危機后的國際金融組織監(jiān)管變革

全球性金融危機爆發(fā)以來，人們紛紛將危機的根源指向金融監(jiān)管本身，給世界各國及國際組織提供了一個重視和重塑金融監(jiān)管體制的契機，其中以G20、IMF、BIS（國際清算銀行）及其下屬的BCBS（巴塞爾銀行監(jiān)理委員會）等為代表的國際經(jīng)濟金融組織發(fā)揮著重要的推動和引領(lǐng)作用。同時，圍繞著全球金融監(jiān)管改革的不斷深入，有關(guān)金融監(jiān)管理論的研究也逐漸形成了幾個重點領(lǐng)域，這將對后危機時代全球金融體系的構(gòu)建與發(fā)展產(chǎn)生深遠影響。

宏觀審慎政策及其實施框架

本輪金融危機爆發(fā)后，全球金融監(jiān)管改革的核心內(nèi)容體現(xiàn)在進一步完善系統(tǒng)性風(fēng)險防范和建立健全宏觀審慎管理制度框架上。2011年FSB（金融穩(wěn)定理事會）、IMF和BIS對宏觀審慎政策的特點進行了更深刻地歸納，認為宏觀審慎政策的目標是減小系統(tǒng)性風(fēng)險，其關(guān)注范疇是整體的金融系統(tǒng)，其手段是利用審慎工具測量系統(tǒng)風(fēng)險。另外，F(xiàn)SB還指出有效的宏觀審慎框架應(yīng)當是管理機制和政府機構(gòu)能夠確保政策制定者之間公開透明的談話，解決政策目標和手段上的矛盾，從而以正確的政策工具來限制系統(tǒng)風(fēng)險。

為了這個目標，各國應(yīng)該在系統(tǒng)性風(fēng)險的監(jiān)測和識別，對宏觀審慎政策的評估和減小系統(tǒng)性風(fēng)險等方面進行進一步地研究。2011年，在BIS的工作論文“宏觀審慎政策成功的關(guān)鍵問題”中，維斯科從四個具體的方面分析了宏觀審慎政策成功的關(guān)鍵因素：宏觀審慎的目標和工具，宏觀審慎政策與貨幣政策的相互影響，宏觀審慎政策與微觀審慎政策的相互影響，全球金融監(jiān)管機構(gòu)之間的合作。同年，加拉蒂和默斯納在BIS的工作論文“宏觀審慎政策文獻綜述”中則進一步闡述了宏觀審慎概念的歷史及發(fā)展，分析了宏觀審慎政策的目標和工具，并且指出未來宏觀審慎政策研究的方向應(yīng)當是宏觀審慎政策的有效性以及其如何與貨幣政策相結(jié)合。伯恩、埃爾曼等在2011年BIS論文“宏觀審慎政策和中央銀行溝通”中從理論研究和實證數(shù)據(jù)說明中央銀行間的交流，尤其是在金融危機當中，能夠有效促進宏觀審慎監(jiān)管的效率。

同年，在IMF的工作論文“對有效的宏觀審慎政策框架：一個程式化機構(gòu)模型的評估”中，尼爾、奧欣斯基等通過分析不同國家金融機構(gòu)的制度結(jié)構(gòu)提出了有效的機構(gòu)制度安排，并且提出了評價模型是否有效的標準。2011年，李承勛、弗朗西斯科等在IMF的工作論文“宏觀審慎政策：什么工具和如何使用它們？國家經(jīng)驗教訓(xùn)”中使用49個國家的數(shù)據(jù)詳細分析了宏觀審慎政策對于減少系統(tǒng)風(fēng)險的有效性。研究還進一步闡述了宏觀審慎工具有效性最大和最小的條件。2012年，BIS下設(shè)的全球金融系統(tǒng)委員（CGFS）會則從實際運用的角度出發(fā)，總結(jié)了選擇和應(yīng)用宏觀審慎工具的三條重要標準：確定政策工具開始實施和停止實施時間的能力；實現(xiàn)既定政策目標的有效性；工具在成本效益評估方面的效率。

