北洋政府警察教育立法與中國(guó)近代警察教育法研究

摘 要： 北洋政府建立后，為了加強(qiáng)對(duì)警察教育的管理，制定并頒布了一系列有關(guān)警察教育的法規(guī)、條例、命令，具體規(guī)定了院校機(jī)構(gòu)、課程設(shè)置與招生制度等方面內(nèi)容。這些警察教育法規(guī)盡管存在缺憾與不足，但對(duì)完善近代警察教育法仍具有一定的借鑒意義，標(biāo)志著中國(guó)近代警察教育法的初成。

關(guān)鍵詞： 警察教育 教育立法 北洋政府時(shí)期

北洋政府統(tǒng)治時(shí)期，建立了一套從初等警察教育到高等警察教育的比較完整的警察教育體系，是南京臨時(shí)政府警政的延續(xù)和發(fā)展。為了加強(qiáng)對(duì)警察教育的管理，維護(hù)其反動(dòng)統(tǒng)治，北洋政府以清末與南京臨時(shí)政府警察教育立法為基礎(chǔ)，進(jìn)行了一系列警察教育立法探索，是中國(guó)警察教育法制近代化進(jìn)程中的重要階段。

一、警政機(jī)構(gòu)的完善：北洋政府警察教育立法之保障

北洋政府建立后，通過(guò)加強(qiáng)中央和京師警政機(jī)構(gòu)、整頓地方警政機(jī)構(gòu)與構(gòu)建專業(yè)警政機(jī)構(gòu)等措施，建立起了一套比較完整的警察網(wǎng)絡(luò)，為北洋政府時(shí)期警察教育立法及實(shí)施提供了有力的保障。

（一）加強(qiáng)中央和京師警政機(jī)構(gòu)

北洋政府沿襲南京臨時(shí)政府設(shè)立的官制，以內(nèi)務(wù)部作為總覽全國(guó)警政的最高機(jī)構(gòu)，其主要職責(zé)是制定警政發(fā)展的規(guī)劃和各種規(guī)章制度，把握全國(guó)警政的發(fā)展方向。內(nèi)務(wù)部警政司雖為全國(guó)最高警務(wù)機(jī)關(guān)，但無(wú)直接向各級(jí)警政機(jī)關(guān)發(fā)號(hào)施令權(quán)，不負(fù)責(zé)指揮全國(guó)警察的實(shí)際活動(dòng)。北洋政府還在對(duì)清末京師警政機(jī)構(gòu)進(jìn)行改組的基礎(chǔ)上建立了京師警察廳，直屬內(nèi)務(wù)部，與警政司無(wú)從屬關(guān)系，經(jīng)內(nèi)務(wù)部核準(zhǔn)可獨(dú)立發(fā)布適用于京師的規(guī)章。廳內(nèi)置總監(jiān)一人，指揮管理京城內(nèi)的警察、消防，并總理廳務(wù)，監(jiān)督所屬職員，步軍統(tǒng)領(lǐng)衙門裁撤后，兼管四郊警察行政。

（二）整頓地方警政機(jī)構(gòu)

為了改變南京臨時(shí)政府時(shí)期地方警政的混亂局面，1913年1月，北洋政府通令撤銷各省巡警道和警務(wù)公所，于省會(huì)及重要商埠設(shè)警察廳，次要商埠道尹所在地設(shè)警察局，縣級(jí)警察機(jī)關(guān)一律改為警察事務(wù)所。為了“統(tǒng)一警政”，1914年8月，北洋政府頒布《地方警察廳官制》與《縣警察所官制》，明確要求依據(jù)省、道、縣三級(jí)行政建制建立相應(yīng)的警察機(jī)關(guān)，并規(guī)定了各級(jí)警察機(jī)關(guān)與政府之間的關(guān)系。此后，各地省會(huì)道縣警察機(jī)關(guān)相繼開設(shè)。1918年北洋政府又頒布了《各省區(qū)警務(wù)處組織章程》。至此，北洋政府時(shí)期的地方警察機(jī)構(gòu)設(shè)置趨于定型，建立了較為完整的警察組織體系。[1]

（三）構(gòu)建專業(yè)警政機(jī)構(gòu)

警察根據(jù)不同的職能分為若干種類，是近代警政的一個(gè)重要特點(diǎn)。北洋政府時(shí)期，隨著近代警政的確立，警察行政日趨規(guī)范化，警種分類也日趨成熟。為了“集中警權(quán)”，北洋政府組建了司法警察、消防警察、水上警察、鐵路警察、礦業(yè)警察和武裝警察等六大類專業(yè)警政機(jī)構(gòu)。這些專業(yè)警政機(jī)構(gòu)的建立，使得北洋政府的警察網(wǎng)絡(luò)更加完整、警政機(jī)構(gòu)更趨完備、警察職能更為多樣。

