正確看待質(zhì)詢權(quán)

近期，有議員在立法會(huì)召開(kāi)的全體會(huì)議上向政府提出口頭質(zhì)詢，批評(píng)行政當(dāng)局未能在法定期間內(nèi)回覆議員的書(shū)面質(zhì)詢，能遵守法定三十天內(nèi)回覆議員質(zhì)詢的僅三成，使立法會(huì)無(wú)法監(jiān)督行政當(dāng)局並及時(shí)回應(yīng)居民訴求。議員的這一口頭質(zhì)詢，觸及了行政與立法之間存在多年的一個(gè)老問(wèn)題，那就是如何正確看待立法會(huì)議員的質(zhì)詢權(quán)。

質(zhì)詢權(quán)具法定性

澳門特別行政區(qū)立法會(huì)議員對(duì)政府的工作提出質(zhì)詢，並不是毫無(wú)根據(jù)的，更不是隨隨便便的，它是《澳門基本法》賦予立法會(huì)議員的一項(xiàng)法定權(quán)限，也是立法會(huì)履行監(jiān)督政府職能的法定方式之一?！栋拈T基本法》第76條明確規(guī)定：“澳門特別行政區(qū)立法會(huì)議員有權(quán)依照法定程序?qū)φ墓ぷ魈岢鲑|(zhì)詢?！贝送猓鶕?jù)《澳門基本法》第65條的規(guī)定，澳門特別行政區(qū)政府要對(duì)立法會(huì)負(fù)責(zé)，其中的一項(xiàng)重要內(nèi)容就是政府負(fù)有答覆立法會(huì)議員質(zhì)詢的責(zé)任。因此，答覆立法會(huì)議員提出的質(zhì)詢並不是政府可有可無(wú)的工作，而是政府履行向立法會(huì)負(fù)責(zé)的一項(xiàng)主要職責(zé)；答覆質(zhì)詢也不僅只是政府範(fàn)疇內(nèi)的工作事務(wù)，它直接關(guān)係到立法會(huì)監(jiān)督政府工作職能的履行，關(guān)係到行政與立法之間關(guān)係的協(xié)調(diào)，關(guān)係到立法會(huì)議員履行處理居民訴求的職責(zé)。對(duì)於《澳門基本法》賦予立法會(huì)議員的質(zhì)詢權(quán)，特區(qū)政府部門及其工作人員當(dāng)然不能等閑視之。特別行政區(qū)政府要依法施政，首先要依的法就是《澳門基本法》。我們說(shuō)要依法治澳，首先就是要按《澳門基本法》辦事，堅(jiān)決維護(hù)《澳門基本法》的權(quán)威。

為了落實(shí)《澳門基本法》第76條的規(guī)定，澳門特別行政區(qū)立法會(huì)制定了《對(duì)政府工作的質(zhì)詢程序》的決議，就立法會(huì)議員行使質(zhì)詢權(quán)進(jìn)行了規(guī)範(fàn)，並就政府答覆質(zhì)詢的事項(xiàng)和程序等也作了規(guī)定?！秾?duì)政府工作的質(zhì)詢程序》第13條明確規(guī)定，政府部門應(yīng)在行政長(zhǎng)官收到書(shū)面質(zhì)詢之日起三十日內(nèi)作出書(shū)面答覆。對(duì)於立法會(huì)的上述決議，特別行政區(qū)政府同樣要嚴(yán)格遵守。有人認(rèn)為，《對(duì)政府工作的質(zhì)詢程序》只是立法會(huì)的一個(gè)決議，它主要用來(lái)調(diào)整和約束立法會(huì)議員如何行使質(zhì)詢權(quán)，與政府部門沒(méi)有直接關(guān)係，而且，澳門特區(qū)是實(shí)行行政主導(dǎo)的政治體制，對(duì)立法會(huì)議員就政府工作提出的質(zhì)詢，政府及政府官員可根據(jù)工作情況來(lái)決定是否答覆和如何答覆。這種觀點(diǎn)並不正確，《對(duì)政府工作的質(zhì)詢程序》在內(nèi)容上並不只是對(duì)立法會(huì)議員行使質(zhì)詢權(quán)進(jìn)行規(guī)範(fàn)，同時(shí)對(duì)政府如何回應(yīng)立法會(huì)議員提出的質(zhì)詢也作了規(guī)制。而且立法會(huì)議員提出的質(zhì)詢正是針對(duì)政府工作的，怎麼能說(shuō)《對(duì)政府工作的質(zhì)詢程序》與政府部門沒(méi)有直接關(guān)係呢？其實(shí)，《對(duì)政府工作的質(zhì)詢程序》這一規(guī)範(fàn)性文件的標(biāo)題，就足以表明其內(nèi)容不僅事關(guān)政府工作，而且就是專門直接針對(duì)政府工作的，只不過(guò)它是通過(guò)立法會(huì)議員提出質(zhì)詢的形式來(lái)體現(xiàn)，它要達(dá)到的目的也正是監(jiān)察政府的工作。至於以澳門特區(qū)實(shí)行行政主導(dǎo)為由而否認(rèn)《對(duì)政府工作的質(zhì)詢程序》對(duì)政府的約束力更是站不住腳。澳門特區(qū)所實(shí)行的行政主導(dǎo)制的政治體制，其中的一項(xiàng)重要內(nèi)容就是行政與立法既相互制衡又相互配合，立法會(huì)議員依法對(duì)政府的工作提出質(zhì)詢，政府部門依法進(jìn)行答覆，這正是行政機(jī)關(guān)與立法機(jī)關(guān)之間相互制衡、相互配合的具體體現(xiàn)。對(duì)於立法會(huì)議員行使的質(zhì)詢權(quán)，政府既要正確對(duì)待，更要從制度上積極採(cǎi)取有效措施及時(shí)答覆和解釋。

