金融穩(wěn)定理事會(huì)組織架構(gòu)需進(jìn)一步完善

1999年2月，金融穩(wěn)定論壇（FSF）在德國(guó)波恩成立，F(xiàn)SF接受G7成員國(guó)財(cái)政部長(zhǎng)和中央銀行行長(zhǎng)的授權(quán)，在維護(hù)全球金融體系穩(wěn)定方面發(fā)揮著積極作用。但隨著新興市場(chǎng)國(guó)家的崛起，金融自由化進(jìn)程的加快，F(xiàn)SF的非正式性、松散性、缺乏廣泛代表性等天然的法律缺陷日益凸顯，改組計(jì)劃被提上議程，在2008年國(guó)際金融危機(jī)的推動(dòng)下，金融穩(wěn)定理事會(huì)（FSB）應(yīng)運(yùn)而生。

金融穩(wěn)定理事會(huì)的組織架構(gòu)

2009年4月倫敦峰會(huì)，G20宣布將金融穩(wěn)定論壇改組成為金融穩(wěn)定理事會(huì)，賦予FSB更寬泛的職能，更具廣泛代表性的成員及更完善的組織架構(gòu)，使其能更好地實(shí)現(xiàn)提升全球金融體系穩(wěn)定性的目標(biāo)。FSB的宗旨是通過(guò)在國(guó)際層面上協(xié)調(diào)各國(guó)金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)和國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)制定機(jī)構(gòu)的工作，來(lái)發(fā)展和改善有效金融監(jiān)管以及其他金融政策的執(zhí)行。

FSB的組織結(jié)構(gòu)。FSB的組織結(jié)構(gòu)包括全體會(huì)議、指導(dǎo)委員會(huì)、主席以及秘書(shū)處。全體會(huì)議是FSB的決策機(jī)構(gòu)，全體會(huì)議每年至少召開(kāi)兩次，根據(jù)協(xié)商一致的原則做出決策。指導(dǎo)委員會(huì)在全體會(huì)議期間，為其提供操作性指導(dǎo)以確保決策的制定實(shí)施。全體會(huì)議需要兼顧地區(qū)和機(jī)構(gòu)功能之間的平衡來(lái)決定指導(dǎo)委員會(huì)的組成。FSB的主席、秘書(shū)處由全體會(huì)議任命，F(xiàn)SB位于國(guó)際清算銀行（BIS）總部，得到其在資源上的支持。全體會(huì)議根據(jù)需要建立常設(shè)委員會(huì)和工作小組。FSB共有三個(gè)常設(shè)委員會(huì)：脆弱性評(píng)估委員會(huì)、監(jiān)管合作委員會(huì)、標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行委員會(huì)。臨時(shí)性工作小組包括：跨境危機(jī)管理工作組、不合作國(guó)家工作組、薪酬工作組等。

FSB的法律框架與法律地位。2009年9月G20領(lǐng)導(dǎo)人簽署FSB章程，使組織的制度基礎(chǔ)正式化，建立一個(gè)擁有正式的授權(quán)和工作、決策框架和程序、固定秘書(shū)處的組織。FSB并不是一個(gè)法律實(shí)體，沒(méi)有任何特權(quán)或者豁免權(quán)。FSB章程表示：“不計(jì)劃創(chuàng)建任何法律權(quán)利與義務(wù)”，明確其自身并不具備約束力的法律效力。FSB章程是由其成員采納的為實(shí)現(xiàn)其合作而簽署一份非正式的沒(méi)有約束力的“諒解備忘錄”。學(xué)術(shù)文獻(xiàn)中描述這類(lèi)機(jī)構(gòu)會(huì)用到“跨國(guó)監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)”（TRNs），就是在超越國(guó)家層面從事金融監(jiān)管合作的非正式跨國(guó)論壇。這些機(jī)構(gòu)沒(méi)有正式的運(yùn)作模式，沒(méi)有正式的法律權(quán)利與義務(wù)產(chǎn)生。同樣，這類(lèi)機(jī)構(gòu)的成員資格沒(méi)有正式的法律保障，其決策沒(méi)有法律約束效力而只能通過(guò)同業(yè)壓力來(lái)貫徹執(zhí)行，本質(zhì)上是“軟法”的形式，通過(guò)將其運(yùn)用于國(guó)內(nèi)監(jiān)管框架之中，使“軟法”成為“硬法”，可以獲得與傳統(tǒng)監(jiān)管工具相同的效果。

