關(guān)于城中村改造的思考與對策

摘 要：城中村是城市化進程中必然產(chǎn)物，隨著城市建設(shè)的迅速推進，農(nóng)民可耕作的土地被國家逐步征用，村莊被逐步包圍，而村民集聚而居的村莊仍然存在，遺留的土地、生活方式及管理制度等仍保留傳統(tǒng)農(nóng)村特征。為加快城市新區(qū)建設(shè)，拉大城市框架，提升城市品味，城中村改造勢在必行。文章以浙江省寧波市象山縣為例，對此進行了探討。

關(guān)鍵詞：城中村 改造 城市規(guī)劃 困難 對策

中圖分類號：F292

文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914（2013）01-039-03

一、城中村基本情況

浙江省象山縣的丹東、丹西街道行政區(qū)域78個村莊，可劃分為三類：一是建成區(qū)內(nèi)完全沒有農(nóng)用地的“城中村”；二是城區(qū)毗鄰?fù)恋乇皇諆蛄粲胁糠洲r(nóng)用地的“城邊村”；三是仍有大量農(nóng)用地，已納入城市遠期規(guī)劃建設(shè)的“城郊村”。筆者為方便起見，將以上三類統(tǒng)稱為城中村，主要有以下幾個方面的問題。

1.村莊規(guī)劃落后，現(xiàn)代城市難以相容。城中村大多沒有規(guī)劃，住宅、商業(yè)、工業(yè)和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)等用房混雜。城市規(guī)劃控制后，除有些村民擅自建房外，很少有按城市規(guī)劃新建的房屋。村莊建筑密度大，風(fēng)格單一，品位低，與象山縣現(xiàn)代生態(tài)旅游濱海城市要求不相協(xié)調(diào)，影響城市綜合景觀。2001年，象山縣城市總體規(guī)劃出臺后，初步統(tǒng)計有60%以上村莊都涉及城市道路和公建等設(shè)施拆遷。

2.村莊用地粗放，土地資源浪費嚴重。村民住宅都為低層（1～2層）房屋，90%為一戶一宅，10%一戶多宅，多數(shù)為本村村民，也有少數(shù)外地常住戶，合法建筑容積率在0.7左右。房屋布局不合理，村內(nèi)空閑地多，多數(shù)無法利用或難利用。如黃家塔村128戶村民，已有村莊建設(shè)用地89.9畝，還有缺房戶40戶，需向村外擴展宅基用地20畝，按改造后安置用地62畝對比，該村將粗放多用地48畝，城區(qū)各村在不同程度上都有這種浪費現(xiàn)象。

3.違章建筑泛濫，外來人口集聚。由于城市多年規(guī)劃控制，村民建房得不到及時解決，加上外來人口劇增，有大量出租房需求市場，多數(shù)村民在自家庭院、自留地及承包地上違章搭建出租房和其它房屋，特別是“城邊村”更為突出。如上半河村70戶村民212人，就有1000余人外來人口租住，村內(nèi)擠滿人，有的還在村外違章搭建違法占地7畝左右。出現(xiàn)廢品回收站、油污處理點、小販經(jīng)營場所等，成為城鄉(xiāng)藏污納垢之所。盜竊窩贓、聚眾賭博，鬧事斗毆等社會丑惡現(xiàn)象時有發(fā)生，給社會治安問題造成很大壓力。

4.環(huán)境質(zhì)量低下，基礎(chǔ)和社會服務(wù)設(shè)施落后。城中村集體經(jīng)濟仍比較薄弱，村集體或政府對村基礎(chǔ)設(shè)施投入較少，大多村莊地勢低洼，臺風(fēng)季節(jié)經(jīng)常受淹，有的村莊淹水達1米左右，抗災(zāi)能力低；村中供水、供電、電信、煤氣、排水等市政設(shè)施不完善，隨意拉線鋪管隨處可見，排污不暢，垃圾成堆，環(huán)境“臟、亂、差”；道路狹窄彎曲，消防通道嚴重受堵，存在著嚴重的消防安全隱患；村內(nèi)生活服設(shè)施缺乏，多數(shù)村莊沒有規(guī)范的幼兒園、公共文化娛樂場所，沒有衛(wèi)生服務(wù)站等服務(wù)設(shè)施，村民社會保障滯后。

