金色“旋轉(zhuǎn)門”：制度之痛

政府官員退休或離職后下海進入企業(yè)或高校任職，在“官、學(xué)、商”之間不斷進出，轉(zhuǎn)換角色，被西方稱為“旋轉(zhuǎn)門”現(xiàn)象。而在中國，比之更惡劣、后果更嚴(yán)重的，是官員尚未退休便下海，到曾經(jīng)管理的行業(yè)中的企業(yè)任高管。尤其是金融行業(yè)的“旋轉(zhuǎn)門”，由于涉及利益更大，輸送更加隱蔽，被稱為金色“旋轉(zhuǎn)門”。

金融行業(yè)“旋轉(zhuǎn)門”現(xiàn)象的惡果在美國已顯現(xiàn)出來。盡管美國比中國的法治和監(jiān)管都更有效和嚴(yán)格，但仍不能擺脫官商不分的“旋轉(zhuǎn)門”后患。例如高盛公司的老總頻頻到政府財政部任部長，造成目前政府被金融利益財團綁架、拯救金融危機變成拯救華爾街大盜的奇特現(xiàn)象。中國由于缺乏法治和權(quán)力監(jiān)督，“旋轉(zhuǎn)門”現(xiàn)象所帶來的后果也就更嚴(yán)重，難免引發(fā)新一輪的腐敗問題。

“旋轉(zhuǎn)門”背后的制度缺失

2009年8月《法制日報》曾做過一個調(diào)查，發(fā)現(xiàn)至少有28名基金公司高管曾在證券監(jiān)管部門任職，有的甚至在證券公司與證券監(jiān)管部門之間來回“游走”。2010年的上市公司公告則顯示，至少有34家上市公司聘請了前證監(jiān)會官員擔(dān)任高管。

因受賄和內(nèi)幕交易罪被判處死緩的原銀河證券總裁肖時慶就是一個例子。肖時慶曾先后在證監(jiān)會上市公司部、發(fā)行部、會計部工作。由于跟王益（前證監(jiān)會副主席，后被判刑入獄）私交甚好，肖于2001年到東方證券擔(dān)任黨委書記、董事長、總經(jīng)理；2004年回到證監(jiān)會，任職上市公司監(jiān)管部副主任、股改辦副主任；之后，再到銀河證券任總裁兼黨委書記、紀(jì)委書記。

法院公布的司法材料顯示，作為監(jiān)管者的王益與肖時慶尋租方式手段繁多。比如青島金王的IPO、九芝堂的重組、千金藥業(yè)的并購、億城股份的增發(fā)、太平洋證券的違規(guī)上市、國金證券的借殼上市等，均有王益和肖時慶的個人影響與行政之手強勢介入。肖時慶僅在國金證券借殼上市一案中，就通過內(nèi)幕交易非法獲利1億多。

這樣的事例并不少見。相當(dāng)數(shù)量的公司有求于證券監(jiān)管部門的官員，自然會百般逢迎、極力公關(guān)，某些官員則可以從公司及私人的利益輸送中得到巨大好處。當(dāng)某些官員明知自己以后很可能到證券公司或基金公司出任高管，直接領(lǐng)取幾十萬、上百萬年薪后，很自然地會在監(jiān)管中對證券、基金等公司“網(wǎng)開一面”，甚至做出有利于這些機構(gòu)的制度安排，以便讓自己的未來權(quán)力獲得“期權(quán)”效益。

中國社會科學(xué)院法學(xué)所研究員張開平說，監(jiān)管者與被監(jiān)管者的角色如此模糊，不僅導(dǎo)致執(zhí)法力度大打折扣，還會產(chǎn)生一系列的利益輸送問題。他將那些到基金公司、證券公司任職的前證監(jiān)會官員，稱為“神仙下凡”。他說：“正是因為與這些‘神仙’有了千絲萬縷的關(guān)系，證監(jiān)會在執(zhí)法時往往才投鼠忌器。”

“本來，證監(jiān)會與證券公司、基金公司是監(jiān)管與被監(jiān)管的關(guān)系，由于這種任職的互換，幾乎變成了利益共同體。貓和老鼠的關(guān)系，產(chǎn)生了變質(zhì)?！庇嘘P(guān)業(yè)內(nèi)人士分析說。

為此作注腳的，則是證監(jiān)會對基金公司屢次違規(guī)的“寬容”。北京問天律師事務(wù)所律師張遠(yuǎn)忠分析說，近年來基金公司“老鼠倉”事件頻發(fā)，基金公司應(yīng)承擔(dān)責(zé)任。但是大多數(shù)“老鼠倉”行為沒有受到追究。此前，上投摩根基金公司唐建、南方基金管理公司王黎敏“老鼠倉”被證監(jiān)會處罰，但上投摩根只將唐建開除撇清了自己。2012年6月，融通基金管理有限公司原基金經(jīng)理張野“老鼠倉”東窗事發(fā)，有關(guān)部門在通報時竟然申明“純屬個人原因”。按照《證券投資基金法》和《民法通則》相關(guān)規(guī)定，基金公司應(yīng)對員工的違法行為承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。但我國對查出的“老鼠倉”及內(nèi)幕交易行為的處罰力度，比歐美國家不知要輕多少倍！

