決定澳門前途的五個問題

在中國的政治經濟版圖上，澳門是一個比較獨特的存在。過去的十多年間，這個南海一隅的小城依託“天時地利人和”的因素，在不經意間創(chuàng)造出的經濟奇跡，令許多人都刮目相看。即使在中國內地經濟放緩、全球經濟低迷的2012年，澳門的經濟發(fā)展依然保持了雙位數(shù)的增長，呈現(xiàn)逆勢上揚的態(tài)勢。過去不被主流經濟看重的博彩業(yè)，也因為澳門的成功，被亞洲各國重新審視，馬來西亞、韓國、新加坡都紛紛開賭，借此拉動旅遊發(fā)展、推動經濟增長。

澳門居然成了標桿，這當然了不起。在普遍的樂觀中，總有惴惴不安的質疑，即這樣的繁榮還能持續(xù)多久？透過政府的統(tǒng)計，作為支柱產業(yè)的博彩業(yè)去年（2012年）又再創(chuàng)歷史新高，這當然值得肯定，但如果辯證地看這種“新高”，就會發(fā)現(xiàn)，越高其實就離頂點越近，那麼，到達頂點後的下滑，又是怎樣的一種情形？或許在澳門正值鼎盛之際，談這樣的問題顯得很不合時宜，但世界經濟史上歷次經濟危機的教訓告訴我們，偉大與可笑只差一步，危機往往發(fā)生在繁榮的頂峰時期，並瞬間對社會造成巨大打擊。生於憂患，死於安樂。今後本澳如何發(fā)展，決定澳門前途的因素有哪些，顯然，這是擺在今天澳門人面前必須思考和回答的問題。

一、博彩業(yè)與產業(yè)多元

關於博彩業(yè)和產業(yè)多元，對於觀察者而言，這已經成為老生常談，也構成澳門所有問題的核心和基礎。沒有人會簡單地否定博彩對於澳門的意義，但同樣重要的是，也少有人會輕視產業(yè)單一的巨大風險。

在現(xiàn)實語境中，澳門幾乎同義於博彩和產業(yè)多元化，這是一個很有趣的表徵，因為“博彩”代表澳門的現(xiàn)實，“產業(yè)多元化”代表澳門的理想，但是遺憾的是，理想很豐滿，現(xiàn)實很骨感。

這種“骨感”多少令特府有些許尷尬，因為產業(yè)多元的提法已談多年，甚至可追溯至回歸初期，發(fā)展到現(xiàn)在，亦演化為外界對澳門的最大期待?？v觀政府政策取態(tài)的權威文件——施政報告，就不難發(fā)現(xiàn)，“產業(yè)適度多元化”幾乎被政府的寫手和智囊們列入其中的必有內容，但墨寫的謊言終究掩蓋不了數(shù)據(jù)寫成的事實。多年來，本澳在產業(yè)多元的發(fā)展上並未見寸進，博彩收入占GDP的比重由2001年的不足四成，升至2012年的九成以上；2012年博彩收入是拉斯維加斯的四倍多，連續(xù)數(shù)年成為全球之冠，賭業(yè)一業(yè)獨大的局面已愈演愈烈，真可謂“澳門身陷賭場裡，空望多元又一年”。

澳門回歸後的十幾年來，依靠博彩井噴式發(fā)展實現(xiàn)的經濟的高速增長，在積聚巨額財富的同時，其實也在積聚著一系列制度性和結構性的問題。尤其是在近幾年裡，原來潛伏的深層矛盾正在不斷地顯露出來，博彩業(yè)的風險已經跳出經濟產業(yè)本身，而上升到了政治層面，周邊地區(qū)的任何一點風吹草動，都會把澳門推到風頭浪尖，飽遭詬病和批評。近年來，無論是內地反貪腐，還是富豪洗錢轉移財產，每次都會把矛頭指向澳門，雖然事後往往被證明有失偏頗，但不可否認的是，這些批評從某種程度上也暴露出澳門正面臨嚴峻問題和考驗。無論是否言06nl+d8xBNxr7mAgxlc4aK7bGoclmkxklGzXQs3sNOY=過其實，但有一點是確定的，那就是因單一的產業(yè)結構以及博彩業(yè)的特殊性所呈現(xiàn)出的矛盾和問題，特區(qū)政府必須正視。尤其是，因為博彩產業(yè)的特殊性，貪官豪賭、富豪洗錢、資本外流等政治性因素，隨時可觸動北京的神經。