由此看來(lái)，從原則性層面講，認(rèn)真對(duì)待立法會(huì)議員提出的質(zhì)詢，並做好答覆工作，首先是落實(shí)和執(zhí)行《澳門基本法》、維護(hù)《澳門基本法》的權(quán)威；從具體層面講，正視立法會(huì)議員提出的質(zhì)詢，並按時(shí)答覆，還是落實(shí)和執(zhí)行立法會(huì)通過(guò)的規(guī)範(fàn)性文件，配合立法會(huì)監(jiān)察政府工作的需要。因此，正確對(duì)待立法會(huì)議員的質(zhì)詢，依法做好質(zhì)詢答覆工作，是澳門特別行政區(qū)政府依法施政的題中應(yīng)有之義。

質(zhì)詢權(quán)具強(qiáng)制性

根據(jù)《澳門基本法》第76條以及《對(duì)政府工作的質(zhì)詢程序》第4條的規(guī)定，質(zhì)詢權(quán)是立法會(huì)議員依法擁有的一項(xiàng)權(quán)力。是權(quán)力就具有強(qiáng)制性，即權(quán)力主體可將自己的意志強(qiáng)加於另一方，而不管其是否願(yuàn)意。因此，強(qiáng)制性是權(quán)力的本質(zhì)屬性，沒(méi)有強(qiáng)制也就沒(méi)有權(quán)力，權(quán)力正是以強(qiáng)制力為後盾，我們一說(shuō)到權(quán)力，就同時(shí)意味著強(qiáng)制。質(zhì)詢權(quán)作為澳門特區(qū)立法會(huì)議員依法享有的一項(xiàng)權(quán)力，同樣具有強(qiáng)制性。

質(zhì)詢權(quán)的強(qiáng)制性通常是指質(zhì)詢權(quán)具有直接支配被質(zhì)詢?nèi)说膹?qiáng)制力量，它意味著質(zhì)詢是一種剛性監(jiān)督形式，可以産生一定的法律後果。在澳門，質(zhì)詢權(quán)的強(qiáng)制性主要體現(xiàn)為：立法會(huì)議員提出口頭質(zhì)詢的書(shū)面申請(qǐng)依法導(dǎo)致立法會(huì)專為質(zhì)詢召開(kāi)會(huì)議時(shí)，就質(zhì)詢所涉及的政府工作，負(fù)責(zé)有關(guān)工作範(fàn)圍的政府官員應(yīng)參與質(zhì)詢會(huì)議並發(fā)言；立法會(huì)議員提出書(shū)面質(zhì)詢的，有關(guān)的書(shū)面質(zhì)詢經(jīng)立法會(huì)主席送交行政長(zhǎng)官後，政府應(yīng)在行政長(zhǎng)官收到書(shū)面質(zhì)詢之日起三十日內(nèi)作出書(shū)面答復(fù)。質(zhì)詢權(quán)的強(qiáng)制性，決定了政府要建立一套關(guān)於處理質(zhì)詢事項(xiàng)的常態(tài)工作程序和制度，以及時(shí)回應(yīng)立法會(huì)議員的質(zhì)詢，這是質(zhì)詢權(quán)強(qiáng)制性屬性的客觀要求。尤其是議員向政府提出的質(zhì)詢總是接連不斷時(shí)，政府要及時(shí)更好地做出回應(yīng)的話，就必須要建立一套相適應(yīng)的處理質(zhì)詢事項(xiàng)的常態(tài)工作程序和制度，否則，面對(duì)連續(xù)不斷且日益增加的質(zhì)詢事項(xiàng)，政府根本不可能應(yīng)對(duì)得過(guò)來(lái)。既有的質(zhì)詢?nèi)绻荒芗皶r(shí)答覆、解釋，新的質(zhì)詢又不斷地被提出，這勢(shì)必會(huì)進(jìn)一步影響政府的質(zhì)詢答覆工作，久而久之，不僅政府及其有關(guān)政府官員的管治威信將受到嚴(yán)重削弱，行政與立法之間的關(guān)係也將遭受嚴(yán)重考驗(yàn)。為了避免這種現(xiàn)象的出現(xiàn)，政府除了理性對(duì)待立法會(huì)議員提出的質(zhì)詢外，還必須努力從制度建構(gòu)上想辦法，形成自己一整套的處理質(zhì)詢事項(xiàng)的有效快速反應(yīng)機(jī)制，使政府答覆質(zhì)詢的工作規(guī)範(fàn)化、常態(tài)化。對(duì)此，特區(qū)政府有關(guān)官員在立法會(huì)全體會(huì)議上曾表示，特區(qū)政府已在各司長(zhǎng)辦公室和局級(jí)部門間設(shè)立了質(zhì)詢回覆機(jī)制，雖獲一定成效，但政府仍將繼續(xù)改進(jìn)，盡量爭(zhēng)取短時(shí)間內(nèi)回覆。

