保障性住房全壽命周期質(zhì)量糾紛的解決途徑探究

摘 要：保障性住房的質(zhì)量事關(guān)政府公信力及社會穩(wěn)定。文章將保障性住房壽命周期分為建設期和使用期兩個階段，分別闡述保障性住房質(zhì)量糾紛產(chǎn)生的原因，在此基礎上，對保障性住房全壽命周期的質(zhì)量糾紛解決途徑進行探究。

關(guān)鍵詞：保障性住房 全壽命周期 質(zhì)量糾紛

中圖分類號：F293.33 文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914（2013）01-051-02

保障性住房作為我國為保障中低收入人群提供的住房，其質(zhì)量關(guān)系到廣大民眾生命財產(chǎn)安全及政府的公信力，至關(guān)重要。同時，保障性住房的質(zhì)量貫穿整個項目壽命周期（建設期和使用期），因此在項目全壽命周期內(nèi)都必須堅持質(zhì)量第一的理念。由于保障性住房出現(xiàn)時間較短，當前對質(zhì)量的關(guān)注主要集中在建設階段。隨著國家扶持力度的加大以及受益人群的擴大，保障性住房在使用期間的質(zhì)量糾紛日趨增加，使用期的維修養(yǎng)護措施對保障性住房的質(zhì)量及保值的影響也將日益突出。本文立足于保障性住房全壽命周期，對其質(zhì)量糾紛出現(xiàn)的原因及解決途徑進行全面探究。

一、我國保障性住房質(zhì)量糾紛現(xiàn)狀

根據(jù)中國消費者協(xié)會（以下簡稱“消協(xié)”）數(shù)據(jù)，投訴案件中房屋及裝修建材的投訴比例一直居高不下，房屋質(zhì)量問題投訴情況更為嚴峻。僅2011年，房屋質(zhì)量投訴案件就有4064起，占房屋投訴案件總量的45.78%，遠高于其他指標。在保障性住房低利潤率的背景下，其質(zhì)量問題就更為突出。按照保障性住房覆蓋率20%（見《國家人權(quán)行動計劃（2012-2015年）》）保守估計，其質(zhì)量投訴案件也有800多起，而申請保障性住房的大都是收入中等偏低的弱勢群體，在修繕方面往往缺乏足夠的資金，嚴峻形勢不容樂觀。

二、保障性住房質(zhì)量糾紛原因分析

（一）相關(guān)法律法規(guī)的不完善

現(xiàn)行法律法規(guī)均未對保障性住房質(zhì)量問題進行專門闡述。根據(jù)《城市房地產(chǎn)開發(fā)經(jīng)營管理條例》，只有主體結(jié)構(gòu)質(zhì)量不合格，業(yè)主才有權(quán)退房，像消協(xié)接到的質(zhì)量問題的大部分投訴都在主體結(jié)構(gòu)以外，業(yè)主只能要求開發(fā)商負責進行維修，無權(quán)要求退房。而保障性住房本身受國家補貼，其住戶反映質(zhì)量問題還存在被輿論質(zhì)疑的情況。

根據(jù)《房屋建筑工程質(zhì)量保修辦法》，房屋建筑工程在保修范圍和保修期限內(nèi)出現(xiàn)質(zhì)量缺陷，應當由施工單位履行保修義務，但現(xiàn)行體制下的施工單位主體大都是分包下即成即散的農(nóng)民工，根本不具備向其追討要求保修的條件。所以實際糾紛中，業(yè)主往往要求開發(fā)商進行維修，但開發(fā)商大多采取拖延、推諉等方法，致使矛盾步步激化。在此情況下，業(yè)主找到消協(xié)調(diào)解，開發(fā)商最多也只同意修復，但其修復時間長，修復質(zhì)量也不能得到充分保證。

（二）體制缺陷

各部門權(quán)責不清，重程序而不重質(zhì)量。拆遷辦說只管分房子，質(zhì)量問題找開發(fā)商；房管局稱只負責驗收交付作備案，質(zhì)量關(guān)由城建委負責；城建委則表示，質(zhì)量驗收是業(yè)主組織進行，管理部門主要是監(jiān)管程序的合法化，只要程序合法就予以認可。在“只管程序不管質(zhì)量”的過程中，很多存在質(zhì)量問題的保障房項目堂而皇之地通過逐項驗收，推給業(yè)主。