組織架構(gòu)存在的問(wèn)題

FSB作為一個(gè)超越國(guó)家層面的組織協(xié)調(diào)者，要求其在滿足公共利益的前提之下發(fā)揮作用，令該組織所面臨的職能、決策、資源及組織協(xié)調(diào)等相關(guān)問(wèn)題極其微妙與棘手。如果不能妥善解決這些問(wèn)題，F(xiàn)SB將會(huì)面臨與FSF相同的失敗命運(yùn)。

職能問(wèn)題。FSB在承擔(dān)其前身FSF國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)制定職能的基礎(chǔ)上，增加了建立對(duì)金融危機(jī)的預(yù)警體系。FSB在G20領(lǐng)導(dǎo)人、財(cái)長(zhǎng)、央行行長(zhǎng)的領(lǐng)導(dǎo)下開(kāi)展工作，根據(jù)要求準(zhǔn)備多種主題的專(zhuān)家報(bào)告，扮演著由G20直接授權(quán)及安排工作的固定秘書(shū)處的角色；組織協(xié)調(diào)由經(jīng)合組織（OECD）借鑒而來(lái)的同行評(píng)估程序；實(shí)現(xiàn)早期預(yù)警的功能，識(shí)別經(jīng)濟(jì)繁榮初期或潛在的系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)。目前。FSB已經(jīng)具備一定的識(shí)別功能，不再是一個(gè)簡(jiǎn)單的機(jī)構(gòu)對(duì)話及合作論壇。但根據(jù)FSB目前的治理框架，即使通過(guò)很多次峰會(huì)的討論，沒(méi)有任何一項(xiàng)職能能夠?qū)崿F(xiàn)的，因?yàn)榻M織職能太過(guò)寬泛，不可能在一個(gè)短暫的時(shí)間框架內(nèi)實(shí)現(xiàn)。

決策問(wèn)題。全體會(huì)議是FSB的最高決策機(jī)構(gòu)，席位分配需要考慮到經(jīng)濟(jì)規(guī)模、金融市場(chǎng)活動(dòng)、國(guó)家金融穩(wěn)定安排等因素。章程規(guī)定，全體會(huì)議每年至少召開(kāi)兩次，根據(jù)協(xié)商一致的原則做出決策，但是章程中并未明確如何實(shí)現(xiàn)協(xié)商一致?？紤]到該組織逆周期監(jiān)管的功能屬性，協(xié)商一致的決策方式存在著難以解決的潛在問(wèn)題，任何成員國(guó)擁有否決權(quán)都會(huì)影響到?jīng)Q策的有效性。對(duì)于FSB來(lái)說(shuō)，如果想要有效實(shí)施逆周期監(jiān)管就很難避免一些政策上不受歡迎的信息。鑒于組織的工作屬性，F(xiàn)SB必須做出抉擇，是否可以允許某個(gè)成員國(guó)擁有反對(duì)和否決大多數(shù)成員國(guó)的權(quán)利。

資源問(wèn)題。從長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的角度來(lái)看，作為公共政策性機(jī)構(gòu)，F(xiàn)SB的資源問(wèn)題日益凸顯。FSB的資源需求主要是各中央銀行通過(guò)國(guó)際清算銀行（BIS）的預(yù)算來(lái)滿足。依靠BIS提供基礎(chǔ)設(shè)施可以節(jié)省可觀的預(yù)算，但同時(shí)也意味著FSB秘書(shū)處工作人員的工作能力受BIS自身的預(yù)算情況以及BIS理事會(huì)做出的決定制約。此外，相對(duì)于組織負(fù)責(zé)的工作量和廣度，F(xiàn)SB的秘書(shū)處規(guī)模非常小。為了保持高標(biāo)準(zhǔn)、有效地應(yīng)對(duì)不斷增加的工作需求，秘書(shū)處的工作人員需要一定比例的增加。目前，90%的專(zhuān)業(yè)工作人員是從其他組織借調(diào)，借調(diào)期為2～3年。雖然借調(diào)工作具有相當(dāng)多的優(yōu)點(diǎn)，但同時(shí)也會(huì)失去在FSB內(nèi)部培育和建立更深入的專(zhuān)業(yè)技能的機(jī)會(huì)。