二、中央政府與特區(qū)政府

的特殊府際關係

澳門回歸後，作為中華人民共和國的一個特別行政區(qū)，實行與中國內地不同的社會制度，形成了“一國兩制”的格局。隨著形勢的不斷發(fā)展，“中央—特區(qū)”特殊的府際關係為澳門帶來更多的挑戰(zhàn)。

幾百年來，特殊的地緣環(huán)境和游離於中原政權之外的政治環(huán)境，使澳門發(fā)展出一種特殊的地域融合文化，並且由於殖民統(tǒng)治的關係，澳葡政府有意迴避政治問題，淡化政治氣氛，國家、民族等概念也就被有意無意地淡化了，“澳門人，往往只顧自己的利益或安全，缺乏國家和社會責任，對政府運作、社會事務、公眾利益漠不關心，實際上只具有“居民”類屬而無“公民”身份，自然也就少有公民意識”（陸平輝）。

從澳門回歸後經濟發(fā)展的經驗來看，澳門的發(fā)展離不開中央政府的支持，離不開與內地尤其是珠三角的經濟聯(lián)繫，因此就要求澳門把眼光放得更長遠，考慮澳門問題，不能僅僅拘囿在本土，要有對國家政權體系、國家核心價值的理解和支持，要保持和中國內地的緊密融合和互動，充分發(fā)揮“一國兩制”的獨特優(yōu)勢以及中央政府的政策支持，保持本澳的穩(wěn)定和繁榮。

然而，澳門固有的小城心態(tài)，限制了澳門的全域意識，本土保護主義也淡化了自由港的優(yōu)勢和發(fā)展。儘管“澳門好，國家就好”或者“國家好，澳門就好”已成普遍共識，但當國家利益和本土利益發(fā)生摩擦時，澳門的政治智慧顯然有待提高。

當然，必須指出的是，比之於香港，澳門在北京眼裡，堪稱是“一國兩制”的成功典範。但是，澳門產業(yè)結構的特殊性，也時刻考驗著“中央—特區(qū)”的府際關係，其中，對國際資本的有效監(jiān)管、博彩業(yè)的負面影響，以及西方勢力的政治插手，都要求澳門要對北京負責和承諾，並且要體現(xiàn)出澳門在中國的政治版圖中的地位和作用。對於中國而言，僅是一個靠內地養(yǎng)活的博彩中心，遠遠不符合北京的利益訴求；只是做“一國兩制”的成功樣本，對於北京而言，經濟、政治成本都有點大，因此，澳門須時刻重新定位並積極踐行。

三、行政主導與政制發(fā)展

《基本法》是按照行政主導的指導思想來設計澳門的政制架構的，這是歷史和現(xiàn)實的雙重需要，也是北京和特區(qū)的共同利益訴求。行政主導的體制，就要求以行政長官為首的政府在政治體制中，相對於立法、司法而言擁有較大的權力，在政治生活中起積極的主導作用。這種體制儘管不是澳門獨有，但對澳門來說，它不僅尊重了歷史，而且符合現(xiàn)實需要，又具有自己的特色。

然而，從機制運行之初，澳門的行政主導體制在展現(xiàn)體制優(yōu)越性的同時，也暴露出了最大的缺點，即行政權缺乏有力的監(jiān)督，這點與香港相比有相當大的差距。香港的行政主導較弱，因為有強大的輿論監(jiān)督以及立會監(jiān)督，為提高行政效率，化解政治對抗，就需要通過制度改進加強政府權威；澳門的“行政主導”則要強些，回歸後的治安局面迅速好轉就得益於這種體制設計，但是任何事物都有雙刃性，澳門的行政主導發(fā)展至近日，有逐漸走向負面的趨勢，最表像的尷尬就是，官本位的思想越來越嚴重，愈來愈龐大的政府機構，卻表現(xiàn)出愈來愈低效的行政效能，並且由於缺乏有效的監(jiān)督，或者制衡力量的短板，政府有異質化的傾向，受到質疑和詰問也就在所難免。