消協(xié)在處理保障性住房質(zhì)量投訴方面只能扮演協(xié)調(diào)員的角色。消協(xié)受理案件后只能對投訴事項進行調(diào)查、調(diào)解，對于涉及到的質(zhì)量問題提請鑒定部門鑒定，然后向有關(guān)行政部門反映、查詢，提出建議，但并不能對開發(fā)商進行強制性執(zhí)行。而且，保障性住房質(zhì)量鑒定部門為所屬建設工程質(zhì)量監(jiān)督部門，同時該部門又是房屋竣工驗收評級部門，鑒定結(jié)果難以讓各方都認同。

（三）經(jīng)濟制約

保障性住房質(zhì)量問題給住戶生活帶來極大損害，但造成的損害如何賠償卻模糊不清。在沒有專門針對保障性住房質(zhì)量糾紛法律的情況下，參考《最高人民法院關(guān)于審理商品房買賣合同糾紛案件適用法律若干問題的解釋》相關(guān)規(guī)定，房屋存在質(zhì)量問題的，在保修期內(nèi)，出賣人承擔修復責任；出賣人拒絕修復或在合理期限內(nèi)拖延修復的，買受人可自行或委托他人修復。修復費用及修復期間造成的其他損失由出賣人承擔。《房屋建筑工程質(zhì)量保修辦法》也規(guī)定，保修費用由質(zhì)量缺陷的責任方承擔，質(zhì)量缺陷造成的人身、財產(chǎn)損害，業(yè)主可以向建設單位提出賠償，再由建設單位向造成質(zhì)量缺陷的責任方追償。因拖延維修造成的新的損害，業(yè)主也可要求賠償。但均未就具體賠償哪些損失及賠償金額做出詳細規(guī)定，所以在實際發(fā)生的糾紛中，賠償問題往往是雙方爭議的焦點。

保障性住房的住戶為中低收入人群，在經(jīng)濟上沒有足以自己先行承擔維修那么寬松，大部分住戶在開發(fā)商的一次次推諉下往往委曲求全，只求開發(fā)商能夠?qū)⒎孔有藓茫硬桓疑萃_發(fā)商的賠償。

（四）保障性住房的特殊性

保障性住房的生產(chǎn)過程有很強的社會性，涉及到政府部門、設計單位、建設單位、施工單位、監(jiān)理單位等各個獨立主體，他們共同參與房屋的生產(chǎn)和使用過程，對房屋質(zhì)量都負有不可推卸的責任。而且，保障性住房的生產(chǎn)周期長，從可行性研究到設計到施工再到竣工往往長達2～4年，期間任一步都可能對其質(zhì)量產(chǎn)生影響。同時，保障性住房的質(zhì)量問題也具有隱蔽性，住戶往往在入住甚至裝修之后才發(fā)現(xiàn)，再找開發(fā)商解決已經(jīng)困難重重，很多住戶對此無可奈何。

在行業(yè)特殊的作業(yè)大環(huán)境下，真正在一線工作、在保障性住房成型過程中占有舉足輕重地位的施工單位人員素質(zhì)普遍偏低。建筑業(yè)一線從業(yè)人員以“農(nóng)民工”為主，流動性大，技術(shù)水平低，這也是制約保障性住房質(zhì)量的一個重要因素。

三、解決保障性住房質(zhì)量糾紛的對策

（一）完善法律法規(guī)

對保障性住房結(jié)構(gòu)主體以外的質(zhì)量問題處理進行明確界定，立法明確哪些質(zhì)量問題必須由開發(fā)商承擔維修責任。責任主體為開發(fā)商，開發(fā)商若想不承擔保修責任，必須證明自己已履行保修義務，或證明該質(zhì)量問題不在其保修責任范圍內(nèi)。雙方有爭論的，可提請質(zhì)量問題司法鑒定，開發(fā)商對司法鑒定也有舉證責任。

同時，立法明確保修責任、損害賠償責任由開發(fā)商先行承擔， 但可事先與監(jiān)理單位、施工單位約定各自承擔的份額， 并事后追償。即保障性住房的住戶可直接找開發(fā)商要求維修，再由開發(fā)商向施工單位發(fā)出保修通知，若施工單位不履行維修責任開發(fā)商應先行承擔維修，但可事后由質(zhì)量保修金賠償或向施工單位追償。開發(fā)商不得無故推諉、拖延，更不能借口讓住戶直接找施工單位尋求維修。

（二）建立完整誠信體系

建立涵蓋設計單位、施工單位、開發(fā)商、監(jiān)理公司及物業(yè)公司的全方位的建筑行業(yè)誠信體系數(shù)據(jù)庫。在保障性住房建設領域?qū)嵭姓\信制度“一票否決制”，將違反誠實信用原則的企業(yè)列入黑名單，剝奪其承保資格，三年內(nèi)嚴禁其對保障性住房項目進行投標，為確保工程質(zhì)量打下堅實的基礎。