張開平分析說，中國證券市場目前面臨兩個最大問題：一是監(jiān)管力度的問題；二是競爭性不足的問題。兩個問題都與監(jiān)管官員在基金公司、證券公司等機構(gòu)任職有關(guān)。

其實，現(xiàn)實中遠(yuǎn)遠(yuǎn)不止是金融業(yè)存在“旋轉(zhuǎn)門”，只不過金融業(yè)的“旋轉(zhuǎn)門”會造成更大程度的利益掠奪和國民損失罷了。不少業(yè)內(nèi)人士和投資者認(rèn)為，從監(jiān)管的效率和證券市場健康發(fā)展的角度，官員“下?！?，在金融機構(gòu)任職都是極不妥當(dāng)?shù)摹?/p>

我國《公務(wù)員法》規(guī)定，“公務(wù)員因工作需要在機關(guān)外兼職，應(yīng)當(dāng)經(jīng)有關(guān)機關(guān)批準(zhǔn)，并不得領(lǐng)取兼職報酬。”國務(wù)院《行政機關(guān)公務(wù)員處分條例》第二十七條規(guī)定，“從事或者參與營利性活動，在企業(yè)或者其他營利性組織中兼任職務(wù)的，給予記過或者記大過處分；情節(jié)較重的，給予降級或者撤職處分；情節(jié)嚴(yán)重的，給予開除處分。”但這些制度由于缺乏處罰性的規(guī)定，并沒有得到嚴(yán)格的執(zhí)行。

我國必須盡快建立、完善并嚴(yán)格執(zhí)行相關(guān)的制度，限制官員利用公共權(quán)力和影響力為所任職務(wù)謀取利益，同時還應(yīng)制定規(guī)則阻斷官員進出“旋轉(zhuǎn)門”，建立“防火墻”，謹(jǐn)防“貓鼠一家”侵蝕公共利益。規(guī)則中應(yīng)制訂嚴(yán)厲條款，嚴(yán)格執(zhí)行懲處。

公職人員因握有公共權(quán)力，很容易利用公共權(quán)力及其影響力謀取私利，影響社會公平競爭，損害公眾利益。為此，很多國家建立了官員兼職與離職官員從業(yè)限制與職業(yè)回避制度。如早前的《聯(lián)邦德國公務(wù)員法》規(guī)定，公務(wù)員不得兼任社會和私人性職務(wù)；美國1978年出臺的《從政道德法》規(guī)定，對高級行政官員離職后進行一定時期的冷凍期，禁止他們以公司顧問或職員名義同其服務(wù)過的政府部門進行商務(wù)談判，并禁止其在離開政府一定時期內(nèi)為任何事由游說其前任機構(gòu)。

我國也應(yīng)通過加快行政管理體制改革，對“官本位”釜底抽薪。同時加強對行政權(quán)力的制衡和監(jiān)督，防止權(quán)力過分集中所出現(xiàn)的“尋租”現(xiàn)象。尤其需要建立健全一套完整的制度，避免“旋轉(zhuǎn)門”效應(yīng)腐蝕官員，便利其以權(quán)謀私。

推行國企高管“市場化授權(quán)”

放棄不透明的官選渠道，讓國企高管脫去行政官衣、回歸職業(yè)經(jīng)理人的單純身份，從“經(jīng)理人市場”通過透明、公平的較量，選聘優(yōu)質(zhì)人才，讓這些優(yōu)質(zhì)人才為國家賺取更高的利潤。國家所要控制的是在分配環(huán)節(jié)，國家引導(dǎo)這些利潤最終能讓社會和國民分享，這就實現(xiàn)了公有國有的本義，而不在于是否由行政部門直接任命高管。因此，推行國企高管“市場化授權(quán)”是實現(xiàn)國家利益最大化的最好方式。尤其是現(xiàn)代經(jīng)濟的核心、事關(guān)國家之命脈的金融行業(yè)，更需要用科學(xué)的選人機制把有德有才的金融專家選拔到金融關(guān)鍵崗位，以確保我國的金融高效和金融安全。因為金融競爭不僅是人才的競爭，更是人才機制的競爭。為此，應(yīng)當(dāng)從六個方面推進改革：