缺乏有效監(jiān)督的行政權是可怕的，這點基本得到社會各界的共識。在澳門行政權的監(jiān)督力量中，立會的影響愈來愈大，儘管在短期內，還看不到有抗衡行政權的可能，但是隨著政制發(fā)展的不斷深入，直選議席的增加以及民智開啟，今後選舉產生的高度民意認同的立法會，必將會對行政主導體制提出挑戰(zhàn)，澳府也將面臨嚴峻考驗。因為這裡暗藏了一個很隱晦的命題，即近年來民粹思潮的不斷泛起，將來立法會的選舉一定會受此影響，眼下政府的臃腫、低效正好是某些有心團體賺取眼球和選票的最佳道具，甚至會挑動特區(qū)和中央政府的對立情緒，因為政府往往被視為需要為中央政府負責，甚至被宣傳為北京的利益代表者，在這樣的語境中，特府的背後多少有北京的影子，因此，一個受到民眾和北京雙重支持的特府才符合大家的預期。從這個角度看，一個臃腫、低效的政府不僅不符合澳門各界的利益，甚至更不符合北京的利益訴求，或者更不客氣一點講，這樣的政府既被澳門民眾拋棄，也會被北京拋棄。因此，執(zhí)政者必須清醒地認識到政制發(fā)展深層次的脈絡，準確無誤地做出果斷的判斷，因為被倒逼的行政改革，已經迫在眉睫。

四、行政改革與政府建設

澳門特區(qū)政府，作為本澳400多年來的首次以華人為主體的年輕政府，本應該有一個更正面的形象才符合全世界的期望，廉潔、高效、精簡，才應是特區(qū)政府展現(xiàn)給世人的風貌。但令人痛心的是，剛剛十三年，特區(qū)政府就已經深陷“帕金森癥”的泥沼，最表像的混亂就是，在公務員本土化的過程中，人員數(shù)量上的急劇膨脹。澳門公務員的人數(shù)，由1999年的17，239人，增加至2012年12月的28，223人，還不包括額外以“包工合同”等聘請的員工。儘管澳門回歸13年來的人均生產總值及旅客量翻了多倍，調整公務人員有客觀的需要，但機構臃腫人浮於事，行政管理效率低下，卻是不爭的事實，成為澳門經濟發(fā)展靚麗身影背後揮之不去的隱痛！

儘管政府行政改革的努力一直不曾中斷，但成果並不顯著。過去十多年的行政改革功效甚微的慘痛教訓，足以警醒我們，政府內部彌漫的拒絕變革的勢力在試圖主導澳門的未來，龐大而低效的僵化行政體系，儼然成為澳門社會進步必須擺脫的一種羈絆。我們認為，在結合澳門社會土壤和行政生態(tài)的基礎上，如何聚集徹底的變革的魄力和動力、推動深層次的行政改革，打造一個民眾信賴的強有力的政府，從而最大程度的避免社會對抗，整合集體的自信心和凝聚力，為經濟轉型營造有利的宏觀環(huán)境，決定了澳門今後的發(fā)展方向和速度，也包括這個政府本身的命運。

今後的行政改革，政府的改革重點首先就是整合政府職能，在嚴格限制政府規(guī)模非理性擴張的前提下，以服務型政府的理念為指導，把特區(qū)政府建設為“有限政府”和“有效政府”的有機綜合體。這顯然為政府提出了更苛刻的要求，但特區(qū)政府似乎沒有更好的選擇。

由管制型政府向服務型政府轉變，已是全世界公共行政變革的主流，為民眾提供優(yōu)質、多層次的公共服務已成為各級政府追求的目標，但是，政府提供的公共服務並不是越多越好，因為，政府本身的天然缺陷，註定其提供產品的成本一定高於市場，在承認市場可以消化完成的公眾需求，政府一定要全身而退，“有所為，有所必為，有所不為”，在這點上，政府高層漸有清晰的判斷，比如特首去年的“政府做得再好不及博企肯拿個良心出來做的好”的稱述，就表明了政府的行政改革路徑已有一個理性的認識。順著這個思路談，我們認為，未來的政府應該是一個職能有限、權力有界的有限政府，建立一個與生態(tài)環(huán)境變化相適應的政府管理體制， 提高政府的能力， 增強政府管理的有效性， 對於實現(xiàn)經濟和社會的可持續(xù)發(fā)展有著極為重要的意義。

