反腐敗與權(quán)力制衡的制度設(shè)計(jì)

反腐敗應(yīng)從權(quán)力制衡的制度設(shè)計(jì)入手。習(xí)近平在十八屆中共政治局的會(huì)議上談到“近年來(lái)我們黨內(nèi)發(fā)生的嚴(yán)重違紀(jì)違法案件，性質(zhì)非常惡劣，政治影響極壞，令人觸目驚心”?！案瘮?wèn)題越演越烈，最終必然會(huì)亡黨亡國(guó)”。為什麼腐敗現(xiàn)象會(huì)越演越烈，以至有“亡黨亡國(guó)”之憂，而多年來(lái)反腐敗的努力，對(duì)遏制日益嚴(yán)重的腐敗收效甚微？究其原因，這既與既得利益的糾纏有關(guān)，也與制度設(shè)計(jì)的缺陷有關(guān)。

一、反腐敗的兩難：

反與不反的糾結(jié)

近年來(lái)流行一種說(shuō)法：“不反腐亡黨，反腐亡國(guó)”。

前一句話好理解，從中共總書(shū)記胡錦濤，到新任最高領(lǐng)導(dǎo)人習(xí)近平都承認(rèn)，能否遏制腐敗，“關(guān)係人心向背和黨的生死存亡”。在一個(gè)國(guó)家，倘若腐敗現(xiàn)象愈演愈烈，執(zhí)政黨最終將會(huì)失去民心，而不免被推翻。

後一句話需要解釋。有人說(shuō)，“反腐不會(huì)亡國(guó)”。這是沒(méi)有理解上述說(shuō)法的含義。在上述說(shuō)法中，所謂“國(guó)”，不是指作為民族、地理和主權(quán)概念的“中國(guó)”，即便三歲小兒都知道中國(guó)不會(huì)滅亡，而是指黨國(guó)體制的“國(guó)”，指一黨執(zhí)政的國(guó)家政權(quán)。為什麼說(shuō)，反腐敗會(huì)導(dǎo)致黨國(guó)體制，即一黨執(zhí)政的“國(guó)”消亡呢？因?yàn)榘淳兊慕忉專(zhuān)獜氐捉鉀Q腐敗問(wèn)題，離不開(kāi)憲政改革，離不開(kāi)民主選舉、三權(quán)分立和輿論監(jiān)督。既然如此，那麼不難理解，如果採(cǎi)用這種憲政體制，這就意味著一黨執(zhí)政的黨國(guó)體制的消亡。

且不論上述說(shuō)法有無(wú)道理，是對(duì)是錯(cuò)，在上述說(shuō)法中，“亡黨亡國(guó)”其實(shí)是一個(gè)意思。其真實(shí)含義就是說(shuō)：對(duì)於一黨執(zhí)政的國(guó)家政權(quán)及其體制來(lái)說(shuō)，反與不反的結(jié)果相同，即反亦亡，不反亦亡?？梢哉f(shuō)，這一說(shuō)法反映了一些人心中兩難的疑慮和糾結(jié)。由此我們也許就可以理解，為什麼多年來(lái)，反腐敗會(huì)被認(rèn)為是一個(gè)棘手的問(wèn)題。

二、反腐敗的嘗試：

不觸及體制的反腐敗

一直以來(lái)，當(dāng)局試圖找到一種兩全之策，既不會(huì)動(dòng)搖黨的領(lǐng)導(dǎo)和現(xiàn)有體制，又能夠消除腐敗。為此有過(guò)各種嘗試。

（一）運(yùn)動(dòng)反腐。中共最駕輕就熟的就是搞政治運(yùn)動(dòng)。過(guò)去的整黨整風(fēng)、三反五反、四清文革，無(wú)一不是運(yùn)動(dòng)?？窟\(yùn)動(dòng)來(lái)反腐，雖然會(huì)有一時(shí)之效，但卻有諸多弊端。一是規(guī)模大了，有違文革結(jié)束後黨內(nèi)“不搞政治運(yùn)動(dòng)”的共識(shí)，且有走文革回頭路之嫌，搞小了，沒(méi)有作用；二是有法不治眾的阻力，若全部清除，則國(guó)家癱瘓，若選擇性辦案，或特赦一部分，打擊一部分，則難以服眾，且有權(quán)鬥、清洗和厚此薄彼之嫌。多年來(lái)，每次新舊交替，外間總是紛紛猜測(cè)，作為顯示新政的“三把火”，會(huì)有“動(dòng)真格”的反腐運(yùn)動(dòng)，然而這些猜測(cè)往往落空。究其原因，自然是問(wèn)題棘手。