弱化金融機構(gòu)的行政色彩。運用行政機制管制金融機構(gòu)，是計劃經(jīng)濟的表現(xiàn)，已不符合市場經(jīng)濟的基本要求。金融機構(gòu)的職責(zé)是為社會提供完善的金融服務(wù)。所以，應(yīng)取消金融機構(gòu)的行政級別，使其成為真正的經(jīng)營實體。

把任免權(quán)還給董事會和股東大會。將金融高級管理人員的任免、調(diào)動權(quán)力歸還股東大會、董事會等公司權(quán)力機構(gòu)，使高級管理人員真正成為對股東負(fù)責(zé)、為董事會服務(wù)的管理人員。

建立“經(jīng)理人市場”，實現(xiàn)“市場化授權(quán)”。中國要盡早建立“經(jīng)理人市場”，由股東大會、董事會等機構(gòu)通過“經(jīng)理人市場”選擇合適的金融高管人才，通過選舉確認(rèn)后，實行董事會聘任制，明確責(zé)任，嚴(yán)明考核，干得好就繼續(xù)干，干不好就走人。只有這樣才能建立起高管人員對公司負(fù)責(zé)、對金融管理質(zhì)量負(fù)責(zé)的理念；才可以有效實現(xiàn)政企分開和兩權(quán)分離，企業(yè)才能成為真正意義上的企業(yè)，資本市場的發(fā)展才能有堅實的基礎(chǔ)。

一位專家打了一個形象的比喻：“市場化授權(quán)”是讓政府退出原有的“球員”和“教練”角色，而由公司董事會擔(dān)當(dāng)“專職教練”，由它去篩選“上場球員”和“場上隊長”。政府負(fù)責(zé)制定競賽規(guī)則、監(jiān)督場上表現(xiàn)、糾正違規(guī)行為。只有建立起上述良性互動的競賽規(guī)則，大家各司其職，才能極大地激發(fā)參與主體的積極性，變消極退出為積極進取，球賽才會愈發(fā)精彩紛呈。

實行專業(yè)崗位持證上崗制。就像當(dāng)律師要有律師資格證、當(dāng)建筑師要有建筑師資質(zhì)證書一樣，作為金融高管這樣高度專業(yè)化的職業(yè)，更需要有這方面的專業(yè)資質(zhì)才能勝任。連普通的金融從業(yè)人員都要具備會計師資格，或具有國際結(jié)算師、風(fēng)險控制師、外匯理財師、經(jīng)濟分析師、投資分析師、保險經(jīng)紀(jì)等從業(yè)資格，那么高管人員就應(yīng)該具有更高超、豐富的金融運作才能。西方國家的銀行高管往往必須具有金融學(xué)術(shù)背景，有業(yè)務(wù)領(lǐng)域的業(yè)績，才能擔(dān)當(dāng)重任。不能像過去那樣，國企高管任免側(cè)重看行政級別和關(guān)系。

建立合理的約束和激勵機制。我國亟待建立能精選出人才并吸引人、留住人的人才機制。激勵是讓高管人員通過努力把銀行業(yè)績和效益、服務(wù)抓上去的同時，也分享效益增長成果，可給予與業(yè)績表現(xiàn)匹配的高額獎金或期權(quán)；約束是建立嚴(yán)格的監(jiān)督機制，完善考核指標(biāo)，同時通過建立經(jīng)理人才市場的聲譽機制，對經(jīng)理人的道德風(fēng)險進行控制。

筆者曾問社科院的一位專家：“國外的公司、銀行是怎樣促使高管人員盡心竭力地把公司業(yè)務(wù)管理好的呢？”他說，在發(fā)達(dá)國家，由于經(jīng)理人市場的長期發(fā)展，任何高管都會非常珍惜自己在人才市場上的名聲，因此會在每一個崗位努力干出好業(yè)績來，只有這樣才能永遠(yuǎn)保持好資歷，在人才市場上行情看漲！加上合理的激勵和嚴(yán)格監(jiān)管、國家法紀(jì)嚴(yán)明，因此很少有人動腦筋走歪道，挖公司財產(chǎn)肥私。

改變通過行政渠道傳遞信息的機制。推進信息的透明化和公開性，使企業(yè)決策更加市場化，提高金融機構(gòu)的自我決策能力。

其實，國內(nèi)市場上并不是沒有懂管理、善經(jīng)營的金融專家，而是沒有這種機制。我國亟待建立能精選出人才并吸引、留住人才的機制。近兩年，我國對外金融開放的口子越敞越大，隨著外資金融機構(gòu)的大舉進入，人才和客戶資源的爭奪戰(zhàn)將更加激烈。面對競爭和挑戰(zhàn)，中國真的做好準(zhǔn)備了嗎？大開國門者真的知道把虎狼放進羊群意味著什么嗎？如果我們能選出好頭羊的話，也許損失還會小些，如果……那么就只能等待著被一遍一遍的割羊毛了。