5.村莊管理混亂，社會矛盾突出。城中村都保留農(nóng)民集聚而居的農(nóng)村生活方式和傳統(tǒng)的管理體制，又與城市緊密相連，容納于城市之中，形成城鄉(xiāng)并存的二元結(jié)構(gòu)。普遍存在以下矛盾：（1）城市規(guī)劃控制同農(nóng)民宅基用地建設(shè)需要之間的矛盾，出現(xiàn)大量違章建筑和土地違法交易。（2）村莊本位主義與服從城市規(guī)劃建設(shè)需要之間的矛盾，出現(xiàn)部分村民阻礙城市建設(shè)土地征用和道路等公共設(shè)施建設(shè)拆遷工作，借集體或其他團體名義要挾政府及建設(shè)單位獲取個人利益。（3）村民生活保障和城市建設(shè)提前儲備用地之間的矛盾，許多農(nóng)民過早失去土地后，生活保障問題得不到落實，存在就業(yè)難、醫(yī)保額少、無養(yǎng)老保險等現(xiàn)象。同時政府低價征用和高價出讓土地造成農(nóng)民心態(tài)失衡，對舊村改造要求獲得利益的期望值很高。（4）村基層組織權(quán)力之爭和村民內(nèi)部派系斗爭等內(nèi)部矛盾，隨著城市建設(shè)帶動周邊村莊經(jīng)濟迅速增長，村基層組織權(quán)力之爭更加激烈，有些村班子缺位，組織渙散8bzCMXaAtfajbfpO8dvBEIabxZkkPORtlmTtKb2DZvY=。村民關(guān)系復(fù)雜，帶有情緒和派系之爭，少數(shù)不良分子開始蓄意破壞、搗亂，阻礙拆遷改造工作。

二、城中村改造面臨的主要困難

城中村改造是一項宏大的系統(tǒng)工程，涉及經(jīng)濟社會發(fā)展等各個方面，其出現(xiàn)的問題是城市建設(shè)過程中必須解決的問題。主要困難有：

1.思想不統(tǒng)一，工作缺少合力。城中村改造涉及計劃、土地、規(guī)劃、建設(shè)、街道、財政等多個部門的職能，需各部門統(tǒng)一思想合力工作。象山縣城中村改造客觀上說，還沒有形成一種合力，各自為政，缺少銜接。由各部門共同討論制定的象政辦發(fā)[2004]110號《關(guān)于加快城區(qū)改造實施意見》文件，在具體實施中仍有部門指導(dǎo)思想認識不到位，對改造模式、程序和優(yōu)惠政策等存有異議，卻又沒有及時根據(jù)各自職能提出調(diào)整方案，采取更好的辦法。出現(xiàn)改造主體、規(guī)劃選址、規(guī)劃條件、安置用地面積難確定，項目審批及程序操作不能按文件規(guī)定順利進行，各環(huán)節(jié)不配套，大小事務(wù)都要通過縣政府多次協(xié)調(diào)解決，有的還不能解決，制約改造進度。

2.政策配套滯后，程序難以操作。城中村拆遷改造以征用集體土地拆遷村民住宅為主，有關(guān)政策在全市內(nèi)都不盡一致，不夠完善，表現(xiàn)為：（1）象山縣以村自主改造模式有別于寧波市內(nèi)其他縣市以政府統(tǒng)一拆遷改造模式，政策上有很多不能類同，程序不一致，給我們項目報批帶來了困難。如村民余留安置用地就不能以村經(jīng)濟組織為主體報批，余留安置用地不得按市場評估價補交出讓金轉(zhuǎn)讓等。在村民都能夠自愿接受改造的情況下，報批手續(xù)仍十分繁多，程序復(fù)雜，挫傷村民自主改造積極性。（2）寧波市里原有政策中有些主要條款，在象山縣試點改造實施中，難被農(nóng)民接受。如調(diào)產(chǎn)安置政策，在250m2內(nèi)按擁有合法房產(chǎn)等同面積為標準實行調(diào)產(chǎn)安置，該規(guī)定使經(jīng)濟困難、房屋少的村民得不到公平的安置補償，執(zhí)行政策受到抵觸，普遍要求安置與原有房產(chǎn)分離，每個村民都應(yīng)平等享受農(nóng)村宅基地政策，在250m2內(nèi)平等享受安置房屋。（3）縣里改造配套政策不夠完善，城區(qū)改造配套政策已顯滯后，原有的實施細則和拆遷補償標準等規(guī)定，操作性不強，拆遷標準粗略又不靈活，使評估不能正確、公平地體現(xiàn)實際價值，試點改造工作中，進度已明顯受到影響。

