試論準(zhǔn)公共產(chǎn)品的管理與軟法的應(yīng)用

摘 要：準(zhǔn)公共產(chǎn)品是一種有益于某個社會群體的集體利益的產(chǎn)品或勞務(wù)，對其有效的管理體現(xiàn)了一個社會的文明水平。文章以準(zhǔn)公共產(chǎn)品的管理為視角，以分析其特性為出發(fā)點，提出利用軟法，最大限度地發(fā)揮準(zhǔn)公共產(chǎn)品的社會價值，促進(jìn)社會的發(fā)展。

關(guān)鍵詞：準(zhǔn)公共產(chǎn)品 管理 軟法

中圖分類號：C912.68

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1004-4914（2013）01-055-02

2011年8月29日，某校網(wǎng)站的首頁上的通知公告欄里一則“關(guān)于投放百姓緣自助自行車”的公告引起了不少同學(xué)的關(guān)注，公告指出學(xué)校為倡導(dǎo)綠色交通、宣傳節(jié)能環(huán)保，改善校區(qū)的教學(xué)、學(xué)習(xí)和生活和環(huán)境。然而其效果卻出乎意料，投放不到三天，就出現(xiàn)了很多令人費解的現(xiàn)象。在校園里，隨處可見遭到損壞的自行車，很多車沒有了腳踏板、車座和車龍頭，車胎和鏈條破損的更常見。時至今日，校園里能供師生使用的自助自行車已經(jīng)屈指可數(shù)。人們不禁要問，一項本該值得稱贊的項目，為什么會遭此厄運。產(chǎn)品本身的問題當(dāng)然是一方面的原因，然而人為的破壞也是一個不容忽視的因素?，F(xiàn)實生活中，很多關(guān)系到公眾的共同利益的產(chǎn)品都遭遇了同樣的命運，最為突出的就是公共綠地和公園里的公共設(shè)施。本文將從準(zhǔn)公共產(chǎn)品的角度進(jìn)行分析，論述產(chǎn)生這一社會問題的原因，并試圖從軟法的角度探討解決問題的路徑。

一、公共產(chǎn)品與準(zhǔn)公共產(chǎn)品

公共產(chǎn)品最早嚴(yán)格定義的是美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家保羅·A.薩繆爾森（Paul A. Samuelson）。他在《經(jīng)濟(jì)學(xué)與統(tǒng)計學(xué)評論》1954年11月上發(fā)表的《公共支出的純理論》中指出，純粹的公共產(chǎn)品或勞務(wù)是指這樣的產(chǎn)品或勞務(wù)，即每個人消費這種物品或勞務(wù)不會導(dǎo)致別人對該產(chǎn)品或勞務(wù)消費的減少。典型的公共產(chǎn)品有國防、立法、司法、行政管理和環(huán)境保護(hù)等。我國學(xué)者，云南大學(xué)的崔運武教授在其《公共事業(yè)管理概論》一書中認(rèn)為，公共產(chǎn)品與私人產(chǎn)品相對的稱謂，它是指用于滿足社會公眾消費需要的物品或勞務(wù)。由此可見對于公共產(chǎn)品的界定大都是從其受益群體方面來定義，公共產(chǎn)品的受益群體是不特定的多數(shù)人。從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度而言，公共產(chǎn)品具有兩個特性，非排他性和非競爭性。

非排他性是指人們在消費公共產(chǎn)品時不能排除他人的消費，是相對于私人產(chǎn)品的排他性而言。當(dāng)你擁有某個物品如汽車、手機(jī)等物品時，別人未經(jīng)你的允許不能占有和使用，即使遺失別人也有返還的義務(wù)，這就是私人物品的排他性的體現(xiàn)。而公共物品則與之相反，如在公園，即使你先進(jìn)入公園在公園里散步，也不能排除他人在公園散步的權(quán)利。

非競爭性是指公共產(chǎn)品在消費上的非競爭性，簡單來說，消費者數(shù)目的增多并不導(dǎo)致成本的相應(yīng)增加。具體而言公共產(chǎn)品的消費中，每個消費者的消費都不影響其他消費者的消費數(shù)量和質(zhì)量，不存在消費者為獲得公共服務(wù)需要支付費用來排除他人使用。