完善建議

金融穩(wěn)定理事會(huì)工作的開(kāi)展過(guò)程面臨諸多困難和挑戰(zhàn)，該組織正在積極尋求解決之道，如果這些困難及挑戰(zhàn)能夠被有效的解決，金融穩(wěn)定理事會(huì)將有機(jī)會(huì)作為全球經(jīng)濟(jì)治理堅(jiān)實(shí)的第四支柱發(fā)揮其積極作用，這也將更好的實(shí)現(xiàn)國(guó)際金融穩(wěn)定的目標(biāo)。

進(jìn)行職能再分類(lèi)，加強(qiáng)協(xié)調(diào)合作。首先，充分實(shí)現(xiàn)FSB職能需要的不僅是時(shí)間，還需要全球政策意愿、資源及能力的支持，因此，需要將其在法律基礎(chǔ)上進(jìn)行再次分類(lèi)，決定其優(yōu)先次序，循序漸進(jìn)。雖然，F(xiàn)SB承擔(dān)著G20固定秘書(shū)處的工作，但是該組織不能負(fù)責(zé)所有G20希望解決的問(wèn)題，必須專(zhuān)注于與金融穩(wěn)定性相關(guān)的問(wèn)題。其次，作為一個(gè)超越國(guó)家層面的監(jiān)管者，F(xiàn)SB必須繼續(xù)堅(jiān)持并促進(jìn)國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)的制定與實(shí)施，增強(qiáng)信息交換。此外，F(xiàn)SB必須加強(qiáng)與IMF、BIS等國(guó)際金融機(jī)構(gòu)的合作來(lái)實(shí)現(xiàn)宏觀審慎政策目標(biāo)，尤其在危機(jī)預(yù)警方面。

增加新興市場(chǎng)國(guó)家話語(yǔ)權(quán)，完善組織決策機(jī)制。成員資格問(wèn)題與組織的職能范圍、中期和長(zhǎng)期的機(jī)構(gòu)目標(biāo)及戰(zhàn)略有直接的關(guān)系。隨著金融創(chuàng)新及金融自由化進(jìn)程的加快，新興市場(chǎng)國(guó)家在全球經(jīng)濟(jì)的地位和作用不容忽視，這就要求政策制訂者完善國(guó)際金融治理框架，在機(jī)構(gòu)中賦予新興市場(chǎng)國(guó)家更多的話語(yǔ)權(quán)。FSF由于嚴(yán)格的成員準(zhǔn)入，形成了缺乏廣泛代表性的天然法律缺陷，受到多方指責(zé)?？紤]到組織的可管理性和工作的有效性，組織的成員并不是越多越好，所以FSB在選擇組織成員的工作上尤其慎重。協(xié)商一致的原則是避免政策阻力的最佳選擇，但同時(shí)可能削弱該組織的執(zhí)行力。就代表權(quán)而言，該組織中的各成員國(guó)是不平等的，某些成員行使否決權(quán)相對(duì)容易。FSB必須考慮，一定數(shù)量的成員反對(duì)是否可以作為否決保留某個(gè)特定的調(diào)查結(jié)果或者信息的必要條件，并且需要考慮在這方面設(shè)置一些限制。如果不能有效的解決這個(gè)問(wèn)題，該組織就很可能像FSF一樣，被單一的強(qiáng)勢(shì)成員國(guó)遏制并保持緘默而無(wú)法實(shí)現(xiàn)其目標(biāo)。