3.規(guī)劃導(dǎo)向不夠明確，缺乏總體改造計劃。城區(qū)內(nèi)村莊改造規(guī)劃目前還沒有一個明確的方案，也沒有將城中村改造納入?yún)^(qū)域性的開發(fā)規(guī)劃，改造缺少計劃性和前瞻性。村莊修編的規(guī)劃大都是在原村莊上進行適當調(diào)整，拓寬道路，擴展用地，仍保留原有小村莊和農(nóng)村一戶一宅的居住特點，與現(xiàn)代城市集約用地、規(guī)范建筑的社區(qū)建設(shè)要求有很大差離。改造村莊缺少整體規(guī)劃的引導(dǎo)，哪些村莊需要整村拆遷改造，哪些村莊需要完善村莊規(guī)劃進行道路拆遷改造，哪些村莊需要合并選擇統(tǒng)一安置區(qū)進行異地改造，還沒有根據(jù)象山縣城市總體規(guī)劃功能布局、公建設(shè)施建設(shè)、城市建設(shè)計劃、村莊集體留用地規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、房地產(chǎn)宏觀調(diào)控政策和經(jīng)濟狀況等要求，出臺詳細的改造規(guī)劃和總體實施方案，改造帶有隨意性，政府缺乏主導(dǎo)作用。隨著城市進一步推進，城中村矛盾會更突出，改造時間更緊，難度更大。

4.政策優(yōu)惠力度不夠，整村拆遷改造缺乏信心。象山縣與廣州、深圳等外地優(yōu)惠政策比較力度不夠，整村拆遷改造按村莊現(xiàn)有建設(shè)用地（包括紅塊圖）實行等地調(diào)換，多數(shù)村民缺乏信心。主要原因：（1）改造集約下來的余留安置房用地，按土地市場評估價20%～25%補交給國家出讓金，財政增加了收入，村民只享受到很少部分利益，還不能達到村民最低要求。（2）道路等公建設(shè)施拆遷村民住房，政府把應(yīng)該出資的補償費納入等地調(diào)換的安置用地內(nèi)，由村莊自行處理，不給予資金補償，使村自主拆遷改造成本明顯增加，有些村莊最低利益不能保障，改造難以啟動。（3）近幾年國家房地產(chǎn)宏觀調(diào)控，房地產(chǎn)形勢并非像前些年火爆，市場運作競爭不激烈。

5.村集體經(jīng)濟薄弱，改造工作技術(shù)力量不足。城中村改造工作面廣、政策性強，從政府職能和角色看，不宜包辦拆遷、開發(fā)建設(shè)、安置和房屋出售等一切事務(wù)。從村集體本身的職責(zé)、人員素質(zhì)、技術(shù)力量及其本位利益等角度看，存在許多不足和不宜之處。所以，以村經(jīng)濟合作社為主體，自主改造實踐中，雖有很多成功之處，但村里無法獨立操作，只有由政府把關(guān)，幫助操作，做好全面服務(wù)工作，才能完成。目前，縣公共建設(shè)管理中心，只有一個科室3至4人從事工作，存在力量不足，協(xié)調(diào)乏力，權(quán)責(zé)不對稱的情況，改造工作步履艱難。