完全符合上述兩個標(biāo)準(zhǔn)的產(chǎn)品稱之為純公共產(chǎn)品，對于只是符合其中之一，另一方面表現(xiàn)得不完全的，我們稱之為準(zhǔn)公共產(chǎn)品。在現(xiàn)實生活中，純公共產(chǎn)品的提供和管理一般都是由國家壟斷，如國防、立法、司法，這類公共產(chǎn)品的管理有強(qiáng)制性規(guī)范作為依據(jù)，并且有長期的經(jīng)驗積累，已經(jīng)形成了較為有效的管理方式。但是和人們?nèi)粘Ｉ钚萜菹嚓P(guān)的一些準(zhǔn)公共產(chǎn)品，絕大部是由政府或社會組織提供，并由接受的對象進(jìn)行管理。

上述案例中的公共自行車，其非競爭性表現(xiàn)得比較完全，即一定范圍內(nèi)產(chǎn)品的數(shù)量不會隨著使用者數(shù)量的增加而增加，但其在非排他性上表現(xiàn)得不是很充分，當(dāng)群體中的某一個人使用自行車時，他人沒法使用，但是又不像私人物品那樣的有極度的排他性，因此其是典型的準(zhǔn)公共產(chǎn)品。案例中出現(xiàn)的弊端也暴露出，我國對準(zhǔn)公共產(chǎn)品的管理還不成熟，存在管理主體和監(jiān)督主體的缺位、對破壞行為缺乏有效的懲罰等諸多問題，使準(zhǔn)公共產(chǎn)品成為折射社會問題的一面鏡子，即其本身是以好的目的出現(xiàn)，卻揭露平時隱藏在社會管理中的諸多弊病。

二、準(zhǔn)公共產(chǎn)品管理的法社會學(xué)思考

準(zhǔn)公共產(chǎn)品本是對人們有利的，但卻遭到人們無情的破壞，這樣一個令人痛心的結(jié)果到底是如何造成的呢？目前準(zhǔn)公共產(chǎn)品的管理模式存在三個方面的缺陷。

1.準(zhǔn)公共產(chǎn)品管理主體不作為現(xiàn)象普遍存在。對利益的追求是亙古不變的規(guī)律，沒有利益的推動，無論是自然人還是組織都會表現(xiàn)其劣根性。自然人以懶惰表現(xiàn)這種劣根性，而組織則是通過不作為表現(xiàn)出來。準(zhǔn)公共產(chǎn)品的非競爭性和非排他性（即使不完全）決定了其另一個特點——非營利性。這就是說管理者并不能靠準(zhǔn)公共產(chǎn)品獲得經(jīng)濟(jì)利益，也不能獲得直接的非經(jīng)濟(jì)利益，管理的好壞跟他們并無直接的利害關(guān)系，導(dǎo)致了許多準(zhǔn)公共產(chǎn)品的管理人抱著多一事不如少一事的態(tài)度。不作為有以下兩層含義，一是監(jiān)管的不作為，準(zhǔn)公共產(chǎn)品的管理缺乏正式的規(guī)章制度?！盁o規(guī)矩則不成方圓”，現(xiàn)實生活準(zhǔn)公共產(chǎn)品的管理中大多是靠管理人的自律性。例如上述案例中的校園公共自行車，在接受捐贈之前并沒有出臺相應(yīng)的管理的規(guī)章制度，只是有一些倡導(dǎo)性的要求，如“自助自行車不能騎出校園”。準(zhǔn)公共產(chǎn)品的管理的呈現(xiàn)出很大的隨意性，想管就管，不想管就置之不理，直接導(dǎo)致其處于無人監(jiān)管的狀態(tài)；二是維護(hù)的不作為，準(zhǔn)公共產(chǎn)品壞了沒人修理、遺失也無人關(guān)心。管理主體這種無責(zé)任式的管理導(dǎo)致的直接后果就是準(zhǔn)公共產(chǎn)品的數(shù)量越來越少、質(zhì)量越來越差，最終不但會失去其為公眾服務(wù)的目的，而且還會使公眾對其產(chǎn)生厭惡感。

