的方式之一就是堅持開門立法。通過各種媒體將法規(guī)草案全文向社會公開征求意見，可以在最大的范圍內(nèi)將意見建議匯總上來，從面上收集人民群眾意見。

6月20日至7月5日，常委會法工委依照制度，在解放日報、新民晚報、上海法治報、東方網(wǎng)、上海人大公眾網(wǎng)上全文公布了修訂草案，向社會公開征求意見。在全文公布修訂草案的同時，還從常委會審議焦點、前期人大代表座談會討論較多的問題中，挑出了3到5個主題，以提問的形式征集意見，大大提高了征求意見工作的針對性。

截止7月5日，法工委共收到社會各界電子郵件252封、來信12封、傳真4件，共計268件，市民提出各類意見建議共計484條。其中，關(guān)于軌道交通運營服務(wù)的意見119條，關(guān)于逃票行為處理的意見30條，關(guān)于是否應(yīng)當(dāng)禁止飲食的意見108條，關(guān)于攜帶折疊式自行車的意見70條，關(guān)于安檢機制的意見73條。此外，還收到各類其他意見建議84條。

高峰時間乘車體驗運營服務(wù)

在立法調(diào)研中堅持群眾路線，一個重要的方面是從群眾的角度考慮問題，切實使法規(guī)為群眾服務(wù)，使管制型法規(guī)轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)型法規(guī)。

市人大常委會領(lǐng)導(dǎo)與法制委、法工委研究立法調(diào)研方案時認為，軌道交通立法調(diào)研不能只搞間接調(diào)研，要親臨一線，選擇高峰時刻、選取繁忙路線，真實、深入地感知軌道運營的實情。為此，在沒有告知任何單位的前提下，市人大常委會副主任吳漢民帶隊，于7月8日下班晚高峰和7月9日上班早高峰時，兵分三路分別乘坐上海地鐵一號線、二號線、六號線和八號線，了解乘客需求。在乘車時，大家特別注意觀察群眾普遍反映的逃票行為、廣告設(shè)施比例等問題，對高峰時期列車的擁擠狀況也有了直觀感受。

委托社會組織開展問卷調(diào)查

軌道交通立法中最有發(fā)言權(quán)的群眾是經(jīng)常乘坐地鐵出行的乘客，采取調(diào)查問卷的形式當(dāng)面了解他們的意愿，有利于增強立法的針對性和科學(xué)性。

由于問卷調(diào)查是一項耗時長、涉及面廣、人力資源要求高的社會調(diào)查，法工委委托上海市志愿者協(xié)會自6月下旬起，在市交通港口局、申通集團公司、上海廣播電臺等方面的配合下，負責(zé)聯(lián)系有關(guān)媒體發(fā)布志愿者招募信息、遴選志愿者、組織志愿者培訓(xùn)、開展問卷調(diào)查以及匯總和分析調(diào)查結(jié)果。

在近一個月的時間內(nèi)，從各行各業(yè)公開招募的50名志愿者，分赴覆蓋12條地鐵線的23個站點，在早高峰期、晚高峰期、非高峰期等時段，共發(fā)放了1000份問卷?；厥諉柧淼姆治錾罨岁P(guān)于焦點問題的研究，達到了預(yù)期的效果。

首次以座談形式聽取政協(xié)委員意見

通過國家政權(quán)機關(guān)就涉及群眾切身利益的實際問題廣泛協(xié)商、廣納群言、廣集民智，是黨中央和市委對于立法工作的要求。

法工委完善了本市地方性法規(guī)（草案）聽取市政協(xié)委員意見的工作制度。7月10日下午，法工委主任丁偉帶隊在市政協(xié)社會和法制委員會召開了聽取委員意見座談會。14位來自不同行業(yè)、社會階層及專業(yè)領(lǐng)域的委員就軌道交通的規(guī)劃建設(shè)、服務(wù)質(zhì)量、運營管理、行業(yè)監(jiān)管等問題提出了116條意見及建議。其中，屠海鳴委員通宵達旦學(xué)習(xí)研讀修訂草案，從實體、程序和立法技術(shù)等方面提出了69條高質(zhì)量的修改意見和建議。市政協(xié)相關(guān)負責(zé)人認為，市人大常委會法工委以座談會的形式專門到市政協(xié)聽取委員的意見還是第一次，這種形式比書面和網(wǎng)上征求委員意見更加全面和深入，是推進民主立法、開門立法的重要探索。此外，法工委還與有關(guān)方面協(xié)作召開了針對票務(wù)管理法律性質(zhì)問題的專家論證會。

這次多層次、廣泛、深入的軌道交通立法調(diào)研，不僅是一次重要的立法活動，更是一場生動的群眾路線教育實踐活動。走群眾路線、廣納民情民意，只有開始、沒有結(jié)束。據(jù)悉，8月中旬，市人大常委會還將針對軌道交通企業(yè)應(yīng)當(dāng)履行的服務(wù)職責(zé)的規(guī)定是否合理、可行，軌道交通設(shè)施范圍內(nèi)的禁止行為的規(guī)定是否合理、可行兩個對市民權(quán)益有較大影響的問題，舉辦立法聽證會。屆時，將有近20名聽證陳述人走進會場，大聲說出他們的意見和主張，為制定一部合理管用的軌道交通法規(guī)貢獻各自的智慧和力量。