有人認(rèn)為，澳門特別行政區(qū)立法會(huì)通過(guò)的《對(duì)政府工作的質(zhì)詢程序》是以立法會(huì)“決議”的形式頒佈的，並不是以“法律”的形式公佈的，因此，對(duì)政府並沒(méi)有法律約束力。對(duì)此，參加討論並表決《對(duì)政府工作的質(zhì)詢程序（議案）》的立法會(huì)議員在討論到是否要求政府官員出席質(zhì)詢會(huì)議，以及是否要求政府限期書(shū)面回復(fù)時(shí)，確實(shí)曾有議員認(rèn)為立法會(huì)好似沒(méi)有權(quán)力要求某一政府官員必須出席質(zhì)詢會(huì)議，也沒(méi)有權(quán)力要求政府必須限期答覆。這種理解應(yīng)該說(shuō)是不正確的?！秾?duì)政府工作的質(zhì)詢程序》雖不是立法會(huì)以“法律”的形式頒佈，而只是以立法會(huì)“決議”的形式頒佈，但這並不能否認(rèn)《對(duì)政府工作的質(zhì)詢程序》不屬於澳門特別行政區(qū)法律體系範(fàn)疇內(nèi)的規(guī)範(fàn)性文件。根據(jù)《澳門基本法》第11條第2款的規(guī)定，澳門特別行政區(qū)的法律體系中，除法律、法令、行政法規(guī)外，還包括了“其他規(guī)範(fàn)性文件”。《對(duì)政府工作的質(zhì)詢程序》顯然屬於《澳門基本法》第11條第2款中的“其他規(guī)範(fàn)性文件”?！捌渌?guī)範(fàn)性文件”在位階和法律效力上雖不如“法律”，但它作為規(guī)範(fàn)性文件，同樣是具有法律效力的，只是其法律效力不得與位階高的規(guī)範(fàn)性文件相抵觸。因此，我們不能因?yàn)椤秾?duì)政府工作的質(zhì)詢程序》不是以“法律”的形式公佈而否認(rèn)其應(yīng)有的法律效力。澳門特別行政區(qū)政府要依法施政的話，便要遵守特別行政區(qū)所有的法律、法令、行政法規(guī)和其他規(guī)範(fàn)性文件，只有這樣，才能真正打造法治政府。

質(zhì)詢權(quán)具監(jiān)察性

質(zhì)詢是立法會(huì)議員對(duì)政府的工作進(jìn)行監(jiān)察的一種方式，在一定程度上，質(zhì)詢其實(shí)就是對(duì)被質(zhì)詢單位的工作不滿意的方面提出質(zhì)問(wèn)，要求被質(zhì)詢單位作出澄清、解釋的一種活動(dòng)，它能督促並警示政府依法施政。尤其在口頭質(zhì)詢過(guò)程中，議員和政府官員面對(duì)面地一問(wèn)一答，政府官員沒(méi)有藉口推諉議員的問(wèn)題。一般來(lái)說(shuō)，議員都是直接了當(dāng)?shù)刭|(zhì)詢政府官員對(duì)某一問(wèn)題的態(tài)度和意見(jiàn)，政府官員的答復(fù)和承諾既是對(duì)議員的交待，又可能是下次議員質(zhì)詢的起因。議員可以針對(duì)政府官員的承諾步步緊逼，瞭解事情進(jìn)展情況，以監(jiān)督和警醒政府的各種不當(dāng)或違法行為，促使政府自行糾正。此外，口頭質(zhì)詢還最能真實(shí)地體現(xiàn)政府官員對(duì)所負(fù)責(zé)的工作熟悉瞭解的情況以及他本人的應(yīng)變能力等。正是這樣，政府官員面對(duì)議員的質(zhì)詢，還是會(huì)有一些緊張感，甚至有人有恐懼感。