影子銀行體系及其監(jiān)管

自美國次貸危機爆發(fā)以來，影子銀行體系備受關(guān)注，其中國際組織對影子銀行體系的研究主要包括以下幾個方面：第一方面，明確影子銀行體系的概念。2010年，美國財政部駐FSB聯(lián)絡(luò)人鮑茲等的工作論文“影子銀行”將影子銀行定義為從事到期、信用和流動性轉(zhuǎn)換的金融中介，并且不影響中央銀行的流動性和公共部門的信用擔(dān)保。2011年FSB發(fā)表報告，認為影子銀行體系指的是銀行監(jiān)管體系之外的信用中介體系，包括實體和一系列活動，它們與兩個問題密切相關(guān)：一是系統(tǒng)性風(fēng)險，尤其是到期/流動性轉(zhuǎn)換、杠桿和不完善的信用風(fēng)險轉(zhuǎn)換，二是監(jiān)管套利。

第二方面，研究影子銀行體系的信用創(chuàng)造及缺陷。2010年，曼莫漢等在IMF的工作論文“影子銀行系統(tǒng)中再抵押權(quán)的角色”研究了再抵押融資在影子銀行體系中所起的重要作用，認為再抵押融資使得影子銀行體系擴大了50%以上，這種連鎖反應(yīng)將某一環(huán)節(jié)的違約風(fēng)險傳染到所有環(huán)節(jié)，極易產(chǎn)生系統(tǒng)性風(fēng)險。同時，更多文獻開始研究國際社會對影子銀行體系的監(jiān)管。2011～2012年FSB發(fā)布多項研究，提出了一系列監(jiān)控影子銀行體系的方法，包括：監(jiān)測整體的影子銀行體系，識別影子銀行體系中可能產(chǎn)生系統(tǒng)性風(fēng)險或套利的方面，詳細評估系統(tǒng)性風(fēng)險和套利等。FSB還提出對五類影子銀行對象進行監(jiān)管：間接監(jiān)管銀行與影子銀行機構(gòu)之間的關(guān)聯(lián)性活動；貨幣市場基金的監(jiān)管改革；其他影子銀行實體的監(jiān)管；對證券化進行監(jiān)管，主要是預(yù)留扣減率要求和透明度的問題；監(jiān)管與證券貸出/回購有關(guān)的活動。

系統(tǒng)重要性風(fēng)險評估監(jiān)管

在這次金融危機中，一些陷入危機的大型金融機構(gòu)給整個金融體系帶來的系統(tǒng)性風(fēng)險問題進一步顯現(xiàn)。通過對危機進行反思，國際金融監(jiān)管組織提出了系統(tǒng)重要性金融機構(gòu)的概念，并提出對系統(tǒng)重要性機構(gòu)的認定思路、指標評估及加強監(jiān)管的思路。2009年10月，IMF、BIS和FSB聯(lián)合發(fā)布報告“對20國集團財長和州長的報告： 對金融機構(gòu)、市場和工具評估系統(tǒng)重要性的指導(dǎo)意見”，首次對系統(tǒng)重要性定義、評估方法、評估指標和總體原則做出了較為完整地闡述，在系統(tǒng)重要性問題方面強調(diào)應(yīng)當包括機構(gòu)、產(chǎn)品和市場等多方面的內(nèi)容，并初步將系統(tǒng)重要性機構(gòu)的評估指標定為規(guī)模、可替代性和關(guān)聯(lián)性等三個方面。

2010年10月和12月，BCBS下屬的MPG（宏觀審慎工作組）公布了詳細的指標體系，其中，規(guī)模指標（總資產(chǎn)、金融體系內(nèi)資產(chǎn)、金融體系內(nèi)負債）作為基礎(chǔ)性指標，可替代性指標（支付結(jié)算業(yè)務(wù)、代理銀行托管和清算服務(wù)、托管服務(wù)、承銷服務(wù)、做市商服務(wù)）、內(nèi)部關(guān)聯(lián)指標（發(fā)行債券、批發(fā)行融資依賴程度、場外衍生品暴露、回購）和全球活動指標（跨境資產(chǎn)占總資產(chǎn)的比率）作為輔助性指標，運用連續(xù)衡量法（Continuous Measure）和區(qū)段衡量法（Bucketing Approach）來評估金融機構(gòu)的系統(tǒng)重要性程度。