（三）成立保障性住房物業(yè)管理中心

為保證保障性住房使用期內(nèi)各項維修養(yǎng)護措施得當，做好使用期物業(yè)管理工作至關(guān)重要。為此，成立有政府背景的事業(yè)單位性質(zhì)的保障性住房物業(yè)管理中心（以下簡稱“保障房物管中心”）。按照保障性住房的壽命周期將該中心分為建設期物業(yè)管理中心和使用期物業(yè)管理中心，其機構(gòu)及職能如表1所示。

（四）給予物業(yè)公司政策及經(jīng)濟支持

對保障性住房項目的物業(yè)公司給予政策支持。在保障性住房使用期中，物業(yè)公司的管理及服務對解決保障性住房質(zhì)量糾紛也有著不容忽視的作用。為保證保障性住房使用期質(zhì)量維修養(yǎng)護管理等事項的順利進行，同時確保繳納物業(yè)費在保障性住房居住群體承受范圍內(nèi)，需對保障性住房項目的物業(yè)公司實行相應的稅收優(yōu)惠政策，住宅區(qū)廣告、停車等商務空間業(yè)務也由物業(yè)公司負責經(jīng)營，收益補貼其提供的物業(yè)服務。

合理利用建筑工程質(zhì)量保修金。物業(yè)入駐后，開發(fā)商將建筑工程質(zhì)量保修金（以下簡稱“保修金”）轉(zhuǎn)交由保障房物管中心的財務中心保管，用于補貼使用期內(nèi)因質(zhì)量問題產(chǎn)生的各項修復及賠償費用（具體用途見下圖1）。保修期內(nèi)保修金剩余金額的利息等收益用于對物業(yè)公司的經(jīng)濟補貼。

物業(yè)公司提交擔保金。保障性住房項目上物業(yè)公司需在中標同時提交擔保金作為其履約擔保，合約到期無違約則擔保金如數(shù)返還。合約期內(nèi)擔保金由財務中心負責管理，所有利息等收益用于對物業(yè)公司的經(jīng)濟補貼。

具體資金流動情況如圖1所示。

（五）創(chuàng)新物業(yè)服務供應方式

在保障性住房使用期內(nèi)，住戶對房屋的使用情況及與物業(yè)公司的相處情況與其質(zhì)量糾紛也有著密不可分的關(guān)系，在此，筆者建議將過去單一的專業(yè)物業(yè)公司提供服務的做法改為多元化因小區(qū)制宜的服務供應方式，充分吸納保障性住房住戶參與，鼓勵住戶自我管理、自我服務。配建項目確實不適合住戶自我管理或者住戶不愿完全自我管理的，可由物業(yè)公司管理中心與物業(yè)公司協(xié)商，要求其按一定比例優(yōu)先聘用住戶中符合條件的待業(yè)人員和具有相應勞動技能的殘疾人員作為員工充任秩序維護、清潔衛(wèi)生、綠化養(yǎng)護等工作。對于設施設備等的維修養(yǎng)護工作可交由物業(yè)公司聘用專業(yè)機構(gòu)或物業(yè)公司自行承擔。這樣既可以解決一部分低收入人群就業(yè)問題，也可形成保障性住房住戶自己管理小區(qū)的和諧氛圍。同時，住戶參與到小區(qū)的物業(yè)管理，能夠幫助他們更深刻認識物業(yè)管理，自覺并帶動其他住戶履行有關(guān)義務。

綜合上述，保障性住房作為社會的焦點問題一直備受關(guān)注，其質(zhì)量問題引起的糾紛也一直飽受爭議。在保障性住房全壽命周期內(nèi)把好質(zhì)量關(guān)，創(chuàng)造人性化、和諧的社區(qū)生活氛圍，對于增強政府公信力及構(gòu)建和諧社會都有著重大意義。

[基金項目：黑龍江省博士后科研啟動資助項目（2010）]

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5.Hon-Kwong Lui，Wing suen，The effects of publichousing on internal mobility in Hong Kong.Journal of Housing Economics，2011

（作者簡介：謝穎，東北林業(yè)大學副教授，博士后、碩士生導師；通訊作者：張曉航，東北林業(yè)大學碩士研究生；彭皓棟，東北林業(yè)大學 黑龍江哈爾濱 150040）

（責編：賈偉）