（二）增設(shè)反腐機(jī)構(gòu)，今日中國(guó)可能是世界上反腐機(jī)構(gòu)最多的國(guó)家。與反貪腐相關(guān)的機(jī)構(gòu)有：紀(jì)委、檢察院、監(jiān)察局、反貪局、廉政辦、預(yù)防腐敗局等。反腐機(jī)構(gòu)越設(shè)越多，然而腐敗現(xiàn)象卻日益嚴(yán)重?？梢?jiàn)，增加機(jī)構(gòu)並沒(méi)有能遏制腐敗。有趣的是，近來(lái)又有人提出，反腐機(jī)構(gòu)太多不好，應(yīng)該減少才會(huì)有效率。他們沒(méi)有想過(guò)，原先是為了提高效率，才增設(shè)機(jī)構(gòu)，如今機(jī)構(gòu)增加了，如果還是沒(méi)能有效遏制腐敗發(fā)展的勢(shì)頭，那就說(shuō)明，這種反腐機(jī)構(gòu)的增減與反腐效率無(wú)關(guān)。

（三）實(shí)行民主評(píng)議制度。所謂民主評(píng)議，就是在幹部考核和升遷時(shí)，由組織部門(mén)出面，而由單位的下屬和同事評(píng)議此人的能力和品德。這種評(píng)議往往流於形式。一是礙於情面而和稀泥，“抬頭不見(jiàn)低頭見(jiàn)”，“日後還得相處”；二是牽涉利益糾葛和感情恩怨而不能實(shí)事求是，要麼互相吹捧，要麼互相詆毀。三是導(dǎo)致集體腐敗，利益均沾。大凡那些善於內(nèi)部撒錢(qián)、集體分肥、照顧內(nèi)部子弟者，通常會(huì)獲得好評(píng)。

（四）建立官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度。早在1995年，當(dāng)局就下發(fā)了《關(guān)於黨政機(jī)關(guān)縣（處）級(jí)以上領(lǐng)導(dǎo)幹部收入申報(bào)的規(guī)定》的通知，然而這麼多年過(guò)去了，儘管民眾要求官員公開(kāi)財(cái)產(chǎn)的呼聲不斷增大，但是，這項(xiàng)制度卻一直未見(jiàn)實(shí)施。究其原因，當(dāng)然是由於這一制度的推進(jìn)在上下各層級(jí)中均面臨巨大的阻力。其實(shí)，在現(xiàn)有體制下，這種申報(bào)制度，即便推行，也很可能會(huì)象各地上報(bào)糧食產(chǎn)量和GDP數(shù)據(jù)一樣，即不是“我有多少，報(bào)多少”，而是“先看別人報(bào)多少，我再?zèng)Q定報(bào)多少”。幾十年來(lái)，各地官員上報(bào)統(tǒng)計(jì)數(shù)字時(shí)有一個(gè)相沿成習(xí)的做法，就是指示秘書(shū)和下屬：“先去瞭解鄰近區(qū)鄉(xiāng)（地市）是如何報(bào)的，我們?cè)俣〝?shù)字”。顯然，如果沒(méi)有有效的監(jiān)督、核實(shí)和懲罰機(jī)制，這種財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度只會(huì)流於形式。

（五）網(wǎng)絡(luò)反腐。在以往的年代裡，普通民眾要在媒體（如報(bào)刊雜誌和電視）上揭露身邊官員的貪污腐敗現(xiàn)象，幾乎是不可能的?；ヂ?lián)網(wǎng)和微博的興起，卻使這種在過(guò)去不可能發(fā)生的事情變成可能了。近來(lái)，網(wǎng)絡(luò)反腐頻頻使官員落馬，一些公職人員相繼因貪腐在網(wǎng)絡(luò)曝光而被立案調(diào)查或被免職。然而，由於網(wǎng)絡(luò)本身實(shí)際上仍受政府控制，因而網(wǎng)絡(luò)反腐所揭露的官員通常層級(jí)較低，難以涉及較高層級(jí)的官員。另外，由於網(wǎng)絡(luò)是一種輿論工具，它對(duì)傳統(tǒng)體制構(gòu)成一種潛在的威脅。因而近來(lái)有一種聲音，主張對(duì)之加以限制。所以，作為輿論監(jiān)督的一種方式，網(wǎng)絡(luò)反腐有一定的效果。但是，其作用是有限的，或者說(shuō)會(huì)受到限制的。