增加運(yùn)作透明性，提高組織運(yùn)作有效性。透明性是衡量良好治理的首要原則，也是FSB需要進(jìn)一步改善的領(lǐng)域。首先可以考慮將其成員國(guó)完成各政策建議實(shí)施進(jìn)展的評(píng)估結(jié)果在FSB網(wǎng)站公開(kāi)，加強(qiáng)其履行承諾的透明性。在工作中借鑒監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)制定機(jī)構(gòu)的做法，在主要政策說(shuō)明被采納之前對(duì)外公開(kāi)征求意見(jiàn)。此外，F(xiàn)SB各委員會(huì)的構(gòu)成尚未通過(guò)FSB網(wǎng)站對(duì)外公開(kāi)，應(yīng)該公開(kāi)這些信息，使其內(nèi)部架構(gòu)更加透明。同時(shí)，組織應(yīng)建立“僅成員可用”的內(nèi)部網(wǎng)站，加強(qiáng)成員之間信息流動(dòng)，使全體成員能夠同步獲得各委員會(huì)會(huì)議分發(fā)的所有文件，及時(shí)跟蹤事態(tài)發(fā)展，并對(duì)FSB各委員會(huì)討論的相關(guān)問(wèn)題提出有價(jià)值的意見(jiàn)，提高組織運(yùn)作的透明性及有效性。

實(shí)施問(wèn)責(zé)制，保護(hù)批判話語(yǔ)權(quán)的實(shí)現(xiàn)。G20對(duì)FSB授權(quán)，安排其議程并指派其指導(dǎo)特定的工作。該組織的首要任務(wù)是提供一些具有批判意義的信息來(lái)披露監(jiān)管改革中的不足及對(duì)金融危機(jī)做出早期預(yù)警。鑒于該組織的工作屬性，發(fā)布一些不受歡迎的信息及政策是在所難免的，不可能始終與G20的利益相協(xié)調(diào)。如果FSB在監(jiān)管工作中，需要發(fā)布與G20利益相違背的利空消息的報(bào)告，同行評(píng)估在國(guó)內(nèi)實(shí)踐中出現(xiàn)的潛在問(wèn)題，或者對(duì)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的建立做出警告，那么G20就具備了掩蓋這些信息的激勵(lì)動(dòng)因。因此，需要妥善的處理FSB與G20之間的問(wèn)責(zé)關(guān)系，保護(hù)FSB至關(guān)重要的批判話語(yǔ)權(quán)。FSB與G20之間的問(wèn)責(zé)關(guān)系可以采取一個(gè)相互制約的模式：G20能夠安排FSB的議程并且決定優(yōu)先考慮的事項(xiàng)，但是G20沒(méi)有阻止FSB公布調(diào)查結(jié)果的權(quán)利。不論報(bào)告的內(nèi)容是否與他們的利益相違背，G20都有義務(wù)發(fā)布FSB的調(diào)查結(jié)果。此外，建立相關(guān)機(jī)制對(duì)其成員履行承諾的程度進(jìn)行客觀的評(píng)估，并對(duì)未完全履行承諾的成員采取暫?；虺拇胧匾獣r(shí)需要修訂FSB章程來(lái)對(duì)這方面的工作提供政策保證。

金融穩(wěn)定理事會(huì)作為全球金融監(jiān)管的協(xié)調(diào)者應(yīng)以身作則，協(xié)助相關(guān)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)全球金融體系的管理，促進(jìn)其穩(wěn)定發(fā)展，增加組織透明性，提升組織運(yùn)作有效性，建立完善問(wèn)責(zé)制，確保宏觀審慎監(jiān)管核心原則實(shí)施的內(nèi)部一致性。此外，金融體系的穩(wěn)定應(yīng)該被作為客觀原則遵循，而不是一個(gè)單獨(dú)的貨幣政策目標(biāo)，不應(yīng)輕易向貨幣政策妥協(xié)。為了更好的實(shí)現(xiàn)金融穩(wěn)定的目標(biāo)，該組織需要更強(qiáng)的話語(yǔ)權(quán)及自治權(quán)，在組織工作起步階段需要其他相關(guān)機(jī)構(gòu)專(zhuān)家的技術(shù)支持等等，同時(shí)，該組織可以借鑒其他機(jī)構(gòu)的運(yùn)作模式，逐步積聚自己的能力及經(jīng)驗(yàn)，實(shí)現(xiàn)權(quán)利的正式化，更好地實(shí)現(xiàn)維護(hù)國(guó)際金融穩(wěn)定的目標(biāo)。

（作者單位：內(nèi)蒙古警察職業(yè)學(xué)院）