三、城中村改造的對策建議

針對象山縣當前城市改造存在的實際問題，要推動城中村改造工作，必須按照國務(wù)院《關(guān)于控制城鎮(zhèn)房屋拆遷規(guī)模，嚴格拆遷管理的通知》精神，從社會和諧穩(wěn)定發(fā)展的大局出發(fā)，堅持正確的輿論導(dǎo)向，做群眾耐心思想工作，充分發(fā)揮村民自主改造的積極性。制定統(tǒng)一改造政策，堅持統(tǒng)一標準、公開操作、依法拆遷，堅持等地調(diào)換、補償自給、讓利于民，堅持統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一開發(fā)、統(tǒng)一管理三項基本原則。以群眾滿意為標準，認真擬定改造方案，切實為民謀利益，維護廣大群眾的合法利益。

1.正確認清形勢，認識改造重要意義。正確認清城中村改造形勢，是推進城中村改造的基礎(chǔ)，當前象山縣城中村改造面臨良好的機遇。城中村改造是一項政府和廣大群眾都能夠獲得“雙贏”的實事民心工程，對構(gòu)筑和諧社會，發(fā)展象山縣經(jīng)濟具有戰(zhàn)略性的意義。城中村改造有利于改變城市整體面貌，提升城市品位；有利于改善村民生活環(huán)境，提高村民生活質(zhì)量；有利于合理利用集約用地，發(fā)揮土地效益，增加財政和農(nóng)民收益；有利于城市公建道路等設(shè)施順利建設(shè)，拉大城市框架，加快推動新城區(qū)建設(shè)；有利于拉動全縣經(jīng)濟增長，促進兩個文明建設(shè)和社會全面進步。

2.理順各項關(guān)系，加強組織領(lǐng)導(dǎo)。按《象山縣城市建設(shè)征用集體所有土地房屋拆遷實施細則》中規(guī)定，縣各級部門和街道，根據(jù)各自職責(zé)，協(xié)同做好城中村改造工作。（1）明確職責(zé)，理清主管部門和被管理單位之間的關(guān)系。城中村改造主要涉及集體土地的政策處理，縣國土資源管理局是象山縣征用集體土地房屋拆遷的主管部門，建議專門設(shè)立一個管理科室，及時出臺相關(guān)政策，對從事縣城中村改造的單位、拆遷人以及被拆遷人加強政策指導(dǎo)和業(yè)務(wù)管理，要求各部門積極配合，理順省、市審批操作程序，加快改造工作。（2）理清國家、集體、村民之間的關(guān)系，在村民自愿的基礎(chǔ)上積極開展改造工作。城中村改造要讓百姓真實了解實際得到的利益，真正享受到國家的優(yōu)惠政策和集體利益。通過民主推選成立村級改造議事及工作小組，直接接觸村民，做到公開信息、公平補償、公正處事，使大多數(shù)村民支持改造，形成良好的改造氛圍。（3）理清城中村改造專設(shè)機構(gòu)的職能關(guān)系，加強隊伍建設(shè)?？h公共建設(shè)管理中心是城中村改造專設(shè)機構(gòu)，法律及法規(guī)上都沒有明確的行政職能，現(xiàn)有的工作職能只能依附于有關(guān)部門發(fā)揮作用，涉及集體土地的要依靠土地部門，涉及部分國有土地的要依靠建設(shè)部門。建議專設(shè)機構(gòu)的應(yīng)對口歸屬，配備專業(yè)人員，加強隊伍建設(shè)，必要時成立集體土地房屋拆遷公司，或者抽調(diào)土地、建設(shè)、規(guī)劃、計劃、街道等有關(guān)部門專職人員合署辦公，它對城中村改造成敗起著至關(guān)重要的作用。