二、警政法規(guī)的制頒：北洋政府警察教育立法之前提

北洋政府為了改變清末以及南京臨時(shí)政府時(shí)期警察法規(guī)混亂的局面，統(tǒng)一全國(guó)警政，制定并頒布了大量的警政法規(guī)。

關(guān)于組織人事方面的法規(guī)。中央制頒的法規(guī)主要包括：《內(nèi)務(wù)部官制》（1912年）、《京師警察廳官制》（1914年）、《地方警察廳官制》（1913年）、《水上警察廳官制》（1915年）、《縣警察所官制》（1913年）、《京師警察廳分區(qū)規(guī)則》（1914年）、《地方警察廳組織令》（1913年），以及《招募巡警條例》、《巡官長(zhǎng)警賞罰章程》，等等；地方頒布的警察組織人事法規(guī)則更多。這些法規(guī)比較詳細(xì)地規(guī)定了各級(jí)警察機(jī)關(guān)的組織制度、權(quán)責(zé)范圍、相互關(guān)系，以及警務(wù)人員的錄用、獎(jiǎng)懲、撫恤等事項(xiàng)。[2]

關(guān)于治安方面的法規(guī)。這方面的法規(guī)主要有：《治安警察條例》、《違警罰法》、《報(bào)紙條例》、《警察廳戶口調(diào)查規(guī)則》、《管理收藏槍支規(guī)則》、《出版法》等，比較明確地對(duì)各類違反公共安全的行為、處罰程序及具體的處罰辦法進(jìn)行了規(guī)定。這類法規(guī)涉及范圍最廣，數(shù)量繁多，是北洋政府對(duì)社會(huì)治安進(jìn)行管理的主要依據(jù)。

關(guān)于工作規(guī)程方面的法規(guī)有：《勤務(wù)督查施行細(xì)則》、《京師警察廳辦事細(xì)則》、《京師警察廳會(huì)議規(guī)則》等，主要用于規(guī)范和調(diào)整警察機(jī)關(guān)及警務(wù)人員的日?；顒?dòng)。

從上述分析可以看出，與清末及南京臨時(shí)政府時(shí)期相比，北洋政府警政法規(guī)所涉及的種類更齊全，范圍更廣，條文也更具體，為北洋政府時(shí)期警察教育立法及實(shí)施提供了必要的前提。

三、警察教育體系的構(gòu)建：北洋政府警察教育立法之基礎(chǔ)

北洋政府十分重視警察教育，以強(qiáng)化警察的作用，認(rèn)為“整理內(nèi)治以警務(wù)為先”而“振興警政以人才為亟”，以“統(tǒng)一教育，集中警權(quán)，注重實(shí)用，以期整飭地方警政”作為警察教育的基本方針，把警察教育和集中警權(quán)緊密地結(jié)合起來(lái)，力圖使警校成為培養(yǎng)維護(hù)其反動(dòng)統(tǒng)治忠實(shí)工具的場(chǎng)所，通過(guò)警校畢業(yè)學(xué)生牢牢控制中央和各省區(qū)的警權(quán)，避免警權(quán)旁落，充分發(fā)揮警察機(jī)構(gòu)的鎮(zhèn)壓職能。

北洋政府于1912年10月發(fā)出通令，裁撤了各省原有警察學(xué)堂，將原高等巡警學(xué)堂更名為“警察學(xué)?！?，直屬內(nèi)務(wù)部，恢復(fù)了中央警察教育。1914年學(xué)校停辦。1917年北洋政府內(nèi)務(wù)部又設(shè)立“警官高等學(xué)?！庇诒本Ｔ撔！耙越淌诰鞂?shí)地應(yīng)用各學(xué)科、養(yǎng)成警察官吏高等學(xué)識(shí)為宗旨”，組組較為嚴(yán)密，學(xué)術(shù)水平也較高，為此期間我國(guó)警察教育的最高學(xué)府。[3]

北洋政府培訓(xùn)一般巡警的學(xué)校為巡警教練所，是短期培訓(xùn)班性質(zhì)的教育機(jī)構(gòu)。北洋政府巡警教練所，即初等警察教育經(jīng)歷了兩個(gè)階段：1917年11月以前，巡警教練所是對(duì)新募巡警的教育和在職巡警培訓(xùn)，且以后者為主；1917年11月以后，北洋政府則把巡警的招募和訓(xùn)練緊密聯(lián)系起來(lái)，這一時(shí)期則主要對(duì)新募巡警進(jìn)行教育。