2011年，在IMF工作論文“衡量相聯(lián)銀行的系統(tǒng)重要性”中，戴漢曼等人從系統(tǒng)性風(fēng)險的角度，構(gòu)建了度量相互關(guān)聯(lián)銀行的系統(tǒng)重要性的模型，并運用計量分析方法對銀行的系統(tǒng)重要性進行評估。2011年，BCBS同樣分析并比較了基于不同指標的測量銀行系統(tǒng)重要性的方法。2012年，為了補充系統(tǒng)重要性銀行的框架，BCBS還將全球系統(tǒng)重要性銀行框架擴展到一國內(nèi)部系統(tǒng)重要性銀行，并研究制定了關(guān)于國內(nèi)系統(tǒng)重要性銀行評估方法的8個原則和更高的資本損失吸收能力要求的4個原則。

另外，為了確立有效機制使得大型復(fù)雜金融機構(gòu)出現(xiàn)經(jīng)營困難時使其平穩(wěn)、有序退出市場，2011年11月，F(xiàn)SB發(fā)布《金融機構(gòu)有效處置框架的關(guān)鍵要素》的政策報告，對恢復(fù)和處置計劃的基本要素、職責(zé)分工和審批主體做出了規(guī)定?；謴?fù)和處置計劃包括恢復(fù)計劃和處置計劃兩個方案，它要求系統(tǒng)重要性金融機構(gòu)評定其為從一系列壓力情景中恢復(fù)所能采取的措施，以及在必要時能夠使業(yè)務(wù)有序漸進停止以保護支付體系、零售存款等關(guān)鍵經(jīng)濟功能。

金融衍生品場外交易市場監(jiān)管

金融危機暴露了很多場外衍生品市場的結(jié)構(gòu)缺陷，這些缺陷進一步增加了金融體系的系統(tǒng)性風(fēng)險，因此G20組織多次呼吁各國應(yīng)加強監(jiān)管場外衍生品交易。

2010年FSB的研究報告“實施場外衍生品市場改革”提出了針對實施G20組織目標的21項改革建議，并在2011年和2012年多次發(fā)布改革實施進展報告。同時，作為衍生品市場主要的國際監(jiān)管機構(gòu)——IOSCO（國際證券監(jiān)管委員會）也展開相關(guān)研究，于2011年2月發(fā)布有關(guān)衍生品市場交易機制及監(jiān)管的研究報告“場外衍生品交易的報告”。此外，IOSCO與CPSS（國際支付結(jié)算體系委員會）于2010年5月專門針對場外衍生品市場的中央對手方清算發(fā)布了相關(guān)監(jiān)管建議適用指引的征求意見稿，提出了中央對手方在資本、風(fēng)險管理、保證金與操作管理上的標準。還與ISDA（國際掉期交易協(xié)會）等機構(gòu)合作，于2012年成立了匯集交易信息的專門機構(gòu)，以便監(jiān)管資金的動向。

金融系統(tǒng)順周期性研究

金融機構(gòu)和金融體系所具有的內(nèi)在順周期性，以及風(fēng)險計量模型的發(fā)展和資本監(jiān)管、會計準則等外部規(guī)則對金融體系順周期性的進一步強化，是近年來金融失衡加劇、金融脆弱性增強并最終導(dǎo)致此次國際金融危機發(fā)生的重要原因。2009年，F(xiàn)SB的前身FSF（金融穩(wěn)定論壇）與BCBS工作組發(fā)布研究報告“減少銀行資本框架所引起的順周期循環(huán)”，提出建議用于解決國際銀行潛在的資本結(jié)構(gòu)監(jiān)管的順周期性問題。其中部分措施針對在維持風(fēng)險系數(shù)不變的情況下如何降低最低資本要求的周期性效應(yīng)，另一部分措施針對將逆周期政策工具引入資本框架中。

同年，F(xiàn)SF發(fā)布報告“金融穩(wěn)定論壇在金融體系的順周期性方面的報告”，確定了三個政策優(yōu)先實施的方面：資本制度、銀行準備金慣例和資本評估與杠桿相互作用。歐洲中央銀行認為目前許多對銀行風(fēng)險的監(jiān)管手段，如資本金要求、會計標準等等，是導(dǎo)致金融機構(gòu)順周期性行為的重要因素。因此在2009年7月7日的歐盟經(jīng)濟與金融會議上，各國就如何減少金融監(jiān)管的順周期性達成了共識。其主要內(nèi)容除了強調(diào)歐洲系統(tǒng)風(fēng)險委員會的重要作用以外，還認為缺乏反周期緩沖措施和僵化的會計制度是放大危機作用的重要因素。2010年，IMF的工作論文分析了儲備管理者在金融危機中的行動并且得出儲備前進戰(zhàn)略資產(chǎn)配置的一些教訓(xùn)。2012年，IMF工作論文通過模擬分析，發(fā)現(xiàn)西班牙動態(tài)準備金調(diào)整可以提高銀行對不利沖擊的反應(yīng)，但不能降低順周期性。因此需要逆周期的政策來解決順周期性的問題。