五、社團政治與公民社會

政府建設的最終目的，就是實現(xiàn)對社會的更好管治，澳門的社會管治帶有鮮明的地緣政治特色。幾百年來，澳門一直是一個平靜的海濱小城，作為一個典型的異質型移民社會，澳門在不到30平方公里的狹小區(qū)域內，聚居了不同種族、不同地區(qū)、不同信仰的人群，管制上的困難迫使當年的澳葡當局實施“華洋分治”的獨特政治局面，也催生了澳門發(fā)達的社團文化。

我們看到，澳門社團依託其特有的文化、政治和歷史背景，使得它無論是在過去澳葡政府還是現(xiàn)今特區(qū)政府，在促進社會和諧、政治穩(wěn)定、經濟繁榮中都起著無可比擬的作用。但是1999年回歸後，澳門的最高管治權重新回到華人手中，“華洋分治”的局面已成昨日黃花，再加之賭權開放後，經濟上的飆升推動了巨大的社會轉型，澳門社團政治遭遇的挑戰(zhàn)由此伸發(fā)。

表面上看，社團政治遭遇的最大挑戰(zhàn)，是因為傳統(tǒng)社團遭遇信任危機的困擾。本質上的原因，則是因為民眾厭倦了社團同政府的合作主義，厭倦了既已形成的政治秩序；如果說，以前是因為民眾的民主意識以及客觀條件限制，那麼回歸後，澳門居民的政治身份發(fā)生轉變，由原來的被管治者轉變?yōu)榫哂羞x舉權與被選舉權能夠直接參與當?shù)卣紊畹恼鎸嵳沃黧w，及至年輕一代受西方主流民主思潮的影響，原先的限制便統(tǒng)統(tǒng)不存在了。

舊的秩序被徹底打亂，但新的秩序仍待建設，秩序空白期的社會極易出現(xiàn)抗爭，本澳近年來五一遊行的常態(tài)化就是一個很好的詮釋。澳門發(fā)達的社團文化本應催生出一個強大的公民社會，但事實並非如此。長期以來，澳門有社團而無公民，有社會運動而無公民運動，這為新秩序的建立無疑添加了不小的阻力。由於回歸後，政治生態(tài)的流變，居民對社團政治的抵制，兼之本澳缺乏公民社會應有的與政府進行暢順而有效的對話與溝通渠道，澳門的社會運動“往往選擇體制外的激烈方式以博取社會關注和進行利益訴求，其中組織包括遊行示威在內的社會運動就是達到其目的的一種直接而有效的方式。其實，近年來發(fā)生在澳門的遊行示威、集會靜坐等社會運動，大都是由體制外的新興社團策劃組織的”（婁勝華）。

並且，這種抗爭也從民間蔓延到高層建築內，去年5月份立法會裡拋飛的紙飛機即可說明這個問題，有意見認為，這是本澳民主的進步，是香港式民主的表現(xiàn)。但這恰恰是最大的隱患所在，因為相比之於香港而言，本澳所欠缺的乃是香港公民社會氛圍中的理性和法制，在成熟的公民社會裡，香港的社會運動無論如何激烈，如何頻繁，即使會偏離方向，但不會失控，因此，即使立法會裡的過激行為，公民社會培育出的香港民眾也會有基本的判別，不至於因立法會亂象引起政治生活的失序，這點本澳必須要高度警醒，“後社團政治”時期的秩序建設，應成為社會建設的重要一部分，也決定了澳門社會轉型的方向。

澳門的問題，看似簡單，卻又極複雜。她是中國南海一隅的微型小城，卻又是一個高度國際化的城市；她的產業(yè)結構簡單而單一，卻又集中了諸多敏感要素在裡面。因此，看待澳門問題必須全面而審慎，既要看到黯淡晦暗的一面，也要看到絢麗多彩的一面，更要看到一個既前途光明，又道路泥濘坎坷、充滿荊棘和挑戰(zhàn)、需要奮力建設的澳門。