為了培養(yǎng)從事警察教育的師資力量，北洋政府于1914年在中央設(shè)立“地方警察傳習(xí)所”，調(diào)訓(xùn)各省在職警務(wù)人員（實(shí)際上成為繼警察學(xué)校之后的最高警察學(xué)府）。但僅培訓(xùn)一期，于1916年底停辦。1916年11月，中央內(nèi)務(wù)部“為統(tǒng)一全國(guó)警政起見”，要求各省在省會(huì)設(shè)立警察傳習(xí)所一處，以“養(yǎng)成警察模范人才”。據(jù)此，各地警察傳習(xí)所相繼成立。值得指出的是，各省警察傳習(xí)所和中央內(nèi)務(wù)部設(shè)立的地方警察傳習(xí)所作為北洋政府在一個(gè)時(shí)期內(nèi)采取的暫時(shí)措施，不是貫穿于整個(gè)北祥政府時(shí)期的固定制度。[4]

至此，北洋政府初步構(gòu)建了包括高等警察教育（高等警官學(xué)校）、初等警察教育（巡警教練所）和特種警察教育（警察傳習(xí)所）三個(gè)基本環(huán)節(jié)在內(nèi)的警察教育體系。

四、警察教育立法的特點(diǎn)：北洋政府警察教育立法之評(píng)價(jià)

北洋政府時(shí)期的警察教育事業(yè)有了較大的發(fā)展，成為國(guó)民教育的一個(gè)重要組成部分，并對(duì)這一時(shí)期的教育事業(yè)產(chǎn)生了較為深遠(yuǎn)的影響，是與其警察教育法制建設(shè)密切相關(guān)的。

（一）警察教育立法的統(tǒng)一化

為了徹底改變了清朝末年“學(xué)堂多，則避選必不精，系統(tǒng)紛，則精神必不徹”的混亂局面，北洋政府在警校的設(shè)置上，著力加強(qiáng)中央一級(jí)的警察教育，從人力、物力、財(cái)力上給予有效保障，同時(shí)著力對(duì)在職警員進(jìn)行培訓(xùn)。與之相適應(yīng)，北洋政府進(jìn)一步加強(qiáng)警察教育立法，通過(guò)警察教育立法統(tǒng)一警政、警權(quán)及警察教育。

1917年4月，北洋政府召開全國(guó)警務(wù)會(huì)議，總結(jié)以往的做法，決定把巡警的招募和訓(xùn)練統(tǒng)一起來(lái)，擬出了《招募巡警大綱》和《教練巡警大綱》，并以大綱作參考，制定了《招募巡警章程》和《巡警教練所章程》，于同年11月1日通咨各省區(qū)貫徹執(zhí)行。這些警察教育法規(guī)的頒行，統(tǒng)一了各省巡警教練所的設(shè)置及巡警的招募。

章程頒布后，各省巡警教練所紛紛設(shè)立。這些巡警教練所為近代中國(guó)培養(yǎng)出了一大批警察專門人才。這批人才不僅成為北洋政府警察隊(duì)伍的基干，而且直接在南京國(guó)民政府時(shí)期的警察建設(shè)中發(fā)揮著骨干性的作用。

（二）警察教育立法的層次性

北洋政府制定的警察教育法規(guī)在體現(xiàn)立法統(tǒng)一性的同時(shí)，也表現(xiàn)出層次性的特點(diǎn)。

中央制定并通行全國(guó)的警察法規(guī)，既有專門為全國(guó)警察教育最高學(xué)府制定的法規(guī)，如《（京師）警察學(xué)校教務(wù)令》（1913年）、《（京師）警察學(xué)校組織令》（1913年）、《（中央）地方警察傳習(xí)所章程》（1915年）、《地方警察傳習(xí)所學(xué)員畢業(yè)獎(jiǎng)勵(lì)規(guī)則》（1917年）、《（內(nèi)務(wù)部）警官高等學(xué)校章程》（1917年）等，又有為規(guī)范地方或部門警察教育而出臺(tái)的法規(guī)，如《各省警察傳習(xí)所章程》（1916年）、《巡警教練所章程》（1917年）等。

地方制定并在本區(qū)域內(nèi)有效的法規(guī)。如《江蘇省暫行巡警教練所簡(jiǎn)章》、《江蘇省暫行各縣巡警教練所細(xì)則》、《京師警察廳巡警教練所章程》、《京師警察廳募警講習(xí)所章程》等。以《江蘇省暫行巡警教練所簡(jiǎn)章》和《江蘇省暫行各縣警察教練所細(xì)則》為例，依據(jù)該《簡(jiǎn)章》和《細(xì)則》，“教練所為訓(xùn)練本縣各區(qū)巡警而設(shè)，故定名為某縣巡警教練所”，“教練所學(xué)生定額百名（參酌地方情形，得由民政長(zhǎng)加減），概由本地方募集選定”。由此可見，這些地方性警察教育法規(guī)絕大部分系地方當(dāng)局為貫徹或變通執(zhí)行中央警察教育法規(guī)而出臺(tái)的有關(guān)規(guī)章。