信用評級機構(gòu)監(jiān)管

自危機以來，信用評級沒有起到良好的預(yù)警作用，反而加劇市場的波動。為此，三大國際信用評級機構(gòu)飽受詬病，各國及主要國際組織開始重新審視信用評級機構(gòu)的作用。危機后，G20對于信用評級的主要監(jiān)管范圍包括信用評級公司的注冊、業(yè)務(wù)開展以及信息披露等各個方面。自主權(quán)危機爆發(fā)以來，G20首爾峰會將促進信息披露以及減少金融機構(gòu)和投資者對信用評級的過度依賴作為監(jiān)管的主要內(nèi)容。

2010年10月，F(xiàn)SB發(fā)布了“降低對信用評級機構(gòu)評級的依賴”研究報告，要求國際標準制定機構(gòu)和各國主管機關(guān)在標準、法律和法規(guī)中減少對信用評級機構(gòu)評級結(jié)果的依賴，代之以適當?shù)奶娲庞脴藴?；銀行、市場參與者和機構(gòu)投資者自主進行信用評估，而不是完全或機械地依賴信用評級機構(gòu)評級結(jié)果。該原則針對以下五類金融活動：銀行審慎監(jiān)管；投資經(jīng)理人和機構(gòu)投資者；央行操作；私人部門的保證金要求；證券發(fā)行的披露要求。在以上金融活動中，應(yīng)取消有關(guān)信用評級公司評估的法律規(guī)定，并在可能的情況下引入替代的可信評估標準，鼓勵銀行、市場參與者以及機構(gòu)投資者建立自已的信用評估體系，而非機械地依賴信用評級公司評級。BCBS也建議在資本監(jiān)管框架中減少信用評級公司的依賴。2012年，約翰奇夫等在IMF工作論文中研究了信用評級機構(gòu)對主權(quán)評級的影響。研究發(fā)現(xiàn)信用評級會影響主權(quán)機構(gòu)的融資成本，因而會影響金融穩(wěn)定性，這一結(jié)果同樣支持減少對信用評級機構(gòu)評級結(jié)果的依賴這一改革措施。

金融消費者權(quán)益保護

本輪國際金融危機后，越來越多的國家和國際組織意識到制定清晰、系統(tǒng)、權(quán)威的金融消費者保護制度是切實加強金融消費者保護的必要條件。2010年G20領(lǐng)導(dǎo)人首爾峰會上各國同意增強金融消費者保護，要求FSB與OECD（經(jīng)合組織）以及其他國際組織就加強消費者金融保護的可能方案和方法展開探索，涉及信息披露、透明度和金融教育、免于欺詐的保護、濫用和誤導(dǎo)、救助和爭端解決機制等。

2011年3月，世界銀行擬定了《金融消費者保護的良好經(jīng)驗建議（草稿）》，提出了一個功能完善的金融消費者保護機制應(yīng)包含的內(nèi)容。國際消費者聯(lián)盟組織（IOCU）也于2011年3月公布了《安全、公平和競爭的金融服務(wù)市場：對二十國集團提高金融消費者保護的建議》，提出了加強金融消費者保護的建議。2011 年10月，OECD發(fā)布了《金融消費者保護高水平原則》，旨在強化金融消費者保護，將其與普惠金融和金融教育政策進行整合，從而維護金融穩(wěn)定。同年，F(xiàn)SB發(fā)布了有關(guān)金融消費者保護的報告“消費者金融保護，尤其關(guān)注信貸”。報告主要關(guān)注了消費者信用問題，包括貸款、信用卡、抵押貸款和無抵押貸款。同時報告也總結(jié)了全球針對金融消費者保護的各種措施和工作。

（作者單位：中國社會科學(xué)院金融研究所）