質(zhì)詢所具有的監(jiān)察職能，要求負(fù)有答復(fù)職責(zé)的政府官員認(rèn)真對(duì)待質(zhì)詢及其答復(fù)工作，並切實(shí)履行好自己的職責(zé)。對(duì)於那些不將質(zhì)詢放在心上，對(duì)質(zhì)詢及質(zhì)詢所涉及的問(wèn)題置若罔聞，對(duì)質(zhì)詢案採(cǎi)取不負(fù)責(zé)的態(tài)度，久拖不辦或辦理不力的，應(yīng)該建立責(zé)任追究制度，追究有關(guān)政府官員的行政責(zé)任，促使其履行好答復(fù)質(zhì)詢的職責(zé)。此外，還可考慮將質(zhì)詢答復(fù)工作的表現(xiàn)作為政府官員業(yè)績(jī)考核的內(nèi)容之一。

澳門目前的法律等規(guī)定中，有關(guān)質(zhì)詢的後果及責(zé)任機(jī)制基本上空缺。對(duì)口頭質(zhì)詢，被質(zhì)詢的政府部門所作答復(fù)，議員們不滿意時(shí)，如何採(cǎi)取進(jìn)一步行動(dòng)和怎樣追究被質(zhì)詢?nèi)藛T相應(yīng)的責(zé)任，在法律等規(guī)定中找不到有關(guān)的依據(jù)。對(duì)於書(shū)面質(zhì)詢，被質(zhì)詢的政府部門不予及時(shí)答復(fù)甚至不答復(fù)，或議員對(duì)答復(fù)不滿意時(shí)如何處理，法律上同樣沒(méi)有作出規(guī)定。維護(hù)公平正義是法律的基本價(jià)值，在法律上評(píng)判某一行為正義與否，是以其對(duì)應(yīng)的法律後果為區(qū)分的?？隙ㄐ缘姆舍峁?，是法律對(duì)該行為正義性的弘揚(yáng)。相反地，法律對(duì)於某一行為的否定，是通過(guò)規(guī)定該行為具有的否定性法律後果，追究行為人法律責(zé)任的形式來(lái)實(shí)現(xiàn)的。從一定意義上講，沒(méi)有相應(yīng)的制裁，法律的權(quán)威、社會(huì)的正義便無(wú)從樹(shù)立。澳門在質(zhì)詢制度上法律後果及責(zé)任追究的缺失，對(duì)於立法會(huì)議員依法行使質(zhì)詢權(quán)的行為無(wú)疑會(huì)産生影響，對(duì)於受質(zhì)詢者不認(rèn)真履行答復(fù)職責(zé)的行為亦會(huì)産生放縱效應(yīng)。無(wú)論如何，這都會(huì)影響質(zhì)詢的監(jiān)察效能，在實(shí)踐中更容易造成你提你的質(zhì)詢，我作我的答復(fù)，或作不作答復(fù)無(wú)所謂的不良局面，質(zhì)詢也可能會(huì)在悄然無(wú)息中轉(zhuǎn)變成了單純的詢問(wèn)，實(shí)際收效會(huì)大受影響。

為了充分發(fā)揮質(zhì)詢的監(jiān)察功能，澳門的質(zhì)詢制度中，實(shí)有必要規(guī)定質(zhì)詢的後果及其責(zé)任。質(zhì)詢應(yīng)引起相應(yīng)的法律後果，這樣才能增強(qiáng)質(zhì)詢案的效力，激發(fā)立法會(huì)議員行使質(zhì)詢權(quán)的積極性和主動(dòng)性，同時(shí)也能強(qiáng)化政府部門及有關(guān)官員的責(zé)任意識(shí)，這無(wú)論是對(duì)滿足議員及民眾對(duì)政府施政情況的知情權(quán)還是監(jiān)督權(quán)，都有積極的現(xiàn)實(shí)意義。至於質(zhì)詢的後果及其責(zé)任如何具體化，可結(jié)合澳門公職人員、領(lǐng)導(dǎo)和主管人員的考核等規(guī)定，在經(jīng)廣泛諮詢後作出適當(dāng)安排。

行政長(zhǎng)官在《二0一三年財(cái)政年度施政報(bào)告》中提出了將建立政府績(jī)效治理制度，並首先開(kāi)始實(shí)行領(lǐng)導(dǎo)官員的績(jī)效評(píng)審制度，以從制度上提升政府的施政效能。能否將質(zhì)詢答覆工作的成效作為領(lǐng)導(dǎo)官員的績(jī)效評(píng)審內(nèi)容之一，值得特區(qū)政府在施政中認(rèn)真考慮。

（作者單位：澳門理工學(xué)院一國(guó)兩制研究中心副教授）