善用公帑 建立公共工程預(yù)算控制機(jī)制

澳大橫琴校區(qū)建設(shè)項(xiàng)目，劉司長98億元的封頂預(yù)算言猶在耳，這邊廂審計(jì)報(bào)告卻揭發(fā)，工程總開支超過102億元。面對(duì)審計(jì)報(bào)告，縱使百口莫辯，有關(guān)部門仍有得辯，說98億只是工程費(fèi)用，不包括顧問諮詢、基礎(chǔ)建設(shè)及工程監(jiān)理、質(zhì)量控制等54項(xiàng)其他建設(shè)開支在內(nèi)。

對(duì)大型公共工程的整體預(yù)算，建設(shè)發(fā)展辦公室似乎總是把握不透。早前氹仔新碼頭的總體工程費(fèi)用，建設(shè)辦對(duì)外號(hào)稱18億元，後經(jīng)本人統(tǒng)計(jì)，粗略估算超過26億元，才臨時(shí)改口承認(rèn)其總花費(fèi)為26億；澳大橫琴校區(qū)工程再次犯下同樣的錯(cuò)誤，陳漢傑主任回應(yīng)媒體質(zhì)疑，仍然是一副無所謂的態(tài)度，一句“睇下你點(diǎn)睇囖！工程部分確確實(shí)實(shí)係已經(jīng)封頂”了事，實(shí)在太兒戲。工程總共究竟花了多少公帑，不是建設(shè)辦玩玩“數(shù)字遊戲”就可以遮掩，政府每項(xiàng)開支有行政批示，審計(jì)署可以作專項(xiàng)審計(jì)，真相總有大白的一天。

問題的關(guān)鍵是，為何同一部門同樣的問題一而再發(fā)生，主管官員仍然可以高枕無憂？根源是特區(qū)政府對(duì)工程超支過於寬容，承建商打著“公共工程”的旗號(hào)，政府“肉在砧板上”，預(yù)算超了，寫建議追加即可，而主管官員、設(shè)計(jì)、顧問、監(jiān)理等不需負(fù)任何責(zé)任，長期責(zé)任缺位，導(dǎo)致大型公共工程以低價(jià)投得，待工程實(shí)際展開後，通過不斷追加達(dá)到目的，並非從整體的公共效益出發(fā)。官員在沒有問責(zé)壓力的情況下，意見接受，態(tài)度照舊，絲毫沒有改變現(xiàn)狀的動(dòng)力，輕軌工程存在同樣的問題，大型公共工程將成為吞噬特區(qū)資產(chǎn)的黑洞。

回歸後，澳門經(jīng)過13年的快速發(fā)展，積累了2，000多億的財(cái)政儲(chǔ)備，可能很多人認(rèn)為家底雄厚，其實(shí)不然。13年來，澳門經(jīng)濟(jì)取得傲人的成績，但是，很多民生工程卻是百廢待舉，比如：醫(yī)院、公屋、政府大樓、公共休憩區(qū)、公共停車場、海底隧道、立體交通網(wǎng)絡(luò)、填海造地增加生活空間等等，澳門的公共工程，動(dòng)輒上億、幾十億、甚至數(shù)百億，2，000多億的家底，又能開展多少個(gè)？

公共部門使用公帑，不能夠只是嘴上說“善用公帑，謹(jǐn)慎理財(cái)”，落實(shí)到行動(dòng)上又是“闊佬懶理”，而應(yīng)該從首抓工程整體預(yù)算入手，實(shí)行全程工程預(yù)算控制，與此同時(shí)，還要主動(dòng)引入審計(jì)監(jiān)察機(jī)制，加大問責(zé)力度，才能做到真正意義上的“善用公帑，謹(jǐn)慎理財(cái)”。

整體工程預(yù)算，即完成整個(gè)建設(shè)項(xiàng)目的全部開支，除了工程施工費(fèi)用外，還包括土地測量、場地勘察、設(shè)計(jì)、監(jiān)理、質(zhì)量控制等開支。透過整體估算可讓相關(guān)部門安排項(xiàng)目需要的資金，減低財(cái)務(wù)預(yù)算上的不確定性，這也是澳門公共工程一直失信於民的地方。其根源在於，澳門公共工程大部分採用系列價(jià)金承攬，而非總額承攬。系列價(jià)金承攬制度規(guī)定，工程總造價(jià)等於合同訂定每類工程的單價(jià)乘以實(shí)際完成的工程量，由於合同沒有規(guī)定實(shí)際完成工程量的多少，也就是說，它是可變的，因此，總造價(jià)也是可變的。事實(shí)上，要做好工程整體預(yù)算，經(jīng)細(xì)分工程項(xiàng)目後，在選擇工程結(jié)算方式上，應(yīng)該做好系列價(jià)金承攬和總額承攬之間的平衡，不應(yīng)該獨(dú)沽一味。

全過程的工程預(yù)算是整體工程預(yù)算的核心，包括投資估算、修正預(yù)算、設(shè)計(jì)預(yù)算、施工圖預(yù)算、施工預(yù)算、工程結(jié)算。其中投資估算、施工預(yù)算和設(shè)計(jì)預(yù)算屬於設(shè)計(jì)階段的預(yù)算，它們是做好工程預(yù)算管理的前提；施工預(yù)算和施工圖預(yù)算屬於施工過程中的預(yù)算，是做好工程預(yù)算管理的重中之重；而工程結(jié)算是預(yù)算管理的目的所在。澳門正是缺乏這種環(huán)環(huán)相扣的預(yù)算體系，有待今後在構(gòu)建公共工程預(yù)算制度中運(yùn)用。

審計(jì)作為內(nèi)部糾錯(cuò)機(jī)制，起到一定的監(jiān)察作用。澳門現(xiàn)雖有選擇性的對(duì)公共工程展開審計(jì)，但是效果並不理想。以本次澳大橫琴校區(qū)的審計(jì)為例，一共16頁的審計(jì)報(bào)告，政府回應(yīng)只有2.5頁，其中1.5頁是介紹有關(guān)項(xiàng)目的背景、意義、特殊性等，真正針對(duì)審計(jì)報(bào)告的回應(yīng)不足1頁，社會(huì)上評(píng)價(jià)審計(jì)報(bào)告是無牙老虎，在這裡得到充分體現(xiàn)。審計(jì)署只有向?qū)徲?jì)對(duì)象提出建議的職能，審計(jì)對(duì)象是否依據(jù)建議作出改善，又是另一回事。澳門廉政公署也存在同樣的問題。因此，有必要通過修法擴(kuò)大審計(jì)署和廉署的職權(quán)，要求被“審計(jì)”或“報(bào)告”的部門和官員，除了向上級(jí)有所交代外，還需要向“兩署”提交詳細(xì)的檢視報(bào)告和修改建議。

公共工程預(yù)算中出現(xiàn)的所有問題，若用一句話歸納，非“問責(zé)缺失”莫屬。在世界很多國家和地區(qū)，審計(jì)署或廉署都是重要的監(jiān)察部門，經(jīng)其審計(jì)或報(bào)告的部門或官員，很少相安無事，反觀澳門，可能就是與別不同。也正是問責(zé)機(jī)制缺失，導(dǎo)致問題一而再、再而三的出現(xiàn)，因此，只有加大問責(zé)力度，才是對(duì)癥下藥之方。