2.從眾心理導(dǎo)致公共產(chǎn)品的破壞現(xiàn)象突出。從眾心理即指個人受到外界人群行為的影響，而在自己的知覺、判斷、認(rèn)識上表現(xiàn)出符合于公眾輿論或多數(shù)人的行為方式。這種示范效應(yīng)很明顯，只要發(fā)現(xiàn)有一個隨意破壞準(zhǔn)公共產(chǎn)品的行為，總是不乏有人爭相效仿，這樣就導(dǎo)致準(zhǔn)公共產(chǎn)品的破壞現(xiàn)象嚴(yán)重。文章開頭的案例中就有所表現(xiàn)，我們可以隨處在校園里發(fā)現(xiàn)停在路上的自行車，其中絕大部分是損壞的，這就使得受損的自行車得不到及時的修理和維護(hù)。其他準(zhǔn)公共產(chǎn)品也不乏遭受同樣的命運，公園里的公共設(shè)施上的涂鴉、風(fēng)景名勝區(qū)設(shè)施上“×××到此一游”的題字等不文明現(xiàn)象同樣折射出了這個問題。導(dǎo)致這種壞的“從眾”現(xiàn)象得不到有效制止的還是缺乏一個切實可行的規(guī)章制度，使得社會公眾的不文明行為得不到任何否定性的評價或懲戒。

3.公眾對準(zhǔn)公共產(chǎn)品運行監(jiān)督無力。對準(zhǔn)公共產(chǎn)品的監(jiān)督更多的是來自公眾，這種監(jiān)督通常是無力的。一方面，對準(zhǔn)公共產(chǎn)品運行情況的監(jiān)督更多是靠輿論監(jiān)督，即通過譴責(zé)對他人的心理造成壓力，由于準(zhǔn)公共產(chǎn)品的非競爭性和非排他性，對其的損壞通常不會給社會公眾造成直接的利益損失，因此人們對破壞者的譴責(zé)通常也不會積極主動，通常表現(xiàn)的是漠不關(guān)心；另一方面，公眾的監(jiān)督缺乏合法性依據(jù)，沒有相應(yīng)的規(guī)章制度規(guī)定公眾的監(jiān)督方式，有時候?qū)τ谑┖φ叩姆瘩g無可奈何，反而使其氣焰更加囂張。

綜上所述，準(zhǔn)公共產(chǎn)品的管理之所以陷入困境，還是缺乏一個規(guī)定管理人職責(zé)和權(quán)限的規(guī)則，缺乏一個對施害者給予相應(yīng)懲罰的規(guī)則，缺乏一個賦予監(jiān)督主體監(jiān)督方式和監(jiān)督權(quán)利的規(guī)則。

三、準(zhǔn)公共產(chǎn)品管理的應(yīng)對策略

目前我國針對這類準(zhǔn)公共產(chǎn)品的管理也有成功的案例，如杭州市借鑒法國巴黎的公共自行車系統(tǒng)建設(shè)的公共自行車項目。

通過了解，筆者認(rèn)為是最重要的經(jīng)驗是出臺了相應(yīng)的管理規(guī)則。目前杭州市在規(guī)范公共自行車管理和運行方面的規(guī)范主要有《杭州“公交信譽乘客”服務(wù)公約》、《杭州公共自行車安全騎行要則》、《杭州公共自行車租用服務(wù)公約》、《杭州公共自行車損壞、遺失賠償標(biāo)準(zhǔn)》等規(guī)則，這些公約或要則都是由杭州市公共交通集團(tuán)有限公司在征求市民意見的基礎(chǔ)上制定和頒行，這些規(guī)則對管理者的權(quán)力和使用者的權(quán)利都有相應(yīng)的規(guī)定，同時帶有一定的懲罰性措施。如《杭州“公交信譽乘客”服務(wù)公約》中的第七條和第十四條的規(guī)定就帶有一定的懲罰性，《杭州公共自行車損壞、遺失賠償標(biāo)準(zhǔn)》中規(guī)定就是對各項損壞的賠償標(biāo)準(zhǔn)，基本上都是懲罰性的規(guī)定。這些公約性質(zhì)的規(guī)則都得到了很好的遵守，是公共自行車項目運行的制度保障。

