“開(kāi)門立法”重源頭

截至6月19日，各機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體、基層自治組織和公民共提出2013-2017年立法規(guī)劃建議項(xiàng)目255件。立法資源畢竟有限，哪些項(xiàng)目可以納入規(guī)劃？哪些尚待東風(fēng)？上海社會(huì)科學(xué)院、上海市法治研究會(huì)經(jīng)過(guò)多輪篩選，于7月17日向市人大常委會(huì)分別遞交了篩選結(jié)果報(bào)告。這是市人大常委會(huì)首次委托“第三方”機(jī)構(gòu)參與五年立法規(guī)劃初步篩選。市人大常委會(huì)主任殷一璀表示，此舉意在打破人大和政府的內(nèi)循環(huán)，引入社會(huì)力量，發(fā)揮社會(huì)智力資源作用，共同篩選出真正符合人民期盼的、有質(zhì)量的建議項(xiàng)目。

匯智庫(kù)細(xì)做“立法前評(píng)估”

由于255個(gè)建議項(xiàng)目涉及上海經(jīng)濟(jì)社會(huì)生活的方方面面，社科院突破學(xué)科界限，按照黨的十八大“五位一體”的總部署，成立政法、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)、生態(tài)文明五個(gè)專家評(píng)議組，匯集了經(jīng)濟(jì)學(xué)家左學(xué)金、歷史學(xué)家熊月之、社會(huì)學(xué)家盧漢龍?jiān)趦?nèi)的50多位知名學(xué)者。

為了保證篩選意見(jiàn)的科學(xué)性和可信度，社科院進(jìn)行了兩輪篩選。第一輪篩選中，不僅每個(gè)建議項(xiàng)目包干到人，研究領(lǐng)域相近的專家還兩兩組合，互相復(fù)核對(duì)方的初步意見(jiàn)，提交專家評(píng)議組全體會(huì)議表決通過(guò)后，形成初選結(jié)論。第二輪篩選則更加強(qiáng)調(diào)“少而精”的原則，專家學(xué)者不僅對(duì)納入初選范圍的建議項(xiàng)目“好中選優(yōu)”；而且再次審視初選淘汰的建議項(xiàng)目，將確有立法需要、卻因形式不合格而落選的項(xiàng)目“起死回生”；還結(jié)合自己多年的研究心得，在既有的建議項(xiàng)目之外，拓展性地提出了6個(gè)立法建議項(xiàng)目，做到“拾遺補(bǔ)缺”。

在篩選過(guò)程中，專家學(xué)者們發(fā)現(xiàn)，建議項(xiàng)目有些“不平衡”。比如，立法建議項(xiàng)目中要求立新法的多，建議修改的少，建議廢止的僅有1件。而完整的立法活動(dòng)要做“加減乘除”，立、改、廢并舉，尤其要通過(guò)法規(guī)修改制定出管用的“關(guān)鍵幾條”。又比如，從立法內(nèi)容上看，建議項(xiàng)目仍然偏重于經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域立法，尤其是管理型的立法。今后應(yīng)該扭轉(zhuǎn)這個(gè)局面，將社會(huì)立法和文化立法置于和經(jīng)濟(jì)立法同等的地位，積極推進(jìn)生態(tài)文明立法，穩(wěn)步促進(jìn)民主政治立法。

從篩選結(jié)果來(lái)看，這些“不平衡”得以緩解。市社科院建議制定、修改或廢止的有49件，其中制定22件、修改24件、廢止3件，建議修改的項(xiàng)目超過(guò)了建議制定的項(xiàng)目，建議廢止的項(xiàng)目也有所增加。從項(xiàng)目構(gòu)成上看，政法類、經(jīng)濟(jì)類各11件，社會(huì)類8件、文化類9件，生態(tài)類10件，分布更為科學(xué)。

“社科院法學(xué)所專家參與人大的立法后評(píng)估工作議已成傳統(tǒng)，但以‘獨(dú)立第三方’身份承擔(dān)立法規(guī)劃建議項(xiàng)目篩選還是第一次。”社科院副院長(zhǎng)、法學(xué)所所長(zhǎng)葉青更愿意將立法建議項(xiàng)目篩選視作是一次“立法前評(píng)估”活動(dòng)。他認(rèn)為，在“前評(píng)估”階段就堅(jiān)持民主立法精神，不僅立法建議項(xiàng)目的來(lái)源多元，遴選過(guò)程也廣納各方意見(jiàn)，可以從源頭上克服“關(guān)門立法”、“部門立法”的弊端。

開(kāi)微博傾聽(tīng)“草根心聲”