3.統(tǒng)一規(guī)劃引導(dǎo)，確定改造實施計劃。城中村改造專項規(guī)劃和改造實施總體計劃，應(yīng)是象山縣開展城中村改造的首要任務(wù)?？茖W(xué)的規(guī)劃是“龍頭”，它能夠杜絕新“城中村”的產(chǎn)生，防止城市改造重復(fù)建設(shè)，能夠合理消化土地存量，有效控制房地產(chǎn)年增量。一要遵循城市總體規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃，補充城中村改造規(guī)劃內(nèi)容，完善總體規(guī)劃，及時調(diào)整土地利用規(guī)劃，保證安置用地落實。二要區(qū)別對待“城中村”、“城邊村”、“城郊村”三種不同類型村莊改造的詳細規(guī)劃和實施計劃。三要充分考慮縣對房地產(chǎn)市場宏觀調(diào)控政策，以及改造地塊土地政策和經(jīng)濟上是否具備可行性，在計劃內(nèi)分片安排，成熟一個改造一個。具體按以下方案進行：（1）規(guī)劃選址。按照就地、就近安置原則。“城中村”外遷安置的，在城東、城西規(guī)劃兩處安置用地，可通過“城邊村”整村拆遷改造統(tǒng)一解決安置用地；“城邊村”和公建設(shè)施涉及拆遷量大的“城郊村”，要求其進行整村拆遷改造，結(jié)合土地征用和村集體留用地進行就地安置，也可在本村或他村進行地級差價補償調(diào)整實行異地安置；“城郊村”原則上在村內(nèi)空閑地上及村邊緣土地上安置，符合條件的小自然村按村莊拆擴并要求合并改造。（2）建設(shè)條件。以保證安置區(qū)幾十年規(guī)劃不落后，具有中檔及以上品位。以提高容積率，集約用地，提高土地效益為原則。規(guī)劃“城中村”、“城邊村”以多層為主，鼓勵建設(shè)小高層和高層建筑，嚴控低層一戶一宅建筑。城郊村以聯(lián)體房建設(shè)為主，鼓勵建造多層復(fù)式房。（3）安置面積。對完全失土的“城中村”外遷拆遷戶轉(zhuǎn)變集體土地為國有土地性質(zhì)，由政府統(tǒng)一落實安置區(qū)，按國有土地拆遷政策規(guī)定實行調(diào)產(chǎn)安置或安排經(jīng)濟適用房解決；對有足夠宅基地及有大量耕作土地的村莊，制定統(tǒng)一辦法和標準落實安置面積，確保村與村之間平衡。可以按村現(xiàn)有的建設(shè)用地加上村缺房戶及公建用地進行等地調(diào)換，確定凈土地安置面積，或者按農(nóng)村宅基地管理辦法要求，按村常住總農(nóng)戶數(shù)（包括依法可分戶的農(nóng)戶）每戶250m2或以內(nèi)安置房建筑面積，以安置建筑面積和容積率關(guān)系確定村安置用地面積；政府再對改造集約出來的建設(shè)用地，根據(jù)土地的實際價值，給予適當資金返還，加以調(diào)節(jié)。（4）實施計劃。改造規(guī)劃按分步實施、先易后難、先急后緩的原則實施，根據(jù)每年房地產(chǎn)需求量多少來控制改造量。為加快改造速度，縣房地產(chǎn)開發(fā)用地盡量要滿足城中村改造需要，保證每年整村改造1至2個村，落實外遷安置200至300戶。

4.明確改造模式，規(guī)范操作程序。按象山縣“政府主導(dǎo)、自主改造、市場動作”的城中村改造模式，靈活確定主體，做到合法程序，按規(guī)范操作，簡化各個環(huán)節(jié)。建議按以下規(guī)范程序操作：（1）村集體申請。以村民自愿改造為前提，以村支部、村委會支持開展具體工作為基礎(chǔ)，規(guī)定要有80%以上村民簽名同意，并由所在街道審核同意后，向縣公共建設(shè)管理中心提出申請。（2）縣政府確定改造項目。按縣城中村改造專項規(guī)劃和改造實施總體計劃要求，由縣公共建設(shè)管理辦公室報縣政府，組織有關(guān)部門論證，對條件成熟的村莊予以批復(fù)，防止一哄而上。（3）各部門各司其職，相互配合。先由規(guī)劃部門選址，劃定紅線，確定規(guī)劃條件（或詳細規(guī)劃），由土地部門確定安置用地面積。由縣公建中心及街道組織村基層組織和村民開展具體工作，討論確定村民安置和拆遷補償方案及其它配套問題，搞好市場評估。由計劃發(fā)改局立項及有關(guān)部門辦理招標所需的手續(xù)。由有資質(zhì)單位制定改造項目招投標標書，由土地管理部門組織，在縣招投標中心進行公開招投標，招標內(nèi)容包含改造代建項目和土地使用權(quán)出讓等內(nèi)容，一次性綜合處理。（4）拆遷、建設(shè)、安置。村經(jīng)濟合作社按程序領(lǐng)取房屋拆遷許可證，委托有資質(zhì)的評估單位評估，與拆遷戶簽訂拆遷補償安置協(xié)議書，妥善處理好臨時過渡，然后實施房屋拆除、地塊的改造開發(fā)建設(shè)、權(quán)證登記和安置房分配工作。