以上案例很好的證明并不是所有的規(guī)則都需要國家制定統(tǒng)一的法律，正如埃德加·博登海默在其《法理學(xué)：法律哲學(xué)與法律方法》一書中所說的那樣：“即使一個擁有大量立法權(quán)力的現(xiàn)代國家，也不能制定出有關(guān)每一件事和每一個人的法律，而這些領(lǐng)域必須能夠通過行使私性的立法權(quán)力予以填補”。這樣一些填補性質(zhì)的規(guī)則我們稱之為“軟法”。

軟法是20世紀(jì)70年代末、80年代初之后在西方法學(xué)界出現(xiàn)的概念，90年代后在西方國際法的許多著作中和論文中被頻繁提及。軟法是由一定的人類共同體為了實現(xiàn)共同意志而制定或認(rèn)可的以保護(hù)力為主強(qiáng)制力為輔、主要依靠自律或者社會影響力等內(nèi)在約束力的方式對人們的行為產(chǎn)生實際效果的一系列行為規(guī)則。這種概念的界定為“硬法”和“軟法”找到了契合點——共同意志，法是社會共同體共同意志的外在表現(xiàn)，“軟法”也是某個社會群體共同意志的表現(xiàn)，解決了“軟法”的正當(dāng)性問題。從上述定義中可以提煉出“軟法”較之“硬法”有如下兩個方面的特征：

1.軟法的制定主體多元化。相對于“硬法”更多的體現(xiàn)或反映國家意志而言，軟法并不局限于國家意志，而更側(cè)重于反映社會自治共同體的利益訴求。因此軟法的制定主體不僅包括國際組織、國家，更包括區(qū)域性組織、人民團(tuán)體、社會組織等，各主體根據(jù)自身所處的社會環(huán)境和面臨的實際問題因地制宜，制定相應(yīng)的規(guī)則，可以解決統(tǒng)一立法“水土不服”的弊病。

2.軟法的內(nèi)容一般不具有強(qiáng)制性。軟法的制定主體一般不是國家，因此也不依靠國家強(qiáng)制力保障實施，它依靠的是共同體的自律性、公共輿論或資格的否認(rèn)等柔性規(guī)范。但軟法不具有國家強(qiáng)制力并不等于其沒有約束力，軟法一經(jīng)形成，相應(yīng)共同體成員必須遵守。如果違反，他會遭到輿論的譴責(zé)，紀(jì)律的制裁，甚至被共同體開除，不得不被迫離開相應(yīng)共同體。人是社會性的動物，一旦否認(rèn)其作為共同體成員的資格，任何人都將寸步難行，軟法的這種責(zé)任方式，更加有利于準(zhǔn)公共產(chǎn)品的管理。

綜上所述，軟法對確定準(zhǔn)公共產(chǎn)品管理主體的職責(zé)和規(guī)范使用者的行為有其合理性，在社會管理實踐中具有可行性，不失為一種準(zhǔn)公共產(chǎn)品管理的有效途徑。

四、結(jié)語

社會的運行離不開規(guī)則，法律是眾多規(guī)則中的一種，社會生活的紛繁復(fù)雜決定了法律并不能面面俱到?！败浄ā笔菍Ψ蛇@一缺陷的彌補，在法律缺位的領(lǐng)域，我們可以通過“軟法”規(guī)則來調(diào)整。我國對準(zhǔn)公共產(chǎn)品的管理正是處在法律缺位的領(lǐng)域，我們可以嘗試讓各利益共同體充分發(fā)揮自己的智慧，制定相應(yīng)的“軟法”規(guī)則來調(diào)整，這樣不僅能提高準(zhǔn)公共產(chǎn)品的管理水平，使公眾的共同利益得到保障，也能使公眾充分參與規(guī)則的制定并遵守自己參與制定的規(guī)則，培養(yǎng)公眾遵守規(guī)則的習(xí)慣，推動法治建設(shè)的步伐。

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（作者單位：浙江省寧波嘉德座椅有限公司 浙江寧波 315175）

（責(zé)編：國政）