三、反腐敗收效甚微的原因：

權(quán)力高度集中的體制

為什麼多年來(lái)反腐敗的努力，對(duì)遏制日益嚴(yán)重的腐敗收效甚微？根本原因在於權(quán)力高度集中而缺乏制衡的舊體制。在這種體制下，從上到下，每一個(gè)地方的一把手都是權(quán)力高度集中，擁有對(duì)本地立法、司法、監(jiān)督、傳媒和任何方面事務(wù)的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)和干預(yù)權(quán)，這就是所謂的一元化領(lǐng)導(dǎo)。這種橫向聯(lián)繫的權(quán)力結(jié)構(gòu)是一種“塊塊專(zhuān)政”的體制。按這一體制，每一個(gè)黨政首長(zhǎng)在當(dāng)?shù)氐臋?quán)力實(shí)際上是無(wú)限的，其意志就等於法律，可以獨(dú)斷專(zhuān)行。不難理解，那些監(jiān)督機(jī)構(gòu)和地方媒體，作為被領(lǐng)導(dǎo)者，又如何監(jiān)督他們的大權(quán)獨(dú)攬的領(lǐng)導(dǎo)者及其親朋故舊和圈子裡的人呢？

不僅僅是腐敗問(wèn)題，所謂“上有政策，下有對(duì)策”和“有法不依”等等國(guó)家法律在地方被“變通”、曲解和無(wú)視的現(xiàn)象，其實(shí)也與這種“塊塊專(zhuān)政”有關(guān)。那些日益增多的上訪人群和群體性事件，大多也與地方“土皇帝”們的“無(wú)法無(wú)天”有關(guān)。不難理解，當(dāng)國(guó)家的法律條文與地方主管領(lǐng)導(dǎo)的意志相左時(shí)，地方執(zhí)法者，由於其人事、工資和福利等關(guān)係屬？地方權(quán)力體系，自然是以地方頂頭上司的意志為優(yōu)先考慮，至於國(guó)家的法律政策條文，則變得無(wú)關(guān)緊要了。

所以，在這種體制下，不論你增設(shè)多少反腐機(jī)構(gòu)，不論你的“陽(yáng)光法案”和“禁止以權(quán)謀私”等所謂制度訂得如何精細(xì)嚴(yán)密、聲色俱厲，不論你的法律條文如何咬文嚼字，甚至一字不漏地照搬西方國(guó)家的法律條文，都不免在“長(zhǎng)官意志”和無(wú)限權(quán)力面前形同虛設(shè)和成為紙上談兵。

四、反腐敗的制度設(shè)計(jì)：

改塊為條，實(shí)現(xiàn)地方權(quán)力制衡

要消除上述體制弊端，應(yīng)當(dāng)採(cǎi)用權(quán)力分立和權(quán)力制衡。在當(dāng)今世界，人們普遍認(rèn)識(shí)到，實(shí)現(xiàn)權(quán)力分立和權(quán)力制衡的理想體制就是憲政體制。然而，前面我們提到，如果採(cǎi)用這種憲政體制，可能就意味著一黨執(zhí)政的現(xiàn)有體制的消亡。顯然，這是今日中國(guó)政治體制改革的一個(gè)死結(jié)。

筆者在《反腐敗與政治體制改革的另一選擇》一文中提出了一種思路：兼顧執(zhí)政黨的利益和現(xiàn)代權(quán)力制衡的要求，改現(xiàn)有的“塊塊”體制為“條條”體制，形成一種傘狀結(jié)構(gòu)：維持頂層權(quán)力結(jié)構(gòu)不變，實(shí)現(xiàn)地方權(quán)力制衡。在頂層，仍是“黨領(lǐng)導(dǎo)一切”，而自頂層以下，權(quán)力分立，改橫向體系為縱向體系。按這種新體制，監(jiān)督機(jī)構(gòu)被從包攬一切的地方權(quán)力體系中分離出來(lái)，不再?gòu)膶?？地方?dāng)局，而是中央派出機(jī)構(gòu)，垂直領(lǐng)導(dǎo)。其他權(quán)力制衡機(jī)構(gòu)亦可酌情從地方權(quán)力體系中剝離出來(lái)。

這一方案並不是要否定、排斥或取代政治體制改革的終極目標(biāo)和憲政體制的基本原則，而是在目前政治體制改革面臨瓶頸的情況下，與其舉步不前，不如另闢蹊徑，為解決人民最為關(guān)心的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題而採(cǎi)用的一種階段性、折衷性改革方案。其立意在於，將鐵板一塊的舊體制作分層處理，先易後難，先實(shí)現(xiàn)頂層以下的權(quán)力分立和權(quán)力制衡。至於憲政改革，當(dāng)然仍可盡力推進(jìn)。兩者並行不悖。