與上海社科院側(cè)重聽(tīng)取學(xué)者意見(jiàn)不同，市法治研究會(huì)作為社會(huì)團(tuán)體，格外注重吸收社區(qū)居民、鄉(xiāng)鎮(zhèn)郊區(qū)村民、外來(lái)務(wù)工人員、兩新組織白領(lǐng)、中小企業(yè)業(yè)主及小區(qū)團(tuán)隊(duì)領(lǐng)袖等社會(huì)群眾的意見(jiàn)。研究會(huì)將市人大常委會(huì)收到的立法建議項(xiàng)目“合并同類項(xiàng)”，形成了174條立法建議項(xiàng)目，并進(jìn)行了三輪篩選。首先通過(guò)開(kāi)展征詢和座談進(jìn)行“初篩”；然后分經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、生態(tài)和城市管理6個(gè)專題研討，構(gòu)成“復(fù)篩”；最后由熟悉法治工作實(shí)務(wù)并有研究水平的同志對(duì)“初篩”、“復(fù)篩”結(jié)果進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)，再加上研究會(huì)自己的研究成果，形成39條立法建議項(xiàng)目作為“終篩結(jié)果”。

哪些項(xiàng)目更受社會(huì)關(guān)注？研究會(huì)在按“需要”為1分，急需為1.5分，對(duì)匯總后的174個(gè)項(xiàng)目做了關(guān)注度測(cè)評(píng)，養(yǎng)老保障、食品安全、個(gè)人信息安全、誠(chéng)信體系建設(shè)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)及物業(yè)管理、拆違等問(wèn)題得分超過(guò)100分。權(quán)力監(jiān)督、發(fā)展社會(huì)組織及見(jiàn)義勇為等立法需求也很強(qiáng)，關(guān)注度分別達(dá)到106.9%、120.37%、111.11%。

此外，研究會(huì)還引入了“微博篩選”，“@閔行法宣零距離”、“@俠骨柔情”、“@海民視角”等賬號(hào)就物業(yè)管理、車牌拍賣、月子會(huì)所等10個(gè)與民生關(guān)系密切的話題，請(qǐng)網(wǎng)友談?wù)効捶?。僅僅5天，網(wǎng)友發(fā)表評(píng)論達(dá)到61624人次，轉(zhuǎn)發(fā)達(dá)到86779人次。

“線下征詢座談研討有‘深度’，線上微博評(píng)論交流有‘廣度’。”市法治研究會(huì)副會(huì)長(zhǎng)徐秉治認(rèn)為，兩者相結(jié)合，既最大限度地匯集了民意，又將立法規(guī)劃篩選的過(guò)程變成了向全社會(huì)宣傳法治精神、形成思想共識(shí)的過(guò)程。

“第三方”貢獻(xiàn)立法思考

在編制立法規(guī)劃之外，“第三方”對(duì)人大立法工作提出的思考和建議，也讓市人大常委會(huì)組成人員“眼前一亮”。

市社科院提出，地方立法要在數(shù)量上盡量“減肥”，在內(nèi)容上盡量“瘦身”。立了法就一定要管用，保證能解決關(guān)鍵問(wèn)題、保證實(shí)施資源能跟上，且能有效彌補(bǔ)“立法的縫隙”。立法不應(yīng)超越社會(huì)階段，搞“奢侈立法”和“景觀立法”，而應(yīng)著眼于大多數(shù)人的慣常品格和言行，著眼于既有的社會(huì)發(fā)展水平。

市法治研究會(huì)則建議不斷深化完善“開(kāi)門立法”。與編制立法規(guī)劃時(shí)項(xiàng)目多、時(shí)間短的狀況相比，具體立法時(shí)項(xiàng)目單一、焦點(diǎn)集中、討論充分的情境更有利于開(kāi)門立法、公眾參與。要讓各個(gè)方面人士、各種不同意見(jiàn)，特別是有分歧的看法得到充分爭(zhēng)辯和廣泛論證，從而實(shí)現(xiàn)立法成本上做點(diǎn)“加法”、執(zhí)法成本上做點(diǎn)“減法”的目標(biāo)。

據(jù)悉，“第三方”提出的篩選結(jié)果和立法建議將得到充分的運(yùn)用。目前，市人大常委會(huì)法工委正在醞釀形成五年立法規(guī)劃項(xiàng)目初步建議，并將再次征求全體市人大代表和社會(huì)公眾的意見(jiàn)，將“開(kāi)門立法”的理念貫穿于五年立法規(guī)劃形成的全過(guò)程。