5.抓緊完善政策，加快落實改造措施。城中村村改造政策主要是土地政策、舊房拆遷補償政策和優(yōu)惠政策。（1）把余留安置用地中的政府收益納入村莊改造進行市場公開處理，以村經(jīng)濟合作社為拆遷主體，整體報批用地，對余留安置用地按市場評估價補交出讓金，作抵價抵押轉(zhuǎn)讓給代建單位，允許進入市場。也可以把村莊改造成本及要求納入政府土地市場公開處理，即村民的回遷安置用地由村經(jīng)濟合作社直接報批用地，余留安置用地納入土地儲備，把村莊改造成本及要求作為余留安置用地公開招、拍、掛的前置條件，直接出讓給開發(fā)商，政府依據(jù)市場地價按規(guī)定補交出讓金的標準收取出讓金，余額全部返還給改造村莊。村民回遷安置房統(tǒng)一按國有劃撥用地供地，余留安置用地按出讓用地供地。為了穩(wěn)定社會和房地產(chǎn)市場調(diào)控管理，對村民回遷安置房屋在取得合法權(quán)證五年內(nèi)規(guī)定不得轉(zhuǎn)讓。（2）城中村改造是否合理化主要是舊房拆遷安置補償政策，象山縣主要依據(jù)是象政辦發(fā)[2004]195號《象山縣城市建設(shè)征用集體所有土地房屋拆遷管理實施細則》和象價[2004]66號《關(guān)于城市建設(shè)征用集體所有土地房屋拆遷補償安置有關(guān)價格和費用的通知》文件。在試點工作中仍有許多規(guī)定有待調(diào)整完善，特別是安置辦法和舊房補償標準，應(yīng)盡快出臺更具體、更符合實際、更便于操作的配套政策。（3）城中村改造是否人性化在于改造優(yōu)惠政策，象山縣改造優(yōu)惠政策優(yōu)惠幅度仍有余地，可對地段差，公建設(shè)施占用多、村莊建設(shè)用地不足的整村改造村莊給予適當傾斜，在規(guī)定應(yīng)交費率、建筑容積率上以及調(diào)整部分村集體留有用地等辦法，再給予優(yōu)惠配套政策，調(diào)動改造積極性。

6.加強與社區(qū)結(jié)合，綜合解決各類配套問題。城中村改造完成舊房拆遷和安置工作后，必須與街道和民政部門聯(lián)系，解決配套問題，促使農(nóng)村體制向城市體制的整體轉(zhuǎn)換，傳統(tǒng)農(nóng)村居民向城市居民演變。（1）正確處理好集體經(jīng)濟。在改造過程中對村余留少部分土地進行一次性處理，收儲或集體回收委托街道統(tǒng)一土地流轉(zhuǎn)和按約定協(xié)議處置；落實村集體留用地，按縣集體留用地政策處置和使用；全面進行清產(chǎn)核資，處理不良資產(chǎn)和債權(quán)債務(wù)，實行集體經(jīng)濟股份制改革。（2）逐步撤村改社區(qū)。安置小區(qū)建成后，一切都按社區(qū)要求配套，處理好村民安置區(qū)的物業(yè)管理等問題，促使村委會向社區(qū)轉(zhuǎn)換。（3）完善社會保障體系。在農(nóng)村現(xiàn)有的保障機制中，允許選擇與城市居民同等保障機制。處置集體經(jīng)濟時，首先解決村民養(yǎng)老、醫(yī)療、就業(yè)等社會保障問題，確保村民無后顧之憂。

參考文獻：

趙紅平.關(guān)于城中村改造的思考.價值工程，2011（21）

（作者單位：浙江省象山縣公共建設(shè)管理中心 浙江象山 315700）

（責(zé)編：若佳）