北洋政府警察教育中體現(xiàn)的分層次辦學(xué)的思想，為南京政府時(shí)期的警察教育及其立法提供了范例而被沿襲與發(fā)展。

（三）警察教育立法的局限性

同清末、南京臨時(shí)政府時(shí)期的警察教育立法一樣，北洋政府的警察教育立法活動(dòng)，由于受各種主客觀條件的限制和制約，仍存在著明顯的缺陷和不足，這主要體現(xiàn)在：[5]

首先，警察教育法規(guī)體系極不完善。北洋政府時(shí)期的警察教育立法，雖較清末有很大進(jìn)步，但與同時(shí)期歐美諸國(guó)和日本等國(guó)相比，無(wú)論在種類構(gòu)成，還是在內(nèi)容體例等方面都極不完備。北洋政府繼續(xù)秉承清末恪守不平等條約的慣例，使得北洋政府的警察教育立法仍具有半殖民地半封建社會(huì)立法的色彩。不僅如此，而且在洪憲帝制后的12年間，警察教育立法幾乎再無(wú)建樹可言，這使得本來(lái)滯后的中國(guó)近代警察教育立法事業(yè)又進(jìn)一步拉大了與世界先進(jìn)國(guó)家的距離。

其次，警察教育法規(guī)缺乏權(quán)威，存在著嚴(yán)重的有法不依，執(zhí)法不嚴(yán)的情況。從上述分析可以看出，雖然制定了相關(guān)警察院校組織法規(guī)，但其存廢仍很隨意。如內(nèi)政部警察學(xué)校，中央“地方警察傳習(xí)所”等。中央尚且如此，地方更不必多言。這些事例都說(shuō)明北洋政府警察教育立法并未起到指導(dǎo)警察教育發(fā)展的法律基礎(chǔ)作用，反映出北洋政府貫徹執(zhí)行法律制度的無(wú)能和低效。

再次，北洋政府警察教育立法的步伐仍相當(dāng)緩慢，警察教育法制建設(shè)明顯落后于警察事業(yè)發(fā)展的需要。北洋時(shí)期的警察教育法規(guī)種類雖達(dá)十余項(xiàng)，但領(lǐng)先或同步于警察教育活動(dòng)的警察教育立法卻不多見。除少數(shù)法規(guī)稍稍領(lǐng)先或同步于警察教育活動(dòng)，帶動(dòng)了北洋時(shí)期的警察院校建設(shè)外，大部分警察教育立法并未超出清末立法的范圍，這些都嚴(yán)重影響了國(guó)家運(yùn)用警察教育立法指導(dǎo)警察教育活動(dòng)，規(guī)范警察教育秩序的法律功能。袁世凱死后，政局動(dòng)蕩，內(nèi)戰(zhàn)頻頻，北洋軍閥政府政令不出國(guó)門，警察教育立法最后淪為各派軍閥勢(shì)力爭(zhēng)權(quán)奪利的工具。

最后，北洋政府加強(qiáng)警察教育及其立法的根本目的是維護(hù)與延續(xù)其專制統(tǒng)治，警察教育內(nèi)容的核心還是封建的忠孝思想。同時(shí)，北洋政府官員少有機(jī)會(huì)研究近代警察教育理論，對(duì)西方警察及其教育制度知之甚少，而國(guó)人對(duì)近代警察制度的認(rèn)識(shí)則知之更少。在這種背景下，北洋政府警察教育立法必然帶有兩重性：既有向近代警察教育制度靠攏的進(jìn)步傾向，又始終未能擺脫落后的束縛。

總而言之，北洋政府制定的警察教育法規(guī)盡管不完全符合當(dāng)時(shí)的中國(guó)國(guó)情，具有歷史的局限性，但是，北洋政府警察教育法基本上反映了警察學(xué)和教育學(xué)的一般規(guī)律，確定了近代警察教育制度在中國(guó)的地位，促進(jìn)了近代警察院校的發(fā)展，從制度上保證了近代中國(guó)警察教育穩(wěn)步推進(jìn)，從而為中國(guó)近代警察教育法的確立起到了促進(jìn)作用，標(biāo)志著中國(guó)近代警察法的初步形成。

參考文獻(xiàn)：

[1]萬(wàn)川.中國(guó)警政史[M].北京：中華書局，2006.

[2]韓延龍，蘇亦工.中國(guó)近代警察史[M].北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2000.

[4]孟慶超，宮淑艷.近代中國(guó)警察教育之探索[J].山東警察學(xué)院學(xué)報(bào)，2005（5）.

[3]柳衛(wèi)民.警察教育若干問(wèn)題研究[M].武漢：武漢出版社，2007.

[5]柳衛(wèi)民.中國(guó)警察教育立法研究[M].武漢：武漢出版社，2006.